Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2418/19 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2019 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2418/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę Gminy N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Gmina N. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt. a) p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 4 pkt 2 i art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 3 i 3a oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) poprzez stwierdzenie, że obiekt budowlany - droga będący przedmiotem niniejszego postępowania w całości przestała istnieć, pomimo iż jest on obiektem liniowym, a zatem brak było podstaw do dalszego procedowania w tej sprawie i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, tj. nakazania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego;

2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w związku art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a., przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędną jego ocenę, a zwłaszcza protokołu z oględzin PINB z dnia 21.09.2017 r. oraz protokołu z oględzin komisji z dnia 5 lipca 2017 r. powołanej przez Wójta Gminy N. oraz dokumentacji potwierdzającej status drogi biegnącej przez działkę nr 1 położonej w Gminie N., obręb [...], jako drogi publicznej, a co za tym idzie stwierdzenie, że obiekt budowlany - droga będący przedmiotem niniejszego postępowania w całości przestała istnieć, a zatem brak było podstaw do dalszego procedowania w tej sprawie, co przełożyło się na wydanie błędnej decyzji, obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi;

3. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, zamiast zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, tj. nakazania przywrócenia obiektu do stadium poprzedniego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z 13 czerwca 2019 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2018 r.

Przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym była decyzja WINB z 20 listopada 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki oznaczonej drogi na podstawie art. 105 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że bezprzedmiotowość wszczętego postępowania nastąpiła wskutek ustalenia nieistnienia w chwili orzekania obiektu budowlanego (rozebrania drogi), przy czym zaznaczył, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują trybu postępowania w przypadku rozbiórki samowolnie wybudowanej budowli.

Z kolei Główne Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając powyższą decyzję z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględnił, po pierwsze – okoliczność powstania drogi jako samowoli budowlanej, po drugie – fakt jej rozebrania, wywodząc z tego bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki drogi.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał za organem nadzoru, że skoro rozebrany obiekt nie istniał w dacie rozpatrywania sprawy w postępowaniu zwykłym, a jednocześnie brak było podstaw prawnych do nakazania jego odbudowy w trybie art. 51 Prawa budowlanego, to zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki rozpatrując niniejszą sprawę trafnie zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, a zatem kontrola decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki drogi oparta była na materiale dowodowym, jakim dysponowały organy w postępowaniu zwykłym.

Weryfikując podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu zakończonym decyzją z 20 listopada 2018 r. pozwalał na ustalenie dokonania całkowitej rozbiórki spornej drogi.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w świetle zebranego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego uprawnione było stwierdzenie, że doszło do rozebrania drogi, a pozostawiony pas gruntu pozbawiony jest zasadniczej substancji budowlanej, konkretnie warstwy wierzchniej i podbudowy drogi. Ponadto prawidłowo wywiedziono w zaskarżonym wyroku, że fakt nierozebrania słupów oświetleniowych nie mógł świadczyć o nierozebraniu całości drogi w sytuacji, gdy były to odrębne inwestycje, mianowicie słupy oświetleniowe powstały w 1967 r., a drogę urządzono dopiero w 1989 r. Słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, że usunięcie substancji budowlanej tworzącej jezdnię niewątpliwie skutkowało tym, że droga jako obiekt budowlany przestała istnieć, choćby nie dokonano rozbiórki towarzyszących jej urządzeń.

Przy takich ustaleniach faktycznych uprawnione było wnioskowanie, że umorzenie postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki drogi nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zakwestionowania oceny organu nadzoru odnoszącej się do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym, przy czym zaznaczyć należy, że tylko kwalifikowane naruszenia proceduralne mogłyby ewentualnie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a takie w sprawie nie wystąpiły.

Słusznie zaznaczył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wydanej decyzji, że chociaż wadę powodującą nieważność decyzji można przypisać niektórym przypadkom ciężkiego naruszenia przepisów procesowych, to co do zasady tryb stwierdzenia nieważności ma zastosowanie do kwalifikowanych naruszeń o charakterze materialnoprawnym.

Wobec powyższego nie mógł odnieść skutku zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 80 k.p.a., gdyż nie został on sformułowany w sposób adekwatny do trybu nadzwyczajnego, w jakim wydana została zaskarżona decyzja. W żadnym razie samo kwestionowanie przez skarżącą wyników postępowania wyjaśniającego na podstawie odmiennej oceny dowodów nie mogło prowadzić do zanegowania stanowiska organu nadzoru, którego obowiązkiem nie było ponowne rozpatrzenie sprawy samowolnej rozbiórki drogi, a jedynie ustalenie, czy decyzja wydana w trybie zwykłym dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności czy umorzenie przedmiotowego postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Niewątpliwie w świetle całokształtu okoliczności ustalonych w postępowaniu zwykłym wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowiło rażącego naruszenia przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego.

Nie bez znaczenia dla kontroli zaskarżonego wyroku jest okoliczność prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej w przedmiocie samowoli budowlanej, polegającej na budowie przedmiotowej drogi.

Jak wynika z wyroku NSA z 25 sierpnia 2022 r. o sygn. II OSK 1992/19, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA z 5 lutego 2019 r. II SA/Łd 1091/18 (powołanego w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 2418/19), sądy obu instancji przesądziły o zgodności z prawem decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie samowolnej budowy drogi wobec ustalenia, że sporna droga została rozebrana, a pozostałe po rozbiórce resztki tłucznia, asfaltu i gruzu nie stanowią obiektu wykonanego w 1989 r., a więc utwardzonej asfaltem drogi.

Wprawdzie przesłanki merytoryczne warunkujące umorzenia obu spraw są różne, jednak ustalony fakt całkowitej rozbiórki drogi miał istotne znaczenie w omawianych postępowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku II OSK 1992/19 wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego bądź obowiązki naprawcze mogą być nałożone tylko w sytuacji, gdy obiekt powstały w warunkach samowoli budowlanej istnieje. Natomiast nakładanie obowiązku w stosunku do obiektu, który został rozebrany przed wydaniem ostatecznej decyzji, jest bezprzedmiotowe.

Z kolei w niniejszej sprawie ustalenie samowolnej rozbiórki drogi mogło prowadzić do nałożenia określonych w art. 51 Prawa budowlanego obowiązków naprawczych gdyby sam obiekt powstał legalnie. Tymczasem skarżąca oczekiwała nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, co skutkowałoby odtworzeniem drogi wybudowanej nielegalnie.

Podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na okoliczność samowolnej budowy spornej drogi, a tym samym niedopuszczalność nakazania jej odbudowy. Chociaż więc potwierdzono, iż do tej rozbiórki doszło w sposób samowolny, to w rezultacie zaistniały stan rzeczy nie wymagał ingerencji organu nadzoru budowlanego, co skutkowało bezprzedmiotowością tego postępowania.

Co ważne, strona skarżąca nie podważyła stanowiska organów nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzonej samowolnej budowy przedmiotowej drogi. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na kwestii samej rozbiórki drogi, bez odniesienia do okoliczności jej powstania.

Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych, jak również zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie znajduje on oparcia w przepisach prawa, zwłaszcza art. 204 p.p.s.a

-----------------------

6