II SA/Kr 507/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-04	
Data wpływu	2011-03-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Rynczak /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 518/13
II OSK  518/13
II OZ 1122/11
II OZ 567/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części graficznej obszaru 4U
stwierdzono nieważność uchwały w części tekstowej planu...
w pozostałym zakresie skarge oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 15 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., nr CXIV/1540/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" w Krakowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszar 4U; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej planu dla § 5 ust. 14, § 5 ust. 16, § 5 ust. 18, § 6 ust. 4, § 13 ust. 5, § 13 ust. 6, § 13 ust. 7, § 13 ust. 8, § 13 ust. 9, § 21 ust. 7 pkt. 4 w zakresie oznaczenia 4U, a także § 7 ust. 2 pkt. 3 we fragmencie "4U, w którym ustalono, iż powierzchnia biologicznie czynna nie może być niższa niż 50 % oraz terenu", § 7 ust. 3 pkt. 3 we fragmencie "z wyjątkiem terenu 4U, w którym nie może być większa niż 35 %" oraz § 21 ust. 4 pkt. 4d we fragmencie "4U´, oraz"; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej A. Spółki z o.o Spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" wniosła A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. . Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej zawartym w piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.), tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie miejscowego planu, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. nr XII/87/03) w stosunku do terenów określonych jako działki ew. nr [...] ,[...] ,[...] (po podziale nr [...] ,[...] ,[...] ) obręb [...] - oznaczony w zaskarżonej uchwale (część graficzna) symbolem 4U; naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowiek i Obywatela, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie uwzględnienie w miejscowym planie wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów określonych jako działki ew. nr [...] ,[...] ,[...] (po podziale nr [...] ,[...] ,[...] . ).

Strona skarżąca podniosła, że działki [...] ,[....] ,[....] ,[...] ,[...] znajdowały się w dacie podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jako "Tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności - MW". Z kolei dla działki nr [...] przewidziano położenie w obszarze oznaczonym jako "tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności - MW, Tereny otwarte - ZO, Korytarze podstawowego układu drogowo-ulicznego - K." W chwili podjęcia zaskarżonej uchwały tereny te nie były i nie są nadal objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obecnie uchwalanym planie powyższe tereny znajdują się w obszarze 4U - Tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Strona skarżąca wskazała dalej, że § 5 ust. 14 zaskarżonej uchwały, wprowadzający strefę kształtowania systemu przyrodniczego, którą objęto tereny położone w jednostkach oznaczonych na rysunku planu symbolami: 2UP, 3U, 4U; 5U, 4MWU, 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP,5ZP, 6ZP, 8ZP, 9ZP, 10ZP, 12ZP, 1ZD, 2ZD oznacza dla właścicieli działek położonych na ww. terenach całkowity brak możliwości zabudowy. Pozostaje to w sprzeczności z oznaczeniem terenu U - "Teren zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym" oraz z ustaleniami obowiązującego Studium. Mylące jest zatem oznaczenie terenu jako terenu "zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym", co mogłoby sugerować tylko zmianę przeznaczenia budynków z mieszkaniowej na usługową komercyjną, bowiem żadna zabudowa nie jest możliwa według jego zapisów. Taki zapis popada w całkowitą sprzeczność z ustaleniami Studium. W dalszej części skargi, strona skarżąca wskazała, że uzyskała decyzję o warunkach zabudowy zgodną z obowiązującym Studium, na mocy której uzyskała potwierdzenie prawa zabudowy terenu pod inwestycję pn. "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażami podziemnymi i naziemnymi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[....] ,[...] ,[...] obr. [...] i dz. nr [...] obr. [...] w Krakowie". Uzyskana decyzja - w pełni zgodna z obowiązującym Studium - w przypadku uchwalenia planu miejscowego "Myśliwska" w obecnym kształcie, utraci moc obowiązującą, co będzie oznaczało pozbawienie właściciela prawa zabudowy nieruchomości w sposób określony w decyzji. Sytuacja taka może spowodować faktyczne wywłaszczenie właściciela nieruchomości. Ponadto takie działania gminy narażają skarżącą spółkę na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec jego kontrahentów.

Odnośnie działki nr [...], strona skarżąca podniosła, że przed utratą mocy obowiązującej Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. nr N/ll/58/94 ww. działka znajdowała się w "Obszarze Tras Komunikacyjnych" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ulice główne - wschodnie narożne działki, oraz "Obszarze mieszkaniowym" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi - pozostała przeważająca część działki. W Studium działka nr [...] znajduje się w granicy strefy miejskiej, w kategorii terenów zieleni publicznej ZP, system zieleni i parków rzecznych. Uchwalony plan miejscowy ustala dla powyższego terenu - formalnie zgodnie z obowiązującym Studium – przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym (symbol 12 ZP na załączniku graficznym do Uchwały). Pomimo jednak, że plan miejscowy jest formalnie zgodny z obowiązującym Studium w zakresie terenów oznaczonych jako 12 ZP, to narusza on, w ocenie skarżącej spółki, samodzielność planistyczną gminy. Ogranicza bowiem prawo własności poprzez wykluczenie prawa zabudowy na ogromnym obszarze położonym w granicach strefy miejskiej. W ocenie strony skarżącej przeznaczenie na tereny "Zieleni urządzonej o charakterze parkowym" obszarów przeznaczonych wcześniej na obszar mieszkaniowy stanowi regres w polityce mieszkaniowej gminy i narusza nie tylko interes społeczności lokalnej w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych, ale wprost narusza zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni określonych w art. 1 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje fakt, że ustalenia takie pozostają w zgodzie z obowiązującym Studium, które obecnie podlegać będzie nowelizacji. Strona skarżąca wskazała przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08, z którego wynika, że w przypadku wygaśnięcia dawnego miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego na podstawie ustawy planistycznej z 1984 r. lub wcześniejszych, jak to miało miejsce w przypadku Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., ocenę czy nastąpiło ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem należy odnieść do okresu obowiązywania dawnego planu, a nie okresu pomiędzy jego wygaśnięciem a uchwaleniem nowego planu.

Odnośnie naruszenia zasad sporządzania Studium poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych w stosunku do działek ew. [...] ,[...] obr. [...] oraz [...] obr. [...] , strona skarżąca wskazała, że wystąpiła z wnioskiem o zmianę Studium poprzez przesunięcie w stronę rzeki Wisły wałów przeciwpowodziowych lub też na całości wyżej wymienionych nieruchomości kierunków zagospodarowania objętego wnioskiem terenu jako "Tereny ogólnobudowlane: Podstawowe funkcje". Wniosek ten nie został uwzględniony z zastrzeżeniem, że nastąpiło to ze względu na brak możliwości podjęcia stosownej decyzji przez właściwe organy na ówczesnym etapie procedury planistycznej. Prace nad Studium, jak podkreśliła strona skarżąca, nie zostały jednak zakończone, co oznacza, że możliwe jest uwzględnienie wniosku o przesunięcie wału przeciwpowodziowego, co z kolei pozwoli na zagospodarowanie tego terenu w sposób bardziej racjonalny z uwzględnieniem jego walorów ekonomicznych (szczególna predestynacja do terenów o zabudowie mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej). W tej sytuacji uchwalanie planu miejscowego dla obszaru "Myśliwska" obejmującego ten teren i określającego jego przeznaczenie jako 2 ZŁ spowoduje na wiele lat brak możliwości jego racjonalnego zagospodarowania, co przesądza o naruszeniu przez gminę władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" został sporządzony zgodnie z procedurą i zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Zakwestionowane w skardze, a ustalone w uchwalonym planie, sporne przeznaczenie terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Przeznaczenie terenów, zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W ocenie organu zapisy zaskarżonego miejscowego planu nie naruszają zapisów Studium w stosunku do terenów określonych jako dz. [...] ,[...] ,[...] , wyznaczając na nich tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (oznaczone symbolem 4U). Błędne jest rozumowanie strony skarżącej, że w terenie dla którego w Studium wskazano jako przeważającą funkcję zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności, można w miejscowym planie wyznaczyć wyłącznie tereny zabudowy wielorodzinnej. Studium określa również główne kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru MW, do których zalicza się także utrwalenie istniejących lub kształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług i system terenów zieleni publicznej związanych z lokalnym układem komunikacyjnym. Ponadto w miejscowym planie obszaru "Myśliwska", w obszarze, dla którego Studium przewiduje jako główną funkcję budownictwo mieszkaniowe wysokiej intensywności, poza przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową ustalono następujące obszary o odmiennym przeznaczeniu m.in. ZP - tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym, ZD - tereny ogrodów działkowych, KP - tereny obiektów i urządzeń komunikacji, KDG - tereny dróg publicznych. Tym samym nie można twierdzić, iż ustalenia planu nie są zgodne z zapisami Studium w zakresie głównego kierunku zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego w Studium symbolem WM. Dalej organ wskazał, że sporządzając projekt planu ustalił usługowe przeznaczenie terenu (oznaczone symbolem 4U) kierując się zasadą zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, a także zasadą prawidłowego kształtowania przestrzeni wiejskiej, biorąc szczegółowo pod uwagę wszystkie uwarunkowania, zasoby środowiskowe i możliwości zagospodarowania tego obszaru. Zwrócono także szczególną uwagę na występujące elementy środowiska przyrodniczego oraz aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego granicami planu. Położenie przedmiotowych działek w bezpośrednim sąsiedztwie głównej arterii komunikacyjnej jaką jest ul. Nowohucka ogranicza możliwość lokalizacji na nich nowej zabudowy mieszkaniowej ze względu na uciążliwość hałasu. Ponadto bezpośrednie sąsiedztwo od strony południowej, obejmujące istniejący zwarty zespół zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, służący obsłudze sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej predysponuje ten teren dla jego dalszej rozbudowy w kierunku rozwoju usług.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, organ wskazał, że wbrew sugestiom strony skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Organ wskazał, że chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym określają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Organ zaznaczył, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich. Strona skarżąca, o ile jest właścicielem wymienionych w skardze nieruchomości, nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego. Może także owo prawo zbyć. Ponadto ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, o których mowa w skardze, a które wynikają z uchwalenia miejscowego planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Organ podkreślił, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", dla nieruchomości stanowiących przedmiot skargi, zarówno pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym (1ZP, ZP, 12ZP) oraz pod tereny łąk i zieleni łęgowej (2ZŁ, 3ZŁ), jak i pod tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (4U) było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Ustalone przeznaczenie dla tego terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań, a także wiążących zapisów Studium.

Dokonując oceny zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami studium organ wskazał, że działki, o których mowa w skardze, znajdują się w obszarze, dla którego Studium wskazało, jako główny kierunek zagospodarowania tereny zieleni publicznej ZP, otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), ZO oraz tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności MW. Ponadto działki nr [...] i nr [...] znajdują się: na obszarze pomiędzy korytem Wisły i wałem przeciwpowodziowym, na istniejącym obecnie wale przeciwpowodziowym oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Działka nr [...] (o szerokości od około 11 m do około 18 m i ugości około 800 m) na całej swojej długości sąsiaduje z istniejącym obecnie wałem przeciwpowodziowym. Działka ta stanowi przestrzeń pomiędzy wałem przeciwpowodziowym, a działką nr [...] , użytkowaną jako Rodzinne Ogrody Działkowe " [...] ". Zatem ustalenie dla tego obszaru przeznaczenia pod zabudowę jakimikolwiek obiektami budowlanymi, stanowiłoby naruszenie zapisów studium, dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Poprawność przeznaczenia terenu w zakolu Wisły, pomiędzy brzegiem rzeki Wisły a wałem przeciwpowodziowym wskazanym w skardze jest oczywista. Ustalenie to wynikało z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpowodziowej, zgodnie z zapisami Studium. Tereny te obejmują bowiem obszar przepływu wód powodziowych i są bezpośrednio zagrożone powodzią w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne.

Odnośnie poruszanych w skardze kwestii, dotyczących uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego. Zarówno procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i procedura sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, są kilkuetapowe. Zatem ostateczny kształt postanowień miejscowego planu, jak i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy może być odmienny. Inne są przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów. W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji.

Reasumując organ stwierdził, że plan miejscowy dla obszaru "Myśliwska" nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i został sporządzony zgodnie z procedura określoną w tej ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska"

Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez stronę skarżącą, iż w obszarze oznaczonym w planie będącym przedmiotem rozpoznania sądu jako 4U - na fragmentach rysunku planu oraz w części tekstowej planu, występuje sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie bowiem, z zapisami studium te fragmenty obszarów objętych zaskarżonym planem ujęte były w terenach oznaczonych jako MW – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności z głównymi funkcjami określonymi między innymi jako zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności. Zaskarżony plan, obszar ten oznacza jako 4U – tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Już sama nazwa obszaru (odmienna niż zapisy studium) wskazywała by na brak zgodności ustaleń planu w stosunku do zapisów studium. O ewentualnej zgodności pomiędzy tymi aktami (w zakresie o którym mowa wyżej) można by mówić jedynie wtedy, gdyby analiza szczegółowych zapisów części tekstowej planu pozwalała na przyjęcie, iż pomimo różnicy w nazewnictwie tego obszaru, w istocie jego przeznaczenie tak studium jak i planie jest zbieżne tj. zainwestowanie w tym terenie przewidziane jest pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Tymczasem plan jako przeznaczenie podstawowe wskazuje różnego rodzaju obiekty i urządzenia usług z wykluczeniem stacji paliw (§ 13 ust 1). W pkt 4 zawarto postanowienia, iż istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lob wymiany istniejącej substancji z zachowaniem rygorów, jakie obowiązują dla zabudowy, określone w § 5, § 6 i § 7. Z kolei § 5 w pkt 14 wprowadza zakaz realizacji nowych budynków. Tym samym, zaskarżony plan stoi w jawnej sprzeczności z ustaleniami studium, które przewidywały w tym terenie realizację zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności.

Ze stanowiskiem organu planistycznego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, w tym zakresie, nie sposób się zgodzić. Zdaniem tego organu zaskarżony plan miejscowy nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium ale go uszczegóławia. Ponadto takie przeznaczenie terenu (zasoby środowiskowe, aktualny stan zagospodarowania, bliskość arterii komunikacyjnych oraz bezpośrednie sąsiedztwo obszarów zabudowy usługowej) predysponują takie właśnie jak określa to plan (w obszarze 4U) przeznaczenie terenu.

Przede wszystkim wskazać należy, iż uszczegółowienie (doprecyzowanie) poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu w stosunku do zapisów studium, na etapie uchwalania planu miejscowego, nie może dotyczyć większych połaci terenu objętych planem a jedynie może doprecyzowywać granice poszczególnych działek w zakresie ich przeznaczenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U Nr 80 poz. 717 (dalej; ustawa) - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż w części (obszar 4U) skarżonego w niniejszej sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jego zapisy były niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem naruszona została jedna z zasad sporządzania planu, co w konsekwencji – zgodnie z dyspozycja art. 28 ust 1 ustawy - skutkuje jego częściową nieważnością. Podkreślić przy tym należy, iż, jest dla rozpoznawanej sprawy bez większego znaczenia fakt, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w okresie poprzednio obowiązującej ustawy (w której związanie planu miejscowego zapisami studium było mniejsze), zawierało zapisy, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10 orzekł, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze – ale zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym a nie do możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia danych obszarów.

Jeszcze raz podkreślić należy, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Studium jest aktem organów planistycznych poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i aczkolwiek wiąże organ gminy przy prowadzeniu polityki przestrzennej na etapie uchwalania planów miejscowych, nie ma mocy powszechnie obowiązującej gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa co do tego, iż granice kategorii zagospodarowania terenów są orientacyjne i mogą być skorygowane w planie miejscowym, nie można odczytywać jako zapisów które w tym zakresie "korygują" nakaz zgodności planu ze studium jaki to nakaz wynika z art. 15 ust 1 i 20 ust 1 ustawy. Nigdy bowiem norma o niewiążącym prawnie charakterze (z wyjątkiem procedury uchwalania planu miejscowego) tj. zawarta w akcie nie będącym źródłem prawa nie może zmieniać zasad określonych w ustawie – nakazów i zapisów dotyczących bezwzględnie obowiązującej procedury jaką ustawa wprowadza. Przytoczyć tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. II OSK 412/11, w którym orzeczono, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zmiana przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym, w stosunku do przeznaczenia określonego w studium, w obecnym stanie prawnym może być dokonana jedynie po wcześniejszych zmianach dokonanych w studium. Zmiana przeznaczenie obszaru w planie miejscowym bez poprzedzenia jej zmianami studium, skutkuje niezgodnością planu ze studium a zatem nieważnością uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części dotyczącej tej niezgodności, Jak mowa o tym wyżej sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, co do obszaru 4U.

Te same względy o których mowa wyżej przesądzają, iż zapisy planu dotyczące pozostałych obszarów objętych skargą rozpoznawaną przez sąd w niniejszym postępowaniu jako pozostające w zgodzie z zapisami studium są zgodne z obowiązującymi przepisami. Jak mowa o tym wyżej, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium a organ planistyczny może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenia określonych obszarów, tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów której nie przewiduje studium, organ planistyczny może dokonać jedynie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to do konkluzji, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska w terenach oznaczonych symbolami 12 ZP Teren zieleni urządzonej o charakterze parkowym z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnie dostępną wyposażona w elementy małej architektury z dopuszczalna realizacją obiektów dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, oraz 2ZŁ i 3ZŁ Tereny łąk i zieleni łęgowej (obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią) z podstawowym przeznaczeniem pod łąki pastwiska i tereny zielenin łęgowej z zakazem zabudowy, aby były zgodne z przepisami ustawy, musiały mieć takie przeznaczenie jak właśnie określa to zaskarżony plan. W studium bowiem przeznaczenie tych terenów zostało określone jako odpowiednio ZP Tereny zieleni publicznej i ZO Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Inne przeznaczenie tych terenów – zgodnie z intencją strony skarżącej tj. pod zabudowę, pozostawało by w sprzeczności ze studium a w konsekwencji naruszałoby bezwzględnie obowiązujące przepisy.

Argumentacja strony, która skarży plan miejscowy formułując jednocześnie zarzuty, iż dopuszczono się naruszenia zasad sporządzania studium, nie może się ostać. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie nie jest badanie legalności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ale badanie zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska. Sąd nie jest w tej sprawie władny badać i oceniać czy zostały naruszone zasady sporządzania studium. Studium jest jak o tym mowa wyżej aktem wiążącym dla organu planistycznego a jego ocena jego legalności wykracza poza ramy procesowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Organ planistyczny nie miał obowiązku przed uchwaleniem planu, dokonywać zmian studium, tak by strona skarżąca w pełniejszy sposób mogła korzystać z prawa własności na wszystkich działkach objętych postanowieniami planu. Takie działania nie mieszczą się w procedurze planistycznej. Wszelkie okoliczności które dotyczą studium a związanie z prawem własności mogą być rozpatrywane jedynie w działaniach zmierzających do zmiany studium lub jego zaskarżeniu. Nie jest natomiast dopuszczalne badanie ich przy ocenie legalności samego planu. W tym zakresie zarzut strony skarżącej jest zatem bezpodstawny.

Także fakt, iż skarżony plan w obszarach oznaczonych jako 12ZP, 2ZŁ i 3ZŁ, które to obszary stanowią własność strony skarżącej, wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, nie może być uznane przez sąd za nadużycie władztwa planistycznego. Analizując to zagadnienie wskazać należy, iż przepis art. 1 ust. 2 ustawy określa wskazane przez ustawodawcę wartości uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Wartości te dotyczą między innymi ładu przestrzennego, ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami, a także prawa własności. Uwzględnienie prawa własności do nieruchomości nie oznacza jednak, że przeznaczenie terenów stanowiących własność prywatną musi gwarantować tym terenom prawo do zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższa regulacja wyklucza wprawdzie ingerencję w istotę prawa własności, ale nie wyklucza samej ingerencji w to prawo (w tym znacznych ograniczeń) o ile jest to uzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego.

Rozstrzygając czy poprzez ograniczenie prawa własności strony skarżącej na działkach ujętych w planie obszarami 12ZP, 2ZŁ i 3ZŁ, nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez ingerencję w istotę prawa własności odwołać się należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego który podkreśla, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Ograniczenia te powinny być jedynie uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność częściowego, nawet w znacznym zakresie, zanegowania praw właścicielskich (vide; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 968/09). Podkreślić należy, iż w doktrynie podkreśla się, że organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem co ma umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 in.). W tej sytuacji przeznaczenie obszarów oznaczonych w planie jako 2ZŁ, 3ZŁ i 12ZP jako Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) i Tereny zieleni urządzonej, co organ planistyczny uzasadnia koniecznością ochrony przeciwpowodziowej przy uwzględnieniu, iż teren ten leży częściowo między Wisłą a wałami przeciwpowodziowymi, a częściowo bezpośrednio przylega do tych wałów z drugiej ich strony, nie może być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego. Ochrona przeciwpowodziowa jako wskazany interes publiczny w pełni uzasadnia wprowadzone planem ograniczenia w zagospodarowaniu terenów stanowiących własność strony skarżącej. Wskazać należy, iż ograniczenia te z jednej strony są uzasadnione interesem publicznym a z drugiej nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania przez stronę skarżącą nieruchomością w sposób wynikający z ustaleń planu. Ograniczenia wynikające w ustaleń zaskarżonego planu są uzasadnione interesem publicznym, nie stanowią naruszenia istoty prawa własności i są zgodne z zapisami studium. W tym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, przy czym wobec stwierdzenia nieważności części planu dla obszaru oznaczonego w części graficznej 4U stwierdzono także nieważność części tekstowej we wszystkich tych fragmentach które dotyczyły tego właśnie obszaru.