II SA/Gd 84/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-07-24	
Data wpływu	2019-01-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 maja 2018 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Inwestor A. w dniu 28 lutego 2018 r. złożył do Urzędu Miasta wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [.] obręb [..], położonej w G. przy al. Z., stanowiącej własność B. oraz dla działek nr [..] i [..], stanowiących własność Gminy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, o wysokości 5 kondygnacji z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną.

Decyzją z dnia 29 maja 2018 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego o wysokości 5 kondygnacji z garażem podziemnym, na działkach nr [..]-[..] oraz budowie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr [..], obręb [..], przy al. Z. w G.

W decyzji tej organ zawarł ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalając m.in. obowiązująca linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynków przy al. Z. [..]-[..] – na granicy działki nr [..] z pasem drogowym, dopuszczając wycofanie części elewacji frontowej od linii zabudowy na nie więcej niż 30% jej długości, w celu urozmaicenia bryły budynku. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ ustalił w wartości do 0,54. Organ nie wyznaczył przy tym szerokości elewacji frontowej wyjaśniając, że ze względu na zabudowę pierzejową szerokość ta wyniknie z szerokości działek, na których będzie usytuowany budynek. Z kolei, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ określił na 15,86 m od poziomu chodnika przed wjazdem na działki, tj. 21,20 m. n.p.m., która to szerokość wynika z szerokości wnioskowanych działek, ze względu na typ zabudowy (zabudowa pierzejowa). Organ wskazał też, że dach planowanego budynku ma być płaski.

Uzasadniając powyższe ustalenia organ wyjaśnił, że wyznaczając obowiązującą linię zabudowy zastosował § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, przyjmując kontynuację linii zabudowy budynków sąsiadujących. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalił zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując średni wskaźnik zabudowy pierzejowej (zwartej) w obszarze analizowanym. Także w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej organ określił szerokość wynikającą z szerokości wnioskowanych działek, ze względu na typ zabudowy pierzejowej, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ miał na uwadze § 7 ust. 1 rozporządzenia, w związku z czym parametr ten ustalił jako przedłużenie krawędzi gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W odniesieniu zaś do geometrii dachu przyjęto, stosownie do § 8 ust. 3 rozporządzenia, dach płaski.

Warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej organ ustalił uwzględniając wytyczne zawarte w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 22 marca 2017 r. przewidujące, że obsługa komunikacyjna odbywać się ma od Al. Z. – jezdni dodatkowej, budowa lub przebudowa zjazdu wymagać będzie uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, a projekt zjazdu, wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wymagać będzie uzgodnienia z Zarządem Dróg i Zieleni.

Ponadto, w decyzji organ zawarł także ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że obiekt budowlany powinien być zaprojektowany m.in. z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez właścicieli nieruchomości przy Al. Z. w G., dotyczących przebiegających na terenie wnioskowanych działek sieci uzbrojenia terenu oraz planowanej wysokości budynku oraz kształtu dachu organ wskazał, że na etapie określenia warunków zabudowy bada się jedynie możliwość realizacji inwestycji w zakresie ustalonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnił, kwestie związane z przebiegiem istniejących sieci są przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę, po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego inwestycji wraz ze wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami. Ponadto, zwrócił uwagę, że wysokość nowego budynku ustalono w oparciu o wysokość budynków bezpośrednio sąsiadujących, znajdujących się przy Al. Z. [..] i [..], po zbadaniu danych zawartych w ich dokumentacji. Wynika z niej, że wysokość budynków wynosi 5 kondygnacji, 15,86 m od poziomu chodnika przed wjazdem na działki, a dach jest w istocie płaski – jedynie na niewielkiej części imituje dach stromy. W świetle tego organ zauważył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia wymogu ujednolicenia zabudowy na analizowanym obszarze. Architektura budynków może więc różnić się znacząco, w ramach obowiązujących przepisów, co ma na celu podnoszenie walorów estetycznych przy zachowaniu zasad ładu przestrzennego. Prezydent wskazał, w odniesieniu do terenów stanowiących własność Gminy, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla każdego podmiotu, nawet jeżeli nie posiada praw do terenu objętego planowaną inwestycją. W związku z tym prawo do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowalne będzie przedmiotem postępowania na etapie wniosku o pozwolenie na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. i W. J. zarzucili, że organ nie odniósł się i nie uwzględnił treści złożonych przez nich zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 27 marca 2018 r. a dotyczących działek nr [..] i [..], stanowiących własność Gminy Miasta. Jak wskazali odwołujący, działki te oznaczone są w ewidencji gruntów i użytkowane są jako droga, i stanowią jedyne dojście do ich budynku - klatki schodowej obsługującej 4 lokale i piwnice (4 kondygnacje). Zarzucili ponadto, że nie uwzględniono lokalizacji budynku nr [..], znajdującego się częściowo na działce nr [..].

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., a parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób dający się pogodzić z zaistniałym stanem rzeczy. Jednocześnie, organ podkreślił, że ustalenia te są ogólne, a ich uszczegółowienie nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedłożoną przez inwestora pełną dokumentację projektową. Na tym etapie zostanie dokonana analiza w zakresie możliwości technicznych zrealizowania inwestycji, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej i jej warunków.

Kolegium wskazało, że ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, czy też współwłaścicieli nieruchomości, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące możliwości zrealizowania i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym dojazdu i obsługi komunikacyjnej do działek sąsiednich.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że podniesione w odwołaniu zarzuty są bezzasadne i przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Z treści sporządzonej analizy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, że budynek nr [..] znajduje się w obszarze analizowanym, a jego parametry zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu parametrów dla nowej zabudowy co do linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu czy szerokości elewacji frontowej. Natomiast kwestie dotyczące dojazdu do budynków już istniejących oraz planowanej inwestycji będą rozpatrywane po uzyskaniu uzgodnień w tym zakresie z Zarządem Dróg i Zieleni w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W decyzji zaś zawarto ustalenia dotyczące realizacji obiektu z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatem, zasadą jest prawo właściciela do zagospodarowania terenu, którym włada a ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w ściśle określonych przez prawo sytuacjach. Potwierdza to także treść art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), który przewiduje, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Reasumując, na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana ewentualna zgoda właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji czy współwłaścicieli nieruchomości.

W skardze W. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym i błędne przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nieprecyzyjne ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku jak dla zabudowy zwartej - pierzejowej, pomimo, że objęte wnioskiem działki nr [..] i [..] stanowiące własność Gminy, są działkami drogowymi, uzbrojonymi w sieć kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej, a nadto stanowią jedyny dostęp do wejścia do budynku nr [..] na działce sąsiedniej nr [..]. W ocenie skarżącego ewentualna zabudowa pierzejowa w granicach działek objętych wnioskiem, spowoduje znaczące utrudnienia w użytkowaniu działki sąsiedniej, odcinając wejście do budynku od dostępu do drogi publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 136 oraz art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie za własne ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji i pominięcie, że dokonana w postępowaniu przed tym organem analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza jego stanu faktycznego i prawnego nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a zawarte w niej ustalenia nie odpowiadają rzeczywistości, w szczególności w zakresie statusu prawnego całości terenu objętego wnioskiem, pominięcia funkcji drogowej gminnych działek nr [..] i [..] oraz przebiegu w ich obrębie gminnych sieci kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej uniemożliwiających ich zabudowę. Ponadto, skarżący zarzucił pominięcie okoliczności, że według map w ewidencji gruntów budynek nr [..] na działce nr [..] stanowiącej własność małżonków J., częściowo został posadowiony na sąsiedniej działce nr [..], która objęta jest wnioskiem, co wymaga wyjaśnienia i uregulowania stanu prawnego nieruchomości zgodnie ze stanem rzeczywistym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu obejmującego działkę nr [..].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 maja 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego z garażem podziemnym na działkach o numerach ewidencyjnych: [..]-[..] oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach o numerach: [..]-[..], zlokalizowanych w obrębie [..], przy Al. Z. w G.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Ustalając warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, właściwy organ działa w oparciu o przepisy u.p.z.p., a w szczególności na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bada przesłanki, których spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stosownie do treści tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

W ocenie Sądu planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., a potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym w szczególności przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ, w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, określiły niezbędne parametry nowej zabudowy, wzorując się na istniejących w obszarze analizowanym uwarunkowaniach urbanistyczno–architektonicznych. Sąd nie dostrzegł jakikolwiek uchybień w prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, którego wielkość odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tak określony obszar analizowany mógł stać się miarodajną podstawą do weryfikacji spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" przez nową zabudowę. W tym zakresie zadaniem organu było ustalenie, czy sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym funkcja, cechy i parametry zabudowy występującej w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym może stanowić wzorzec do ustalenia warunków zabudowy, w kształcie określonym we wniosku przez inwestora.

Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie doprowadziły organy obu instancji do prawidłowych wniosków, że ze względu na planowaną funkcję oraz projektowane cechy i parametry inwestycji, realizuje ona zasadę dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że wpisuje się w istniejący na tym terenie ład przestrzenny.

W pierwszej kolejności prawidłowo zweryfikowano funkcję realizowaną w obszarze analizowanym i stwierdzono, że jest ona w pełni zbieżna z funkcją usługowo – mieszkaniową projektowanej inwestycji. Główną funkcją w obszarze analizowanym jest bowiem mieszkalnictwo oraz usługi. W analizie wyczerpująco odniesiono się do poszczególnych parametrów inwestycji przewidzianych w rozporządzeniu – wyznaczono linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. W analizie prawidłowo uzasadniono wyznaczenie określonych parametrów. Przy tym uwzględniono specyficzne położenie działek objętych wnioskiem w zwartej, pierzejowej zabudowie Al. Z., które determinowało sposób określenia wskaźników kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie ustalonych zaskarżonymi decyzjami wymagań dotyczących nowej zabudowy określonych w § 1 rozporządzenia.

Warto przy tym podkreślić, że w skardze nie zawarto żadnych konkretnych zarzutów odnośnie przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej, poza ogólnikowymi sformułowaniami odnoszącymi się do uchybień w określeniu wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nieprecyzyjnego ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku tak jak dla zabudowy zwartej, pierzejowej, podczas gdy działki objęte wnioskiem o nr [..] i [..], stanowiące własność Gminy, są działkami drogowymi, uzbrojonymi w sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej, i stanowią jedyny dostęp do wejścia do budynku skarżącego o nr [..].

W ocenie Sądu, który nie będąc związany zarzutami skargi, dokonał szczegółowej kontroli sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, organy przeprowadziły ją prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia a sama decyzja zawiera załączniki w postaci spójnych wyników analizy w formie graficznej i tekstowej.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do prawidłowości wyznaczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,54, albowiem wielkość tego parametru w pełni odpowiada treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy określaniu tego wskaźnika uwzględniono, jak wynika z oznaczeń uwidocznionych na załączniku graficznym analizy urbanistycznej, wskaźniki powierzchni zabudowy istniejące na działkach w obszarze analizowanym, uwzględniając specyficzne położenie działek objętych inwestycją w zabudowie pierzejowej wzdłuż Al. Z. Tym samym zadość uczyniono określeniu uśrednionego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Podobnie, nie potwierdziły się zarzuty skargi odnośnie sposobu określenia w decyzji szerokości elewacji frontowej. Z dyspozycji § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 2).

W niniejszej sprawie w analizie wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków w pierzei Al. Z. wynosi 18 m. Zaznaczono przy tym, że szerokość poszczególnych budynków jest zróżnicowana i wynika z szerokości działek, na których są usytuowane. Z tego względu dla budynku w zabudowie pierzejowej nie ma konieczności wyznaczania szerokości elewacji frontowej. Wyniknie ona bowiem z szerokości działek, na których budynek będzie usytuowany (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu, kierując się treścią analizy, organ I instancji prawidłowo nie wyznaczył parametru szerokości elewacji frontowej tylko wskazał, że ze względu na zabudowę pierzejową szerokość elewacji frontowej wyniknie z szerokości działek, na których będzie usytuowany budynek.

W konsekwencji, treść decyzji ustalającej warunki zabudowy potwierdza, że szerokość elewacji frontowej stanowi wartość wynikową, odpowiadającą szerokości działek objętych zamierzoną zabudową w pierzei Al. Z. W ocenie Sądu, przyjęcie takiego sposobu określenia szerokości elewacji frontowej, w wyniku którego stanowić ona będzie maksymalną szerokość zabudowy na działkach objętych inwestycją, pomniejszoną o przepisy techniczne dotyczące odległości zabudowy od granic działki i elementów infrastruktury technicznej, nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności z dyspozycją § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza możliwość, odmiennego od średniej, ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy urbanistycznej.

W niniejszej sprawie odstąpienie od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej jako wielkości uśrednionej w obszarze analizowanym uzasadnione jest treścią analizy urbanistycznej, w której wyraźnie wskazano, że w istniejących uwarunkowaniach zabudowy pierzejowej nie ma potrzeby wyznaczania szerokości elewacji frontowej, gdyż wyniknie ona z szerokości działek, na których budynek będzie usytuowany. Nie jest to wprawdzie wskaźnik wyrażony liczbą (cyfrą), ale opisany w taki sposób, że jest możliwe jego ustalenie. Rozwiązania takie są akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., II OSK 214/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010 r., II SA/Kr 597/10, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Oceniając charakter zabudowy w obszarze analizowanym, na podstawie załącznika graficznego do analizy, stwierdzić należy, że ten sposób wynikowego określania szerokości elewacji frontowej jest powszechnie spotykany w zabudowie pierzejowej Al. Z. sąsiadującej z działkami objętymi wnioskiem i kształtuje charakterystyczny rys ładu przestrzennego na tym terenie.

Istota zarzutów skargi koncentruje się jednak na kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, w kształcie wynikającym z zaskarżonych decyzji, w sytuacji, gdy wśród działek objętych inwestycją są działki nr [..] i [..] stanowiące własność Gminy Miasta i pełniące funkcję drogi, dzięki którym skarżący ma zapewnioną komunikację swojego budynku nr [..], zlokalizowanego na działce nr [..], z drogą publiczną. Według niego funkcja realizowana przez wskazane działki gminne uniemożliwia określenie warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji. Przeszkodą dla inwestycyjnego wykorzystania tych działek jest również aktualna potrzeba uregulowania sytuacji prawnej w odniesieniu do faktycznego położenia budynku skarżącego w części na działce nr [..], czyli na działce gminnej objętej inwestycją. W toku postępowania sądowego skarżący przedłożył również informację potwierdzającą, że zainicjował postępowanie zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości zgodnie ze stanem rzeczywistym, dotyczące wytyczenia granic pomiędzy działką nr [..], będącą współwłasnością skarżącego a działką nr [..] objętą zaskarżoną decyzją.

Oceniając powyższe kwestie, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy natomiast, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zatem dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich (por. NSA z dnia 18 marca 2008 r., II OSK 251/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie związane z funkcjonowaniem planowanego obiektu czy zastosowaniem rozwiązań architektonicznych czy komunikacyjnych, mogących mieć wpływ na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, nie mogą odnieść skutku w postępowaniu o ustalenie warunków. Są to bowiem kwestie wykraczające poza ramy tego postępowania.

Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może natomiast na pewno stanowić subiektywne przekonanie osób trzecich o przyszłej, hipotetycznej uciążliwości planowanej inwestycji dla ich nieruchomości. Warto przy tym dodać, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanej przepisami prawa niezmienności otoczenia.

Decyzja o warunkach zabudowy ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji bezplanowej. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Adresat decyzji nie musi się legitymować prawem do nieruchomości, gdyż prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Wówczas dopiero potrzebne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zabezpieczane są interesy prawne podmiotów uprawnionych do nieruchomości w obszarze analizowanym. Z tych przyczyn argumentacja skarżącego powołująca się na potrzebę uwzględnienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestii rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [..] i [..], nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem kwestie te pozostają poza zakresem zainteresowania organów orzekających w tych sprawach.

Podjęcie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi pierwszy z etapów procesu inwestycyjnego, który zakreśla pewne ramy, wskazuje na parametry, których konkretyzacja nastąpi na kolejnym etapie. Dopiero wówczas właściwe organy podejmą kroki weryfikujące zgodność planowanych obiektów z odpowiednimi przepisami, w tym technicznymi, a także zgodność z uzasadnionymi interesami osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego).

Podkreślić należy, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie ma planu miejscowego, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań nieruchomości. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, ale tylko w granicach wyznaczonych ściśle przez obowiązujące przepisy. W związku z tym, zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie oznacza to, że go narusza. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Decyzje, wydawane w razie braku planu miejscowego, nie mają takiej mocy (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 645-646).

Na obecnym etapie planowania przedmiotowej inwestycji organ I instancji zapewnił ochronę interesów osób trzecich w stopniu wynikającym z przepisów u.p.z.p., czemu dał wyraz w zapisach zaskarżonej decyzji. Wobec tego podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia związane z przypuszczalną możliwością zmiany dotychczasowego sposobu drogowego zagospodarowania działek gminnych o nr [..] i [..] i jej wpływu na interesy prawne skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej, pozostają poza zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Przepisy Prawa budowlanego dostarczają wystarczających instrumentów prawnych, które na późniejszym etapie inwestycji w prawidłowy sposób zapewnią ochronę skarżącemu w adekwatny sposób do skonkretyzowanych już propozycji projektowych inwestora.

W ocenie Sądu, organy przeprowadziły prawidłową analizę urbanistyczną, w wyniku której ustaliły cechy zabudowy, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy, ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostały obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.