Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 200/24 w sprawie ze skargi I.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 200/24, po rozpoznaniu sprawy ze I.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku I.K. z dnia 3 września 2024 r. o udzielenie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku I.K. z dnia 3 września 2024 r. o udzielenie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi (pkt III); zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego I.K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent Miasta Krakowa. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji jego błędną ocenę i przyjęcie, że informacja, o którą wnosił skarżący miała walor "informacji o sprawach publicznych", co doprowadziło do zobowiązania organu do wydania określonego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") aktu lub dokonania określonej czynności (tu udzielenia informacji publicznej);

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a ponadto – i niezależnie od powyższego – organ odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, iż nie pozostawał on w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, a tym samym skarga na bezczynność winna zostać oddalona;

3) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku ku temu przesłanek, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a ponadto – i niezależnie od powyższego – organ odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, iż nie pozostawał on w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, a tym samym skarga na bezczynność winna zostać oddalona;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że informacja, o jaką wnosił skarżący, stanowi informację publiczną;

2) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w zwłoce z udostępnieniem informacji publicznej, bowiem wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany w odpowiedzi na swój wniosek.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi I.K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Stowarzyszenie S. z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wniosku I.K. z dnia 3 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez podanie imienia i nazwiska osoby, która na rachunek Urzędu Miasta Krakowa w lutym 2021 r. dokonała wpłaty 10 mln złotych. Wnioskodawca wskazał, że środki te w dniu 24 lutego 2021 r. zasiliły budżet Miasta Krakowa i stały się dochodem Miasta oraz miały zostać przeznaczone na budowę Centrum Muzyki na Cichym Kąciku oraz parkingu wielopoziomowego w sąsiedztwie Błoń. Ponadto, według oświadczenia J.M. – ówczesnego Prezydenta Miasta Krakowa, osobą tą jest obcokrajowiec (mężczyzna), pracujący w branży [...] i mieszkający w [...].

W odpowiedzi na powyższe pytanie organ poinformował wnioskodawcę, że w/w darowizna została przekazana przez osobę fizyczną, która nie pełni żadnych funkcji publicznych, nie ma związku z pełnieniem tych funkcji, nie zrzekła się przysługującego jej prawa do prywatności, a wręcz przeciwnie – zastrzegła sobie nieujawnianie jej danych osobowych do publicznej wiadomości. W konsekwencji imię i nazwisko darczyńcy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Prezydent Miasta Krakowa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądana przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 3 września 2024 r. informacja ma charakter informacji publicznej.

Dla oceny zasadności podniesionych zarzutów niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż żądana przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 3 września 2024 r. informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie zatem treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Darowizna na rzecz gminy jest bowiem czynnością prawną, na skutek której gmina nabywa prawa majątkowe. Przekazane w ten sposób mienie (np. w postaci środków pieniężnych) staje się mieniem gminy, do którego zastosowanie mają zarówno przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), dotyczące prawidłowej gospodarki finansowej i gospodarki mieniem komunalnym, jak i przepisy u.d.i.p., w zakresie, w jakim dotyczą jawności informacji o majątku publicznym (majątku jednostek samorządu terytorialnego). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć w konsekwencji należy, że informacja w zakresie imienia i nazwiska osoby, która w lutym 2021 r. na rachunek Urzędu Miasta Krakowa dokonała wpłaty 10 mln złotych z przeznaczeniem na inwestycje publiczne, tj. na budowę Centrum Muzyki na Cichym Kąciku oraz parkingu wielopoziomowego w sąsiedztwie Błoń – stanowi informację publiczną.

Powyższe nie oznacza jednak, że wskazana informacja, mająca niewątpliwie charakter informacji publicznej, podlegać będzie bezwarunkowemu i automatycznemu udostępnieniu. Jej udostępnienie może bowiem podlegać ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. W takim przypadku informacja ta nie traci jednak z tego powodu charakteru informacji publicznej, tylko jej udostępnienie podlega wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym niemniej, ewentualna odmowa udostępnienia żądanych danych, z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a więc z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinna znaleźć odzwierciedlenie w wydaniu przez organ decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która jednak w przedmiotowej sprawie nie została wydana.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wnioskodawcy nie udostępniono żądanej przez niego informacji publicznej, jak również nie została w tym zakresie wydana stosowna decyzja administracyjna, mająca swoją podstawę w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ pozostawał zatem w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku I.K. z dnia 3 września 2024 r., a zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do załatwienia tego wniosku jest prawidłowe. Bezczynność organu zaistniała bowiem na skutek niedochowania przez organ terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Z przedstawionych wyżej względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należało uznać za niezasadne.

Chybiony okazał się ponadto zarzut niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. (odnoszącego się do udostępnienia danych w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających), bowiem WSA w Krakowie w ogóle nie odnosił się do w/w przepisu i nie stosował go w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.