Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Z. a Marszałkiem Województwa L. przez wskazanie organu właściwego w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia oddalić wniosek.

W piśmie z 4 lipca 2025 r. Starosta Z. (dalej: "Starosta") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa L. (dalej: "Marszałek") przez wskazanie organu właściwego w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że w dniu 1 października 2024 r. do starostwa wpłynął wniosek o wydanie spółce M. sp. z o. o. z siedzibą w P., zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] przy ul. [...] w Z. Z przedłożonego wniosku wynikało, że działalność związana z przetwarzaniem odpadów polegać będzie na prowadzeniu dwóch rodzajów procesów przetwarzania, tj.:

- proces R13 - Magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów) oraz

- proces R12 - Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11.

Z zawartych we wniosku informacji wynikało również, że:

- maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów, jak i maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie wyniesie 980,000 Mg,

- maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów, jak i maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku wyniesie 39000,000 Mg.

Starosta Z. pismem z 23 października 2024 r. przekazał Marszałkowi zgodnie z właściwością przedmiotowy wniosek. W dniu 30 stycznia 2025 r. do Starostwa wpłynął przekazany przez Marszałka, wniosek spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją. W piśmie tym wskazano, że 13 stycznia 2025 r. wpłynęła odpowiedź na wezwanie z dnia 2 stycznia 2025 r., w której spółka poinformowała Marszałka, że rezygnuje z przetwarzania odpadów metodą R13 oraz że magazynowanie odpadów będzie prowadzone w ramach procesu przetwarzania odpadów R12, zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.).

W ocenie Starosty, organem właściwym w sprawie jest Marszałek. Zgodnie z treścią uzupełnienia do wniosku magazynowanie będzie ostatecznie realizowane w postaci hałdy na nieutwardzonym placu magazynowym, do czasu zgromadzenia odpowiedniej partii odpadów (nie więcej niż 980 Mg w tym samym czasie). Następnie odpady zostaną przetworzone w procesie R12 (poza instalacją). Starosta wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47) rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 w/w ustawy o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, ze zm.) są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko. Magazynowanie odpadów w procesie R13 nie wpisuje się w żaden dopuszczony przez ustawodawcę wyjątek. Z kolei proces R13 sam w sobie jest procesem odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach (czyli przetwarzania odpadów).

Na szczególna uwagę zasługuje fakt, że składając wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją jak i uzupełnienie wniosku (pismo z 29 maja 2025 r.), spółka nie zrezygnowała z magazynowania odpadów destruktu asfaltowego przed przetworzeniem ich w procesie R12, a jedynie dokonała zmiany nazewnictwa polegającego na zastąpieniu przez "proces odzysku R13" tzw. "magazynowaniem odpadów w ramach procesu przetwarzania odpadów R12", Nadmienić tylko należy w tym miejscu, że zmiana nazewnictwa nie ma wpływu na kwalifikację przedsięwzięcia, gdyż magazynowanie odpadów przed poddaniem odpadów ostatecznemu odzyskowi, w tym przypadku R12, bezsprzecznie stanowi proces odzysku R13 i w tym celu odpady są tam gromadzone.

Podkreślone przez Starostę zostało, że plac magazynowy (bez znaczenie pozostaje fakt czy to jest plac utwardzony, czy nieutwardzony), należy uznać za budowlę i tym samym traktować jako instalację, jeżeli jej eksploatacja może powodować emisję. W ocenie Starosty, obiekty przeznaczone przez spółkę do magazynowania odpadów (w tym przypadku jest to nieutwardzony plac magazynowy), niewątpliwie należy uznać za budowlę, a więc także jako instalację do przetwarzania odpadów w procesie R13.

W odpowiedzi na wniosek Marszałek wskazał, że starosta zdaje się w niniejszej sprawie mylić zagadnienie właściwości rzeczowej organów z merytorycznym rozstrzygnięciem, jakie mogłoby zapaść po rozpoznaniu sprawy. W swoim wniosku Starosta stoi na stanowisku, że zaplanowany przez spółkę proces przetwarzania odpadów jest niedopuszczalny i niezgodny z przepisami prawa, co powinno skutkować odmową wydania zezwolenia. Argumentacja Starosty sprowadza się więc do stwierdzenia, że gdyby wnioskodawca prawidłowo zaplanował proces przetwarzania odpadów i uwzględnił wszystkie znajdujące zastosowanie przepisy prawa to organem właściwym wówczas byłby Marszałek.

Niemniej, jednak spółka w niniejszej sprawie nie sformułowała wniosku w taki sposób, jak opisuje go Starosta, lecz odmiennie, a jako organy administracji publicznej działające na wniosek zarówno Starosta, jak i Marszałek pozostają związani treścią wniosku spółki i są zobowiązani rozpoznać ten wniosek, a nie domyślać się jaki wniosek spółka być może chciałaby czy powinna w danej sprawie złożyć.

Innymi słowy, jeśli żądanie spółki w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, jest zdaniem Starosty niemożliwe do uwzględnienia, ponieważ co najmniej część z objętych wnioskiem procesów powinno odbywać się w instalacji, to Starosta powinien odmówić udzielenia zezwolenia, a nie domagać się rozpoznania takiego wniosku przez Marszałka, wskazując, że marszałek byłby organem właściwym gdyby spółka prawidłowo zaplanowała proces przetwarzania odpadów i prawidłowo sformułowała wniosek. Rzeczywiście, być może Marszałek Województwa byłby organem właściwym, gdyby spółka inaczej sformułowania swój wniosek, jednak spółka nie sformułowała wniosku w taki sposób, jak chciałby tego Starosta, a więc Marszałek nie jest właściwy do jego rozpoznania.

Abstrahując od tego, czy planowane przez wnioskodawcę przetwarzanie odpadów poza instalacjami jest dopuszczalne i zgodne z przepisami ustawy o odpadach, to nie budzi wątpliwości, jaka jest treść wniosku. Spółka wnosi o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które będzie odbywało się wyłącznie w procesie R12 i wyłącznie poza instalacją. Mając na uwadze, że planowane przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, ze zm.), a tym samym, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest Starosta.

W piśmie z 4 września 2025 r. Starosta podtrzymał stanowisko w sprawie.

W piśmie z 1 października 2025 r. (data nadania 2 października 2025 r.) Marszałek, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie żaden z organów, to jest ani Marszałek, ani Starosta nie uznają się za właściwe do rozpoznania sprawy z wniosku spółki. Wniosek Spółki dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R-12. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w styczniu 2025 r. Spółka zmodyfikowała swój wniosek, rezygnując z przetwarzania odpadów metodą R13 - magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycjach R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórców odpadów) oraz informując, że magazynowanie odpadów będzie realizowane w ramach procesu przetwarzania odpadów R12 przebiegającego poza instalacją. Maksymalna masa odpadów magazynowanych w tym samym czasie wynosić będzie 980 Mg, a w okresie roku 39 000 Mg.

Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg; c) dla instalacji komunalnych; d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach).

W niniejszej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a to z tego względu, że organy biorące udział w sporze nie ustaliły jednoznacznego stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że składający wniosek domaga się wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OW 69/16 oraz z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III OW 29/25. Organy będące w sporze zajęły odmienne stanowiska co do opisanego we wniosku sposobu w jaki strona zamierza przeprowadzać przetwarzanie odpadów. W tej sytuacji decydujące znaczenie winno mieć podanie strony. Skoro strona wyraźnie domaga się wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami i bez uwzględnienia procesu R13, to właściwy organ dla tego rodzaju postępowania winien ten wniosek rozpoznać. I dopiero poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia co do tego czy zamierzenie strony w postaci przetwarzania odpadów odbywać się będzie poza instalacjami czy też nie, będzie mogło zostać poddane ocenie sądu administracyjnego na skutek ewentualnej skargi na wydaną w tym przedmiocie decyzję. Ocena przesłanek merytorycznych w odniesieniu do prowadzenia przetwarzania odpadów należy zaś do zagadnień merytorycznych rozpoznawanych na etapie oceny zasadności wniosku. Na etapie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny nie może przesądzać powyższej kwestii.

Odnosząc się do powoływanego przez Starostę postanowienia NSA z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt III OW 129/23 zaznaczyć należy, że zapadło ono w innej sprawie i w odmiennym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie Spółka zrezygnowała ze wskazanego we wniosku przetwarzania odpadów metodą R13, a samo przetwarzanie zgodnie z wnioskiem Spółki odbywać się ma na nieutwardzonym placu. Okoliczności te sprawiają, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w postanowieniu z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt III OW 129/23 nie mogło zostać uwzględnione w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.