Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gdańskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 672/21 w sprawie ze skargi Gdańskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 672/21 oddalił skargę Gdańskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Izba") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu egzekucyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gdańska Okręgowa Izba Aptekarska domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i dopuszczenie Gdańskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej do udziału w postępowaniu egzekucyjnym na prawach strony w sprawie nałożonej na K. D. Apteka "[...]", postanowieniem Starosty Kwidzyńskiego z 11 grudnia 2020r., kary grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...] grudnia 2020 r. Ewentualnie, na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a." w związku z art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "k.p.a." objawiające się błędnym uznaniem, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepis art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy poprzez naruszeń art. 18 u.p.a.e. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. wskutek odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym tanie faktycznym i prawnym.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 31 k.p.a. Miało to być spowodowane brakiem dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu egzekucyjnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania art. 31 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Ustawa ta reguluje bowiem całościowo krąg stron postępowania egzekucyjnego oraz pozycję (uprawnienia) innego podmiotu, wynikającą z art. 6 § 1 i art. 54 § 2. W szczególności, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1149/10, LEX nr 1083549). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wykluczenie z udziału na prawach strony Izby. Przepis art. 31 k.p.a., zamieszczony został bowiem w Rozdziale 6 Działu I - Strona.

Przypomnieć należy, iż art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślić jednak trzeba, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy te mają być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym. Wynika stąd niedopuszczalność stosowania przepisów tego kodeksu w takich sytuacjach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tymczasem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera wyczerpującą regulację dotyczącą podmiotów tego postępowania, przy czym nie nawiązuje ona do pojęcia "strony postępowania" w rozumieniu k.p.a.

Wynika to z tego, że krąg podmiotów, którym w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje przymiot strony jest znacznie węższy niż w postępowaniu merytorycznym, to jest rozstrzygającym sprawę co do istoty. Ponadto w świetle art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wymienionych w art. 2 tejże ustawy egzekucyjnej jest wierzyciel, czyli dla obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej właściwy do orzekania organ I instancji.

Natomiast obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 tejże ustawy).

Na tle regulacji art. 5 u.p.e.a. wskazuje się, że wierzycielem nie może zaś być ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty prywatne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mogą tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie egzekucji, czy określone jej prowadzenie. Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest instytucją ściśle procesową, którego działania mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego - jak w postępowaniu cywilnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, że stronami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są zobowiązani i wierzyciel oraz inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, to jest ten, kto nie będąc zobowiązanym rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i następne u.p.e.a.). Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym, przy ustalaniu kręgu stron, nie znajduje zastosowania przepis art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1149/10, LEX nr 1083549).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Ustawa ta przyznaje prawo wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 2 u.p.e.a.). Przepis art. 110b u.p.e.a. dotyczący egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości, rozszerza krąg uczestników postępowania egzekucyjnego o inne osoby poza wierzycielem i zobowiązanym - o osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości oraz organ, który zawarł umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste. Nadto przepis art. 38 § 1 u.p.e.a. stanowi, że kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji.

Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego w administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeżeli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2015/96; wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1252/07).

Sąd I instancji, argumentując rozstrzygnięcie dotyczące zakresu podmiotowego postępowania egzekucyjnego, słusznie zatem wskazał, że wykonawczy, co do zasady, charakter postępowania egzekucyjnego w stosunku do postępowania rozpoznawczego, oraz ograniczony krąg uczestników tego postępowania, przemawiają za uznaniem, że w postępowaniu egzekucyjnym nie znajduje zastosowania nie tylko art. 28 k.p.a. dotyczący strony ale również art. 31 k.p.a. dotyczący udziału organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu rozpoznawczym na prawach strony. Unormowanie art. 18 u.p.e.a. nie daje podstaw do zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów dotyczących strony postępowania, w tym także przepisu art. 31 k.p.a. Ustawa ta reguluje bowiem całościowo krąg stron postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 708/16).

Sąd kasacyjny nie podzielił również poglądu Skarżącej, że kwestionowany wyrok wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy poprzez naruszeń art. 18 u.p.a.e. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. wskutek odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym tanie faktycznym i prawnym.

Sąd kasacyjny zgadza się z WSA w Gdańsku, że sytuacja objęta hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wystąpiła. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisu art. 8 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, teza 21; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10).

Skarżąca zaś naruszenia przez organ art. 8 § 2 k.p.a. i aprobującego jego stanowisko WSA, upatrywała, że w innej sprawie w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku przyjęło wykładnię dopuszczając Skarżącą do postępowania egzekucyjnego na prawach strony. Okoliczność ta nie świadczy o naruszeniu prawa i nie uzasadnia uchylenia wydanego wyroku. Fakt wydania wymienionego jednostkowego postanowienia, która to dodatkowo nie było przedmiotem badania sądu administracyjnego, nie dowodzi naruszenia przez organy administracji - a pośrednio także przez Sąd I instancji - zasady pewności prawa (uprawnionych oczekiwań). Nie może być uznane za podstawę do stwierdzenia w niniejszym postępowaniu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.