Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie NSA Szczepan Prax NSA Tadeusz Michalik Protokolant sek. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia [...] J.P. wystąpił do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania :

" 1) w jakim trybie doszło do zlecenia panu M. (i jego pracowni) prac

związanych z remontem budynku przy ul. [...], [...] (dawna

siedziba [...]),

2) dlaczego doszło do sporu sądowego w związku z powyższym remontem, sporu którego stroną była pracownia p. M.,

3) jak spór został rozstrzygnięty tzn. przed iloma instancjami, w jakim czasie i jaka jest sentencja prawomocnych postanowień,

4) jakie kwoty zostały zasądzone i kiedy zaspokojone (kwoty główne, odsetki, koszty adwokackie)."

W odpowiedzi na ten wniosek radca prawny Biura Prawnego Urzędu Miejskiego w B. pismem z dnia [...] Nr [...] poinformował stronę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie cywilnoprawnej. Sprawa nie należy więc do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji nie może być rozstrzygana decyzją wydaną na podstawie art. 16 tej ustawy. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowiłoby natomiast naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

J.P. wniósł odwołanie na odmowę udzielenia informacji zarzucając, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej i nie sposób dopatrzyć się w nim żądania udzielenia informacji o stosowaniu prawa.

Pismem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B. poinformował J.P., że odwołanie z dnia [...] nie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z przyczyn wskazanych m.in. w piśmie z dnia [...] Nr [...]. Prezydent Miasta podkreślił, że obowiązek udostępniania informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej ani informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Bezspornym zaś jest, że na sesji Rady Miejskiej w B. w dniu [...] strona publicznie operowała kwotą związaną z tą sprawą.

W dniu [...] J.P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo z dnia [...] oznaczone jako "Uzupełnienie odwołania z dnia [...]" informując organ odwoławczy o nieprzekazaniu mu przez Prezydenta Miasta B. odwołania z dnia [...].

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że pismo J.P. z dnia [...] stanowi w istocie zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta B. i postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wyznaczyło temu organowi dodatkowy siedmiodniowy termin do udzielenia stronie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że J.P. słusznie uznał pismo radcy prawnego z dnia [...] za decyzję o odmowie udzielenia informacji. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że samo udostępnienie informacji ma charakter materialno-techniczny, gdyż nie dokonuje się tego w formie decyzji administracyjnej. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej i umorzenie postępowania w tym zakresie może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji zawierającej elementy określone w art. 107 k.p.a., w tym pouczenie o możliwości złożenia odwołania. W omawianym przypadku należało więc udostępnić żądaną informację, bądź w drodze decyzji odmówić jej udzielenia - jeżeli zachodziły ustawowe przesłanki do takiej odmowy.

Pismem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B. poinformował J.P., że nie może udostępnić mu żądanych informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2002r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), gdyż nie mają one charakteru informacji publicznej.

Powyższą odmowę udostępnienia informacji publicznej J.P. zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu z dnia [...] podtrzymał w całości twierdzenia zawarte w swoim poprzednim odwołaniu z dnia [...], które na skutek nieprzekazania przez Prezydenta Miasta B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., nie zostało dotychczas rozpatrzone.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił zasady dostępu do informacji publicznej określone w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112, poz. 1198 z późn. zm.) podkreślając, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie odmowa ta przybrała formę zwykłych pism, co zdaniem organu stanowi rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że na podstawie przekazanych dokumentów nie można jednoznacznie ustalić czy wszystkie żądane przez J.P. informacje stanowią informację publiczną. Tym niemniej szczegółowa analiza wniosku z dnia [...] pozwoliła temu organowi stwierdzić, że treść pytania [...] mieści się w ramach informacji publicznej. Odnoszą się one bowiem zarówno do trybu działania organów administracji publicznej związanych z wykonywaniem zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak i majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c wyżej wymienionej ustawy). Prowadząc bowiem spór sądowy – nawet zasadny - gmina ponosi określone koszty, które są pokrywane z jej budżetu, a to stanowi informację jawną stosownie do treści art. 11 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (dz. U. z 2003r. Nr 15 poz. 148 z późn. zm.). Z kolei wyrok sądowy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 2). Zdaniem organu odwoławczego dalszych wyjaśnień wymagałoby natomiast ustalenie istoty pytania [...].

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że pozbawione podstaw było twierdzenie organu I instancji, że żadne z pytań postawionych przez J.P. nie mieści się w obszarze regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Kolegium podzieliło pogląd Prezydenta Miasta B., że w przypadkach, gdy przedmiotem udostępnienia ma być informacja nie stanowiąca informacji publicznej, wystarczająca jest forma pisma informacyjnego odpowiednio uzasadnionego. Jednak w rozpatrywanej sprawie forma ta – przynajmniej co do części wniosku – nie może być zastosowana.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do sądu administracyjnego Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. zarzucając rażące naruszenie art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutów wywiedziono, że skoro organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to miał obowiązek zastosować instytucję reformacji, a nie kasacji i orzec co do istoty sprawy. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winny więc być wskazane przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W przeciwnym natomiast wypadku organ II instancji powinien stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2005r. pełnomocnik strony skarżącej odnosząc się do kwestii interesu prawnego Gminy B. we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wskazał, że skoro J.P. nie wykazał interesu prawnego, Gmina również nie może ujawniać informacji, które dotyczą prywatnego przedsiębiorstwa i narażać się na konsekwencje prawne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postulowało jej odrzucenie jako wniesionej przez nieuprawniony organ. Skargę złożył bowiem Prezydent Miasta B., a więc organ wydający decyzję w I instancji, a nie Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta, gdyż Gmina nie jest w tym przypadku stroną tego postępowania. Kolegium podkreśliło, że obowiązek udzielenia informacji, o jaką wnioskował J.P., ciąży na Prezydencie Miasta B. jako organie administracji publicznej, a nie organie jednostki samorządu terytorialnego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ odwoławczy podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło wydać w sprawie decyzji reformacyjnej, gdyż nie dysponuje informacjami, o które wnosił J.P. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji organ odwoławczy sprawując kontrolę instancyjną bada jedynie czy zachodzą przesłanki do udzielenia żądanych informacji. Nie dysponuje natomiast informacjami pozwalającymi na załatwienie sprawy i z tego względu, w przypadku stwierdzenia braku podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji publicznej, organ odwoławczy może jedynie uchylić odmowną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie jest jednak władny by nakazać udostępnienie określonych informacji, gdyż udzielenie informacji nie następuje w formie decyzji lecz stanowi czynność materialno-techniczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznawania niniejszej skargi na samym wstępie odnieść należało się do wniosku organu odwoławczego o odrzucenie skargi. Wniosek ten nie mógł być uwzględniony, gdyż jak wynika z treści skargi stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta, a nie Prezydent Miasta B. Nie zachodzi więc podstawa do odrzucenia skargi z tego powodu, że skargę wniósł organ, który wydawał decyzję w I instancji.

W dalszej kolejności należało natomiast zbadać legitymację Gminy B. do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określony został w art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Z przepisów tych wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Kwestia legitymacji procesowej gminy w sytuacji, gdy organ tej gminy w postępowaniu administracyjnym wydawał decyzję w pierwszej instancji, jest zagadnieniem dyskutowanym już od dłuższego czasu w orzecznictwie i literaturze.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od kilkunastu lat prezentowany jest pogląd, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., sygn. SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. II SA 1971/93, Wokanda 1994/6/34, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r., sygn. OPK 14/00, ONSA 2001/1/17).

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stoi jednak na stanowisku, że sam fakt wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia gminy, której jest organem, prawa do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Odrębnym zagadnieniem pozostaje w tym przypadku kwestia istnienia po stronie skarżącej gminy interesu prawnego we wniesieniu skargi. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998r., sygn. IV SA 1676/96, LEX Nr 45150, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. OPS 1/03 ONSA 2003/4/115, postanowienie SN z dnia 7 czerwca 2001, sygn. RN 104/00, OSNP 2002/1/4, postanowienie SN z dnia 8 października 2002r., sygn. II RN 177/01 OSNP 2003/20/479). Konieczne jest jednak w tym zakresie staranne oddzielenie zagadnienia zdolności procesowej gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od kwestii reprezentacji gminy w postępowaniu przed tym sądem. Nie ulega wątpliwości, że jedynie gmina (jako osoba prawna), która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, jest legitymowana do wniesienia takiej skargi. Podmiotem uprawnionym nie jest natomiast prezydent miasta, gdyż nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi. Jako organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie administracyjnej nie działa on bowiem jako nosiciel własnego interesu prawnego, lecz jako podmiot władzy publicznej, wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Działając natomiast jako organ jednostki samorządu terytorialnego prezydent miasta działa w granicach interesu prawnego gminy, którą reprezentuje.

W treści skargi wniesionej do Sądu wyraźnie wskazano, że stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta, a nie Prezydent Miasta B. jako organ administracji publicznej.

W konsekwencji konieczne było zbadanie czy Gmina B. skarżąca rozstrzygnięcie organu II instancji ma interes prawny we wniesieniu tej skargi.

Rozpatrując kwestię legitymacji do złożenia skargi w oparciu o kryterium interesu prawnego odwołać należy się do bogatego dorobku orzecznictwa, gdzie wielokrotnie podkreślano, że interes prawny we wniesieniu skargi ma każdy kto ze względu na przysługujące mu wolności lub prawa, gwarantowane Konstytucją lub ustawą, wnosi o dokonanie przez sąd kontroli legalności podejmowanych wobec niego działań organów administracji publicznej. Niekwestionowany jest przy tym pogląd, że o tym czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądzają przepisy prawa. Mogą to być przepisy zawarte w ustawach materialnoprawnych, procesowych, jak i ustrojowych. Istotne jest przy tym by zachodził związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym działaniem organu wykonującego administrację publiczną. Musi więc istnieć konkretna norma prawna przewidująca możliwość wydania określonej decyzji czy też podjęcia określonej czynności w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999r., sygn. I SA 2241/98, LEX Nr 47248, wyrok NSA z dnia 6 marca 1998r., sygn. I SA 44/97, LEX Nr 44640).

Wniesienie przez dany podmiot skargi rodzi po stronie sądu obowiązek zbadania interesu prawnego skarżącego i ustalenia czy istnieje związek zaskarżonego działania z interesem prawnym strony skarżącej. Stwierdzenie, że w sprawie brak tego rodzaju związku, będzie podstawą do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000r., sygn. II SA 2109/00, OSP 2001/6/86). Dopuszczalność odrzucenia skargi należy natomiast ograniczyć tylko do tych przypadków, gdy skarżący nie powołuje się na swój interes prawny, a na przykład na brak zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Również stwierdzenie, że zachodzi oczywisty brak związku pomiędzy działaniem organu administracji publicznej, a interesem wnoszącego skargę może stanowić podstawę do jej odrzucenia.

W rozpatrywanej sprawie Gmina B. złożyła skargę do sądu administracyjnego i dopiero na rozprawie sądowej wskazała, że naruszenie jej interesu prawnego polega na obawie narażenia się na konsekwencje prawne związane z ujawnieniem informacji dotyczącej prywatnego przedsiębiorstwa. Pomijając w tym miejscu kwestię zasadności tego rodzaju obaw, zwłaszcza zaś z punktu widzenia danych, jakie miałyby być udostępnione i konsekwencji ich ewentualnego ujawnienia, Sąd uznał, że Gmina B. ma w tym przypadku wyłącznie interes faktyczny, który w żadnym przypadku nie może stanowić wystarczającej legitymacji do złożenia skargi. Sprawa ta nie dotyczy bowiem praw i obowiązków tej Gminy. Przedmiotem postępowania jest udostępnienie informacji publicznej przez Prezydent Miasta B. działającego jako organ władzy publicznej, a nie organ osoby prawnej jaką jest gmina. Brak zatem podstaw by uznać, że wynik postępowania administracyjnego oddziaływać będzie na sferę praw i obowiązków strony skarżącej. Skarżąca Gmina nie wykazała, że w tej konkretnej sprawie istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną decyzją - związek polegający na tym, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza (pozbawia lub ogranicza) jej prawa lub nakłada obowiązki.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) organy władzy publicznej będące w posiadaniu informacji stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 6 tej ustawy zobowiązane są do jej udostępnienia. Natomiast od osoby realizującej prawo dostępu do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że strona, która wystąpiła do Prezydent Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej, nie jest zobligowana do uzasadniania potrzeby uzyskania tego rodzaju informacji. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast kwestia istnienia po stronie gminy interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Skoro w niniejszej sprawie Gmina B. nie była stroną postępowania administracyjnego i nie wykazała, aby to postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego, czy to w drodze nałożenia dodatkowych obowiązków czy poprzez ograniczenie przysługujących jej uprawnień, uznać należało, że skarga nie została wniesiona przez uprawniony podmiot. W tej sytuacji Sąd nie było zobligowany do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

Z tych też względów na podstawie art. 151 p.s.a. orzeczono jak w sentencji.