III SA/Gl 1063/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2025-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2025 r. nr SKO.VII/425/30/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 22 lipca 2025 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 września 2025 r., nr SKO.VII/425/30/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję z 22 lipca 2025 r., nr [...], nr dok. [...], Miejskiego Zarządu Dróg w B., którą odmówiono P. S. (dalej jako: Strona, skarżący) udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z 4 kwietnia 2025 r. Strona zwróciła się do MZD o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zimowego utrzymania ul. [...] w B. na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...]. Wniosek obejmował:

- przebieg tras pojazdów wykonawcy realizującego zimowe utrzymanie na wskazanym odcinku ul. [...] we wskazanych przez stronę datach;

- zestawienie numerów rejestracyjnych pojazdów wykonawcy (E. S.A.) realizujących zimowe utrzymanie Miasta B. w ramach "Akcji Zima 2024/2025";

- informacje o częstotliwości realizacji usługi zimowego utrzymania Miasta B. na ww. odcinku w ramach "Akcji Zima 2024/2025" (od 13 listopada 2024 r. do 4 kwietnia 2025 r.);

- zestawienie w formie dat i godzin przejazdów w zakresie zimowego utrzymania Miasta B. na ww. odcinku ulic w okresie od 13 listopada 2024 r. do dnia wpływu wniosku.​

Organ I instancji, uznając, iż znaczna część żądanych danych ma charakter informacji przetworzonej, wezwał Stronę do wykazania, że uzyskanie informacji w takim zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący w odpowiedzi zakwestionował kwalifikację żądanych danych jako informacji przetworzonej, podkreślając prosty sposób jej wytworzenia.

Decyzją z dnia 19 maja 2025 r., nr [...], MZD odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. Decyzja ta została uchylona przez SKO 1 lipca 2025 r., decyzją nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało na konieczność szczegółowego wykazania, dlaczego informacja ma charakter przetworzony, oraz przeprowadzenia pełnej analizy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy MZD decyzją z 22 lipca 2025 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił udostępnienia informacji w zakresie punktów 1, 3 i 4 wniosku, uznając je za informacje przetworzone, co do których Skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie organ poinformował o udostępnieniu informacji objętej punktem 2 wniosku jako informacji prostej.​ W uzasadnieniu wskazał, że żądane dane nie istnieją w gotowej postaci. Ich opracowanie wymagałoby analizy zapisów systemu GPS, "prześledzenia" przejazdów wszystkich pojazdów w rejonie wskazanego odcinka w okresie niemal sześciu miesięcy, selekcji przejazdów dotyczących konkretnego odcinka oraz sporządzenia nowych zestawień dat, godzin i częstotliwości przejazdów. Organ przedstawił szacunek niezbędnego nakładu pracy, wskazując na konieczność zaangażowania kilku pracowników oraz poniesienia ponadnormatywnego czasu pracy każdego z nich.​ Jednocześnie wyjaśnił, że do opracowania wnioskowanych informacji niezbędny byłby dostęp do oprogramowania do śledzenia GPS, które wykonawca był obowiązany udostępniać MZD przez okres trwania umowy. Umowa ta wygasła w dniu 15 kwietnia 2025 r., a po jej zakończeniu MZD nie dysponuje już tym oprogramowaniem, a tym samym źródłem danych, z którego mógłby udostępnić żądane informacje.​ Ponadto MZD wyjaśnił, iż sporny "sięgacz" ul. [...] przebiega po działkach prywatnych, nie stanowi drogi publicznej, w związku z czym organ nie zlecał jego zimowego utrzymania i nie ponosił żadnych kosztów z tego tytułu. Wskazano, że wykonawca rozliczany był w sposób niezależny od długości przejechanych odcinków, a ewentualne przejazdy po tym fragmencie nie wpływały na wysokość wynagrodzenia.​

Od tej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, zarzucając w szczególności błędne uznanie żądanych danych za informację przetworzoną, przeszacowanie skali niezbędnych nakładów pracy oraz wadliwe przyjęcie braku szczególnie istotnego interesu publicznego. Podniósł również, że organ nie udostępnił wszystkich żądanych informacji, a jego stanowisko w zakresie posiadania bądź nieposiadania danych z systemu GPS jest nielogiczne i niespójne.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.​ Uznało, że MZD w sposób wyczerpujący wykazał, iż żądane dane stanowią informację przetworzoną, zgodnie z rozumieniem tego pojęcia przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano na konieczne czynności dla przygotowania wnioskowanych informacji. Podzieliło również stanowisko organu co do braku wykazania przez Skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego oraz brak podstaw do kwestionowania twierdzenia MZD o niedysponowaniu systemem GPS po zakończeniu umowy.​

Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Skarżący wniósł skargę i zarzucił naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że żądane dane mają charakter informacji przetworzonej oraz, że nie wykazano szczególnie istotnego interesu publicznego; podważono twierdzenie, że organ był uprawniony do wydania decyzji odmownej mimo iż nie posiada wymaganych danych. Skarżący podkreślił, że skoro MZD twierdzi, iż nie dysponuje już danymi z systemu GPS, to – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą – powinien był zawiadomić wnioskodawcę o braku informacji, a nie wydawać decyzji odmownej, a SKO powinno było uchylić decyzję organu I instancji.​

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.​

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.; dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Natomiast skarga oceniona w świetle powyższych kryteriów zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z definicją określoną w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U, z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji RP, którzy prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Ponadto informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań oraz może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Dane dotyczące sposobu realizacji zadania zimowego utrzymania dróg przez MZD, w tym przebieg tras pojazdów, liczba przejazdów, częstotliwość świadczenia usług oraz numery rejestracyjne pojazdów wykorzystywanych przy wykonywaniu umowy zawartej za środki publiczne, niewątpliwie mają charakter informacji o sprawach publicznych. MZD jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy.

Analizując zakres prawa do informacji publicznej stwierdzić należy, że obejmuje także prawo do uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przez informację prostą należy rozumieć dane istniejące w organie w określonej, gotowej postaci, których udostępnienie nie wymaga istotnych czynności analitycznych, selekcyjnych lub organizacyjnych. Natomiast informacja przetworzona to taka, której przygotowanie wymaga zebrania, zestawienia, opracowania i oceny posiadanych danych prostych w sposób określony kryteriami wniosku, z zastosowaniem istotnego nakładu pracy oraz działań o charakterze analitycznym i intelektualnym.​

W realiach tej sprawy organ I instancji szczegółowo opisał czynności, jakie musiałby podjąć celem udostępnienia danych objętych punktami 1, 3 i 4 wniosku. Chodzi o konieczność przeanalizowania zapisów systemu GPS z okresu kilku miesięcy, identyfikacji przejazdów pojazdów wykonawcy w rejonie wskazanego odcinka ul. [...], selekcji tych zapisów, które dotyczą konkretnego fragmentu drogi, rozróżnienia faktycznego wykonywania usług zimowego utrzymania (płużenie, posypywanie) oraz sporządzenia nowych zestawień obejmujących daty, godziny i częstotliwość przejazdów. Organ wskazał, że czynności te wymagałyby zaangażowania kilku pracowników oraz znacznego – ponadnormatywnego – czasu pracy każdego z nich.​

Tak opisany zakres prac prowadzi do wniosku, że żądane dane, w części dotyczącej przebiegu tras, częstotliwości i zestawienia dat i godzin przejazdów, nie stanowią prostego "wydruku" z systemu informatycznego, lecz wymagają podjęcia przez organ istotnego wysiłku organizacyjnego i analitycznego, a w konsekwencji wytworzenia nowej jakościowo informacji. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych takie informacje są kwalifikowane jako informacja przetworzona.​

Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że dane objęte punktami 1, 3 i 4 wniosku skarżącego mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadal informacją prostą pozostaje natomiast wykaz numerów rejestracyjnych pojazdów wykonawcy (pkt 2 wniosku), który – jak wynika z akt – został skarżącemu udostępniony.

Zatem zarzut skargi, jakoby organy błędnie zakwalifikowały żądaną informację jako przetworzoną, w tej części nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii wymogu, że dla uzyskania informacji przetworzonej konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – to podnieść trzeba, że jest to przesłanka o charakterze materialnoprawnym, której ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy. Interes publiczny ma wymiar ponadindywidualny, dotyczy dobra ogółu, a jego "szczególna istotność" powinna być rozumiana jako możliwość realnego i efektywnego wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania instytucji publicznych lub ochrony interesu społecznego w stopniu wyższym niż przeciętny.​

Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wezwanie MZD z dnia 9 kwietnia 2025 r. Skarżący ograniczył się w istocie do zakwestionowania twierdzenia o przetworzonym charakterze informacji, podnosząc zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych w razie odśnieżania odcinka położonego na działkach prywatnych, nie rozwijając jednak argumentacji co do ponadindywidualnego i szczególnie istotnego charakteru interesu publicznego oraz swojej realnej możliwości wykorzystania żądanych danych dla dobra ogółu.

Organy obu instancji zwróciły przy tym uwagę, że w realiach sprawy brak jest podstaw do twierdzenia o wydatkowaniu środków publicznych na utrzymanie spornego odcinka, ponieważ MZD nie zlecał zimowego utrzymania fragmentu położonego na działkach prywatnych i nie poniósł kosztów z tym związanych, a wykonawca nie był rozliczany według przejechanych kilometrów. Okoliczność ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a SKO uznało tę argumentację za przekonywującą.

W konsekwencji należało przyjąć, że Skarżący nie wykazał – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, a organy obu instancji miały podstawy do odmowy jej udostępnienia z tej przyczyny. Zarzut skargi w tym zakresie również należało uznać za niezasadny.

Natomiast od powyższych ustaleń odróżnić należy jednak kwestię formy załatwienia wniosku w sytuacji, gdy organ twierdzi, iż nie dysponuje żądaną informacją. Z uzasadnienia decyzji MZD z dnia 22 lipca 2025 r. wynika bowiem wprost, że po zakończeniu umowy z wykonawcą (15 kwietnia 2025 r.) organ nie ma już dostępu do oprogramowania GPS, z którego korzystał w okresie trwania umowy, a więc nie ma obecnie technicznej możliwości pozyskania danych, których dotyczy wniosek.​ W takim stanie rzeczy organ w istocie wskazuje, że informacja, której żądał wnioskodawca, nie znajduje się w jego dyspozycji. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak posiadania przez organ informacji o określonym charakterze nie jest "odmową udostępnienia informacji publicznej" w rozumieniu art. 16 u.d.i.p., lecz okolicznością faktyczną, o której wnioskodawca powinien zostać zawiadomiony w formie pisma. Wydanie decyzji odmownej przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy jest zatem zastrzeżone dla sytuacji, gdy organ informacją publiczną dysponuje, lecz odmawia jej udostępnienia z przyczyn materialnoprawnych (np. z uwagi na ochronę innych dóbr, bądź – jak w niniejszej sprawie – z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej).​

MZD w jednej decyzji połączył zatem dwie odmienne sytuacje: z jednej strony szczegółowo opisał nakład pracy konieczny do przetworzenia informacji, sugerując, że informacje te są dostępne w systemie, ale wymagają znacznych czynności analitycznych; z drugiej zaś stwierdził, że po zakończeniu umowy nie dysponuje już oprogramowaniem i nie może z niego pozyskać danych. Taka konstrukcja prowadzi do wewnętrznej niespójności decyzji, gdyż jednocześnie zakłada istnienie informacji (co warunkuje stosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i jej brak w zasobach organu.

SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zaakceptowało tę niespójność i nie rozdzieliło jasno zakresu, w jakim wniosek winien być załatwiony poprzez decyzję odmowną (informacja przetworzona, brak interesu publicznego), od zakresu, w jakim organ powinien ograniczyć się do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o niedysponowaniu żądaną informacją.​

Tego rodzaju uchybienie stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do sytuacji, w której organ nie posiada danych objętych wnioskiem, a także naruszenie zasad prawidłowego postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności obowiązku jasnego i niesprzecznego uzasadnienia decyzji.

W świetle powyższego należy uznać, że skarga jest zasadna w tej części, w jakiej zmierza do zakwestionowania prawidłowości zastosowania decyzji odmownej w sytuacji, gdy organ podnosi jednocześnie brak dostępu do informacji.

Mając na uwadze przedstawione rozważania tut. Sąd stwierdził konieczność uchylenia decyzji obu instancji. W konsekwencji organ zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę i załatwić wniosek Skarżącego w sposób odpowiadający wymogom prawa.

Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

[pic]