I SA/Wa 1993/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-13	
Data wpływu	2025-12-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art 58 par. 1 pkt 1 par 3 p.p.s.a.; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi B. W. na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 listopada 2025 r. nr ZPOW.053.515.2025 w przedmiocie przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: odrzucić skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 28 listopada 2025 r. B. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z 25 listopada 2025 r. nr ZPOW.053.515.2025 informujące go o braku podstaw prawnych i faktycznych do realizacji jego wniosku o przeprowadzenie wyborów powszechnych Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z ustawą z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podał, że postanowienie Wojciecha Jaruzelskiego Prezydenta RP z dnia 4 czerwca 1990 r. w sprawie powołania sędziów Sądu Najwyższego jest aktem nieważnym, ponieważ zostało wydane z naruszeniem art. 32f ust. 2 i obejściem art. 60 ust. 1 Konstytucji PRL, w wersji obowiązującej w dacie jego wydania. W tym czasie Prezydent RP wydawał rozporządzenia i zarządzenia. Konsekwencją nielegalnego działania ówczesnego Prezydenta RP było naruszenie procedury wyborczej określonej w ustawie z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodowało nieważność wyboru Prezydenta RP 9 grudnia 1990 r., a tym samym brak wyborów powszechnych. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Państwowej Komisji Wyborczej do zorganizowania wyborów powszechnych Prezydenta RP w trybie ustawy z 1990 r., przeprowadzenia procedury wyborczej, obliczenia głosów oraz urzędowego ogłoszenia wyniku wyborów.

W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że rozpoznawanie skarg na działalność Państwowej Komisji Wyborczej nie należy do kognicji sądów administracyjnych, poza sprawami wprost wskazanymi w ustawie. Organ podniósł także, że zgodnie z Konstytucją RP i Kodeksem wyborczym wybory Prezydenta RP zarządza Marszałek Sejmu, a nie Państwowa Komisja Wyborcza, która działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, po zarządzeniu wyborów przez właściwy organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niedopuszczalna.

Trzeba wskazać, że zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - dalej zwanej "Konstytucja".

W zakresie właściwości rzeczowej sądów Konstytucja wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą to sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji).

Zatem w polskim systemie prawnym kontrola sądów administracyjnych może nastąpić tylko w sytuacji, w której przepisy prawa wprost dopuszczają taką możliwość.

Dlatego też zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej zwanej "ppsa".

Według art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 2a ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Art. 3 § 3 ppsa przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Trzeba wskazać, że przedmiotem niniejszej skargi jest pisemne stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej z 25 listopada 2025 r. informujące wnioskodawcę – B. W., że Komisja nie znalazła podstaw prawnych ani faktycznych do realizacji jego wniosku.

Pismo Państwowej Komisji Wyborczej stanowi odpowiedź na wniosek B. W. z 12 listopada 2025 r. skierowany do Państwowej Komisji Wyborczej o przeprowadzenie wyborów powszechnych Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z ustawą z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 67, poz. 398).

Odnosząc się do materii prawa wyborczego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy - Kodeks wyborczy (druk sejmowy nr VI.1568) w zamierzeniu projektodawców tenże akt prawny miał na celu zebranie w jednym akcie normatywnym przepisów prawa regulujących procedury wyborcze w Polsce. Przyjęcie takiego rozwiązania, w przekonaniu wnioskodawców, ułatwić miało obywatelom dotarcie do tekstów norm prawnych dotyczących prawa wyborczego bez konieczności poszukiwania wielu aktów prawnych (ustaw) oraz bez konieczności wertowania wielu numerów Dziennika Ustaw. Jednocześnie fakt regulowania prawa wyborczego praktycznie w jednym akcie prawnym spowodować miał ujednolicenie tych elementów procedur wyborczych, które z racji swej istoty są wspólne dla wszystkich postępowań wyborczych bez względu na to, który organ władzy publicznej jest wybierany.

Ujednolicenie tych procedur polegało również na wyczerpującym wskazaniu, które czynności, akty i decyzje podejmowane w procesie wyborczym podlegają określonym trybom postępowania, a także, które organy i sądy są właściwe do rozpatrywania przedmiotowych spraw.

Skarżący pomija to, że ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r. poz. 365 ze zm.) – dalej zwana "Kw" przewiduje konkretnie stypizowane przypadki kompetencji sądu administracyjnego w sprawach objętych tym Kodeksem.

W art. 384 § 1 i w art. 493 § 1 Kw przewidziano możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego (odpowiednio wójta).

Kodeks wyborczy przewiduje, że prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje wyborcom w liczbie co najmniej 15 na postanowienia komisarza wyborczego w przedmiocie: 1) podziału gminy na stałe obwody głosowania, 2) utworzenia odrębnego obwodu głosowania w zakładzie leczniczym, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym oraz w oddziale zewnętrznym takiego zakładu i aresztu, 3) utworzenia obwodu głosowania w domu studenckim lub zespołach domów studenckich prowadzonych przez uczelnie lub inne podmioty na podstawie umów zawartych z uczelniami (art. 12 § 13 Kw).

Zaskarżalne do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest także postanowienie komisarza wyborczego w sprawach gminnych okręgów wyborczych przez zainteresowaną radę gminy, a także wyborców w liczbie co najmniej 15 (art. 420 § 1 Kw). Z kolei na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach powiatowych okręgów wyborczych skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje zainteresowanej radzie powiatu, radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15 (art. 456 Kw).

W innych przypadkach Kodeks wyborczy nie przewiduje drogi sądowoadministracyjnej.

Jeżeli chodzi o działalność Państwowej Komisji Wyborczej trzeba wskazać, że w tym zakresie funkcję kontrolną wobec tego organu sprawuje Sąd Najwyższy. Od uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie wytycznych dla komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisji wyborczych niższego stopnia oraz w przedmiocie wyjaśnień dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych pełnomocnikowi wyborczemu przysługuje skarga do Sądu Najwyższego (art. 161a § 1 Kw). Pełnomocnikowi wyborczemu służy prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego (art. 205 § 1 Kw). Od postanowień Państwowej Komisji Wyborczej wydanych w procedurze rejestracji listy kandydatów przysługuje skarga do Sądu Najwyższego (art. 218 § 3 Kw). Pełnomocnikowi wyborczemu służy prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego (art. 300 § 1 Kw). Pełnomocnikowi wyborczemu służy prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie rejestracji kandydata (art. 304 § 6 Kw). Sąd Najwyższy na podstawie sprawozdania z wyborów przedstawionego przez Państwową Komisję Wyborczą oraz po rozpoznaniu protestów rozstrzyga o ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 324 § 1 Kw). W przypadku odmowy przyjęcia przez Państwową Komisję Wyborczą zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego, o którym mowa w art. 400-403, pełnomocnikowi wyborczemu przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego (art. 404 § 1 Kw).

Z opisanego wyżej stanu prawnego wynika, że wolą ustawodawcy nie było otwieranie drogi sądowoadministracyjnej w procedurze wyborczej, jeżeli chodzi o działalność Państwowej Komisji Wyborczej.

Co istotne w orzecznictwie sądowoadministracynym zaprezentowano stanowisko, że działalność weryfikacyjno-kontrolna procesu wyborczego sprawowana jest m.in. przez stałe organy wyborcze - Państwową Komisję Wyborczą i komisarzy wyborczych oraz okręgowe komisje wyborcze powoływane w związku z zarządzonymi wyborami. Zgodnie z art. 157 § 1 Kw Państwowa Komisja Wyborcza jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Państwowa Komisja Wyborcza nie wykonuje typowych funkcji administracji publicznej, gdyż nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Nie jest to podmiot powołany, z mocy prawa, do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Zdaniem NSA Przepisy Kw stanowią szczególny reżim normatywny odnoszący się wyłącznie do procedury organizacji i przeprowadzenia wyborów, jak również określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 12 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1627/23; postanowienie NSA z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2721/24).

W ocenie NSA, z punktu widzenia pełnego zagwarantowania podmiotowego prawa wyborczego i prawa do wolnych wyborów ważne jest, aby nadzór nad procesem wyborczym, w tym przestrzeganiem prawa wyborczego, był sprawowany przez organ wyborczy niezależny od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej, i aby podejmował on rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie norm prawa wyborczego. Skoro zadania i czynności podejmowane przez PKW, w ramach procedury wyborczej, nie są i nie mogą być władczymi działaniami organów administracji publicznej, to nie podlegają one kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2221/11).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł, jak w sentencji