II OSK 1010/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-19	
Data wpływu	2024-05-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1573/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/23 w sprawie ze skargi M.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz M.M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako "MNos.1" w zakresie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. – [...] (pkt I) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego M.M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 13 listopada 2023 r. M.M. wniósł skargę na wyżej powołaną uchwałę w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny nr [...], jako obszaru oznaczonego symbolem MNos.1, jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, położonego na obszarze osuwiska, o podstawowym przeznaczeniu pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na którym to terenie ustalony został zakaz lokalizacji nowych budynków.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

a. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy w sposób naruszający prawo własności skarżącego, które to naruszenie polega na ustaleniu – wbrew zapisom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "Studium") – przeznaczenia terenu działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jako obszaru oznaczonego symbolem MNos.1 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, położony na obszarze osuwiska, o podstawowym przeznaczeniu pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), a w konsekwencji wykluczenia możliwości sytuowania przez właściciela nowych budynków na tym terenie,

b. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r., polegające na:

i. określeniu przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium, a to jako: terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, położony na obszarze osuwiska, o podstawowym przeznaczeniu pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MNos.1), gdzie Studium przewiduje na tym obszarze kategorię przeznaczenia terenu MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej),

ii. wyłączeniu możliwości sytuowania nowych budynków na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] bez przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania geologicznego uwarunkowań związanych z osuwaniem się mas ziemnych na obszarze tej działki, które to uwarunkowania – stosownie do zapisów Studium – należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania (lub jego wyłączeniu z możliwości takiego zainwestowania) podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych;

c. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego organu, co skutkowało naruszeniem zasady równości i nieuzasadnionym oraz nadmiernym ograniczeniem istoty prawa własności skarżącego polegającym na wyłączeniu możliwości zabudowy działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], podczas gdy sąsiednie działki o podobnych uwarunkowaniach mogły zostać zabudowane.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." w części graficznej obejmującej załącznik nr 1 (rysunek planu) w zakresie oznaczenia symbolem MNos.1 działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...], obręb nr [...], która jest nieruchomością niezabudowaną o powierzchni 0,0948 ha i jest położona w całości na obszarze objętym zaskarżonym planem oraz że na potrzeby sporządzenia planu ustalono, iż w rejonie, w którym położona jest działka, istnieje osuwisko oznaczone nr [...] (wg bazy Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej SOPO). Granice osuwiska oznaczono na załączniku graficznym do miejscowego planu. Zgodnie z Mapą osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi dla Miasta Krakowa nr [...] omawiane osuwisko jest częściowo aktywne, a częściowo nieaktywne. Teren działki skarżącego znajduje się na nieaktywnej części osuwiska.

Skarżący podniósł, że Studium w żaden sposób nie ogranicza możliwości sytuowania nowej zabudowy na opisanym wyżej terenie, a wręcz przeciwnie, zarówno w opisie, jak i w części graficznej przewiduje możliwość uzupełniania zabudowy nową zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Z powyższego zdaniem skarżącego wynika, że miejscowy plan P. – w zakresie przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka skarżącego – jest niezgodny ze Studium, które na stronie 108 tomu nr II przewiduje szczególne zasady postępowania w odniesieniu do terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, ograniczając jednak swobodę organu w kształtowaniu przeznaczenia tego rodzaju terenów (tj. w sposób odmienny od ustaleń Studium). Obliguje bowiem organ do wykonania wyprzedzającego rozpoznania geologicznego terenu przed ustaleniem – innego niż przewidziane w Studium – przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym. Wymóg wyprzedzającego rozpoznania geologicznego dotyczy właśnie takich terenów, jak te na którym znajduje się działka skarżącego. Takie badanie w toku sporządzania miejscowego planu P. nie zostało natomiast przeprowadzone.

Według dokumentu klasyfikującego osuwiska ziemne występujące na terenie miasta Krakowa pn. "Zestawienie osuwisk na terenie miasta Krakowa", osuwisko na obszarze, którego znajduje się sporna działka, jest jedynie częściowo aktywne. Według danych dostępnych w Systemie Osłony Przeciwosuwiskowej prowadzonym przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, obszary położone przy północnej granicy osuwiska są nieaktywne geologicznie. Działka skarżącego znajduje się – zgodnie z mapą osuwisk ([...]) – na nieaktywnej części osuwiska, a jego granice, które położone są najbliżej działki, zostały wyznaczone jedynie jako przypuszczalne. W związku z tym – jak twierdzi skarżący – nie jest pewnym, czy działka w ogóle położona jest na terenie osuwiska.

Dalej, skarżący stwierdził, że dokument pod nazwą "Uzasadnienie Rozwiązań Planistycznych zawartych w projekcie MPZP P. – październik 2022 r." na stronie 11 i 12 (pkt. 5) ma przedstawiać argumentację zmierzającą do uzasadnienia odstąpienia przez organ od wymogów Studium i wyznaczenia obszarów MNos.1-MNos.4. Skarżący wywiódł jednak, że wnioski płynące z analizy tego uzasadnienia są przeciwne do zamierzonych. Organ – wbrew stawianej w tym dokumencie tezie – nie wykazuje, że istnieją podstawy do zmiany przeznaczenia obszarów MN (wynikających ze Studium) na MNos, a w szczególności, że wykonane zostało wyprzedzające rozpoznanie terenu pozwalające na taką zmianę. Organ na stronie 11 i 12 tego dokumentu wskazuje jedynie, że:

1. na potrzeby oznaczenia obszarów osuwisk na rysunku planu sporządzona została "Mapa osuwisk w skali 1:2000 dla obszaru objętego projektem mpzp obszaru P." – sierpień 2020 r., – stanowiąca uszczegółowienie granic osuwisk,

2. z przeprowadzonych przez Państwowy Instytut Geologii – PIB badań wynika, że w południowej części obszaru objętego miejscowym planem P. znajdują się osuwiska. W związku z tym w planie miejscowym nie przewiduje się wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscach występowania osuwisk.

Z powyższego skarżący wywnioskował, że działania organu sprowadzały się do uszczegółowienia granic osuwiska poprzez sporządzenie mapy geodezyjnej w skali 1:2000, co nie stanowiło podstawy do uznania, że organ w toku sporządzania miejscowego planu P. dokonał weryfikacji możliwości zabudowy i zagospodarowania tego terenu.

Skarżący podniósł też, że Uzasadnienie Rozwiązań Planistycznych nie zawiera argumentacji, która wskazywałaby, że organ miał podstawy do dokonania zmiany przeznaczenia tego obszaru i wyłączenia terenu spornej działki z możliwości sytuowania na niej nowej zabudowy, w szczególności, że obszar osuwisk w planie nie został wyznaczony w oparciu o wyniki wyprzedzającego badania geologicznego terenu. Organ wyznaczył granicą osuwiska wyłącznie na podstawie opracowania pn. "Mapa osuwisk w skali 1:2000 dla obszaru objętego projektem mpzp obszaru P." – sierpień 2020 r., które stanowi wyłącznie uszczegółowienie granic osuwisk, a nie ustalenie, czy tereny osuwisk nadają się do zainwestowania czy też nie. Ponadto część granic osuwiska ma charakter przypuszczalny, w związku czym trudno nawet mówić, że jego granice zostały uszczegółowione.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu (w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), dla terenów osuwisk, na których położona jest działka skarżącego, wskazano jako jeden z kierunków zmian struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta (zasadę rozwoju struktury urbanistycznej) skuteczniejszą ochronę przed osuwiskami (por. tom II Studium, strona 43). Z kolei wśród głównych kierunków rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego przyjęto, że polityka przestrzenna w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych ma za zadanie właściwe zagospodarowanie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz wyłączanie z zabudowy zinwentaryzowanych osuwisk, a zadania te będą realizowane poprzez: ochronę prawną obszarów i obiektów, wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska lub wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynią się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości (por. tom II Studium, strona 88). Natomiast szczegółowe wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie środowiska przyrodniczego zostały zamieszczone w tomie III Studium. Jedną z tych wytycznych jest wykluczenie z zabudowy zinwentaryzowanych osuwisk oraz wyznaczenie obszarów zagrożonych wystąpieniem ruchów masowych, których ewentualne zagospodarowanie musi przewidywać przeciwdziałania propagacji procesów geodynamicznych (por. tom II Studium, strony 106-107). Podkreślono również, że dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące, a nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (por. tom II Studium, strona 108).

W ustaleniach studialnych dedykowanych w sposób szczególny terenowi obejmującemu teren działki skarżącego (jednostka urbanistyczna nr [...] o nazwie W.), w zakresie standardów przestrzennych dla tego rejonu miasta wyartykułowano, iż w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych.

Podkreślono, że w związku z powyższym dokonano rozpoznania w zakresie uwarunkowań geologicznych na potrzeby sporządzanego wówczas projektu skarżonego planu miejscowego. A mianowicie, w latach 2017-2018 w granicach miasta Krakowa przeprowadzono prace badawcze w ramach ogólnopolskiego projektu o nazwie III etap Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej (SOPO). W wyniku realizacji działań w ramach projektu SOPO, przeprowadzonych przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, Gmina Miejska Kraków otrzymała opracowanie w postaci "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000" (rok wykonania 2018). Opracowanie to – oprócz mapy – zawiera również tekstowe objaśnienia. Zostały wówczas także opracowane kolejne aktualizacje Kart Rejestracyjnych Osuwisk.

W roku 2020 Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy dokonał ponownej weryfikacji zasięgów występowania osuwisk wynikającego z projektu SOPO do skali niezbędnej dla potrzeb projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. 1:2000. W ramach wówczas zrealizowanych ponownych czynności zostały także zaktualizowane Karty rejestracyjne osuwisk zlokalizowanych w granicach tego planu (...).

Opracowując projekt skarżonego planu, uwzględniono zalecenia zawarte w "Objaśnieniach do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi – 2018 r." Wzięto również pod uwagę opinię nr 104/2020 Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa z dnia 9 marca 2020 r. (opinia powstała w toku sporządzania innego planu miejscowego), w treści której wyrażono negatywne stanowisko radnych miejskich – członków Komisji, w sprawie dopuszczenia ewentualnej zabudowy na terenach osuwisk nieaktywnych, wydane w toku sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K.", oraz wskazano wytyczne dla podobnych zapisów w innych planach zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że sprawa w analogicznym stanie prawnym była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i została zakończona wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 203/23. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą argumentację w powyższym wyroku podzielił i przyjął za własną.

Według Sądu postanowienia planu w zaskarżonym zakresie nie są zgodne ze Studium i równocześnie zostały uchwalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego oraz nadmiernym (nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym), a także naruszającym istotę prawa własności ograniczeniem uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności nieruchomości.

Wprawdzie w II tomie Studium wskazano cyt. (....) Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi (s. 108 tom II Studium). W Studium wskazano też, że "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" (tom III Wytyczne do planów miejscowych str. 109) – do czego organ odwołuje się, choć w odniesieniu do działki nr [...] takiego rozpoznania nie dokonał. Sam fakt istnienia osuwiska nie może być równoznaczny z zakazem zabudowy, chyba że w trakcie procedury planistycznej dokonano badania geologicznego terenu objętego osuwiskiem. Tak się jednak nie stało, zaś organ oparł się na ogólnych badaniach geologicznych przeprowadzonych w latach 2017-2018, które z kolei nawiązywały i miały swoją podstawę we wcześniejszych jeszcze badaniach z 2013 r. Oba zatem badania nie zostały przeprowadzone w ramach i na użytek procedury planistycznej, czego wymagały ustalenia Studium. Co więcej, w załączonym do akt sprawy Opracowaniu Ekofizjograficznym z listopada 2020 r. (tom 3 dokumentacji planistycznej) wynikają inne wnioski i zalecenia, niż w odniesieniu do działki skarżącego wysnuł Organ zakazując na niej jakiejkolwiek zabudowy, w tym że (s. 38-39 opracowania) osuwisko nr [...], na obszarze którego znajduje się działka skarżącego nr [...] jest osuwiskiem nieaktywnym. Jednocześnie wskazano, tam że: "Wszelkie prace budowlane powinny zostać poprzedzone wykonaniem dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, na podstawie której zostanie określona analiza ryzyka prowadzenia inwestycji na terenie osuwiskowym, a także zalecenia odnośnie proponowanych sposobów zabezpieczenia dla planowanej inwestycji". Zatem cytowane opracowanie będące dokumentem sporządzonym w toku i na użytek procedury planistycznej nie zaleca zakazu inwestycji na terenie objętym skargą, a jedynie wskazuje wytyczne, jakie czynności winny zostać podjęte w przypadku zainwestowania terenu na etapie poprzedzającym planowane prace budowlane.

Według Sądu w tej sytuacji ingerencja zaskarżonego planu w prawo własności nieruchomości jest zbyt daleko idąca. W sąsiedztwie nieruchomości skarżącego właściciele innych nieruchomości (mających analogiczne uwarunkowania geologiczne) skutecznie zrealizowali swoje prawo do zabudowy, co oznacza – zdaniem Sądu, że organ naruszył określoną w art. 32 ust 1 Konstytucji RP zasadę równości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez M.M., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie – akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności po przeprowadzeniu rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu objętego planem;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę stwierdzenia nieważności istnienia niezgodności pomiędzy postanowieniami skarżonej uchwały a ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "Studium"), co skutkowało zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a. i uwzględnieniem skargi;

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla nieruchomości strony skarżącej ustalenia w skarżonym planie są niezgodne ze Studium, podczas gdy przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie terenów osuwisk pozostają w pełnej zgodności ze Studium oraz zostały poprzedzone rozpoznaniem geologicznym terenu, a w konsekwencji organy Gminy Miejskiej Kraków nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego;

2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości strony skarżącej w zakresie terenu oznaczonego symbolem MNos.1 zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego,

podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej Kraków dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenie będącym przedmiotem skargi oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionował trafność zarzutów podnoszonych przez Organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP) przez jego błędną wykładnię są obciążone wadami konstrukcyjnymi.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinien wyjaśnić jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyroki NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953 oraz z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). W podniesionych zarzutach brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanych przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być ich prawidłowe rozumienie (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak powyższego wskazania, a należy przypomnieć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Ponadto w obu zarzutach naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ odnosi się nie tyle do rozumienia przez Sąd I instancji wskazanych w nich przepisów, ile do dokonanej przez Sąd oceny kwestionowanych ustaleń planu z ustaleniami Studium oraz oceny ich treści w odniesieniu do granic władztwa planistycznego gminy wytyczonych zasadami konstytucyjnymi oraz przepisami u.p.z.p. Uzasadnienie tychże zarzutów sprowadza się do kwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ ustaleń stanu faktycznego, co nie jest tożsame z ewentualnym naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie spełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do ich konkretyzowania, czy też korygowania.

Niezależnie zaś od wskazanych wyżej niedostatków, jakimi charakteryzują się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, zgodnie z którym Sąd błędnie uznał, że ustalenia planu dotyczące działki nr 440/2 pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium odnoszącymi się do tego terenu oraz że objęcie terenu tejże działki zakazem zabudowy nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

Otóż wbrew powyższemu stanowisku Sąd I instancji słusznie przyjął, że wprowadzenie na podstawie § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji nowych budynków pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, według którego nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasadnie też wskazuje, że w części tekstowej II tomu Studium w jednostce redakcyjnej oznaczonej jako II.5.13. "Obszary szczególnego zagrożenia" znajduje się dyspozycja, według której: "Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi." (s. 108). Skoro więc podczas sporządzania zaskarżonego planu miejscowego nie przeprowadzono wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych, to wyłączenie spod zabudowy nieruchomości skarżącego narusza ustalenia Studium w zakresie, w jakim przewiduje ono na tej nieruchomości zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a co za tym idzie, w sposób bezpodstawny ogranicza prawo jej właściciela do zabudowy.

Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych samych względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Również zarzut art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Skarżący kasacyjnie organ nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a tym samym nie wskazał, które partie materiału dowodowego nie zostały (w jego ocenie) wszechstronnie rozważone.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a.: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Z kolei, według art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: "Istotne naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Treść cytowanych przepisów wskazuje na ich wynikowy charakter. Zatem do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji błędnie dopatrzył naruszeń prawa przez organ planistyczny w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i w rezultacie tego bezpodstawnie stwierdził nieważność, w tym przypadku części uchwały, co jak z przedstawionych motywów orzeczenia wynika, błąd w ocenie ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżącego nie miał miejsca.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.