III SA/Wa 2091/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-10-14	
Data wpływu	2005-08-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dariusz Dudra
Joanna Tarno /sprawozdawca/
Małgorzata Długosz-Szyjko /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6534 Zamówienia publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 7/06	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA del. Dariusz Dudra, Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2005 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oddala skargę.	
Uzasadnienie
III SA/Wa 2091/05

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Prezes utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...].04.2005 r., nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zastosowanie przez Miasto W. trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na nabycie koncepcji programowo-przestrzennej i dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego w celu budowy Muzeum K. na terenie P. [...] i [...]w W..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiot zamówienia nie spełnia przesłanek do zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki, o którym stanowi art. 67 ust 1 pkt. 1 b i c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177, z późn. zm.). Natomiast zgoda Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na realizację wymienionego zadania inwestycyjnego w trybie zamówienia z wolnej ręki, jest wymagana ze względu na fakt, że szacunkowa wartość zamówienia wynosi ok. l 600 000 PLN, a więc przekracza kwotę 60.000 euro.

Przedmiotowe przedsięwzięcie jest wynikiem Uroczystego Porozumienia, podpisanego w dniu 19 grudnia 2003 r. przez Miasto W. oraz Fundację S. w W. w celu budowy Muzeum K.. Wprawdzie Porozumienie miało jedynie charakter intencyjny, nierodzący zobowiązań o charakterze cywilno-prawnym, jednakże w jego następstwie Fundacja wystąpiła do Miasta z projektem realizacji koncepcji programowo-przestrzennej budowy Muzeum, którą "pozyskała" od Pracowni Projektowej [...] i [...] w W.. Koncepcja programowo - przestrzenna budowy Muzeum K. została wykonana na podstawie umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2003 r. miedzy dwiema w. firmami: P. [...] i [...] Spółka z o.o. i D. Sp z o.o. Zgodnie z unormowaniem tej umowy, autorowi koncepcji przysługują nieograniczone prawa autorskie osobiste i majątkowe. Opracowanie koncepcji kosztowało 13 200 zł., która to wartość uprawniała strony do pominięcia trybów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 z późn. zm.).

W zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie kwestionuje istnienia praw autorskich do przedmiotowej koncepcji, ani faktu że Miasto W. nie było stroną umowy o jej opracowanie, w konsekwencji czego nie miało wpływu na zapisy umowy dotyczące autorskich praw majątkowych. Jednakże, zdaniem Prezesa nie istnieją żadne przeszkody faktyczne ani prawne, aby wykonanie koncepcji programowo-przestrzennej budowy Muzeum na terenie PKiN w W., a w konsekwencji zakup takiej koncepcji przez zamawiającego (wraz z przeniesieniem w niezbędnym zakresie autorskich praw majątkowych) nastąpił zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Zdaniem organu nie może stanowić podstawy do udzielenia zamówienia publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki okoliczność, że istnieje tylko jedna koncepcja budowy Muzeum K. na terenie PKiN, "pozyskana" przez Fundację, a jej autorowi przysługują nieograniczone prawa majątkowe do jej opracowania. Sam przejaw działalności o charakterze twórczym i artystycznym nie jest warunkiem wystarczającym do zastosowania w tym przypadku trybu zamówienia z wolnej ręki. Konieczne jest bowiem, aby przedmiot zamówienia miał indywidualny charakter. Jeśli zatem istnieje więcej wykonawców, którzy mogą wykonać dane zadanie (koncepcję programowo-przestrzenną), subiektywne przekonanie zamawiającego, że może je wykonać tylko jeden wybrany wykonawca, nie jest uzasadnieniem udzielenia zamówienia publicznego bez przetargu z powołaniem się na względy dotyczące działalności twórczej lub artystycznej. Zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, przedstawiona koncepcja budowy Muzeum, nie ma charakteru na tyle indywidualnego, aby przedstawiony cel nie mógł zostać osiągnięty w wyniku prac podejmowanych przez innych wykonawców. Natomiast przyjęcie jej wyłączności można uznać za działania sztucznie monopolizujące rynek, które zamykają drogę innym podmiotom, również zainteresowanym wykonaniem tego zadania. Organ podkreślił, że skorzystanie z możliwości udzielenia zamówienia z wolnej ręki na podstawie powołanego przepisu jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy okoliczność, że zamówienie może wykonać tylko jeden wykonawca ma charakter obiektywny, a nie opiera się wyłącznie na subiektywnym przekonaniu zamawiającego, który ma zaufanie do jednego, konkretnego wykonawcy.

Zgodnie z ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, póz. 148 ze zm.), wnioskodawca, jako jednostka sektora finansów publicznych, zobowiązany jest dokonywać zakupów dostaw, usług i robót budowlanych na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Organ zwrócił uwagę na możliwość skorzystania przez zamawiającego z formy konkursu, którego zwycięzcę można zaprosić do negocjacji w trybie zamówienia z wolnej ręki. Jest to skuteczny sposób weryfikacji rynku, a także czyni zadość zasadzie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.

Powyższą decyzję zaskarżył Prezydent Miasta W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Miasto W. nie było stroną umowy o opracowanie koncepcji programowo-przestrzennej Muzeum K.. Zamiarem Miasta jest zrealizowanie budowy Muzeum z lokalizacją w Pałacu [...] i [...] w W. na podstawie omawianej koncepcji. Autorowi koncepcji – architektowi C.B. z Pracowni [...] i [...]o, przysługują do koncepcji prawa autorskie zarówno osobiste jak i majątkowe, co oznacza, iż opracowanie dokumentacji na tej podstawie i pełnienie nadzoru autorskiego może być zlecone wyłącznie jemu.

Autorstwo koncepcji wiąże się nie tylko z nowymi elementami architektonicznymi, ale dotyczy również lokalizacji Muzeum w P. [...] i [...]w W. i tym samym wykorzystania istniejących zbiorów elementów rzeźbiarskich i architektonicznych zlokalizowanych w P. [...] i [...], co jednocześnie przesądza również o kształcie ekspozycji stałej przyszłego Muzeum. Nie istnieje produkt równoważny, tj. inna koncepcja Muzeum w tej lokalizacji i z tą zgodnością wizji architektonicznej, zagospodarowaniem placu przed P. [...] i [...] w W. oraz symboliką w warstwie rzeźbiarskiej, architektonicznej i ekspozycyjnej.

Skarżący podkreśla, że przedmiotowa koncepcja została upubliczniona, była prezentowana w roku 2003 jako element wystawy w ramach programu KULTURA 2000 i spotkała się z akceptacją odbiorców.

Ponadto ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. z 2000 r., Nr 80, poz. 904 z późn. zm.) jednoznacznie rozstrzyga, że wskazana koncepcja jest utworem w rozumieniu art. 1 ust.1, zaś jej autor jest twórcą w rozumieniu art.8 ust.2. Zatem zgodnie z przepisami tej ustawy koncepcja jest przedmiotem nieograniczonych praw autorskich przysługujących jej twórcy.

W niniejszej sprawie zachodzą więc przesłanki określone w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa zamówień publicznych, dające możliwość udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych oraz ze względu na przedmiot zamówienia z zakresu działalności twórczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, a ponadto podkreślił, że nie może zgodzić:się z tezą skarżącego, uzasadniającą zastosowanie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b i c Prawa zamówień publicznych, że autorstwo koncepcji dotyczy również lokalizacji Muzeum w P. [...] i [...] w W.. Samo uznanie, że dany rezultat pracy twórczej korzysta z ochrony przewidzianej prawem autorskim, nie oznacza równocześnie, iż ochroną objęte są wszystkie jego elementy. Ochronie podlegają tylko te składniki utworu, które wyróżniają się cechą twórczości indywidualnej natury. Cecha ta stanowi bowiem warunek uznania określonego wytworu działalności ludzkiej za utwór, a tym samym za przedmiot prawa autorskiego. Jak wskazuje się w doktrynie (J. Bart i in. "Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz" Dom Wydawniczy ABC 2001, s.76) - dany utwór chroniony jest wyłącznie w zakresie tego rodzaju elementów, które mają twórczy charakter, pozostałe elementy utworu, niewykazujące cech twórczości, mimo że występują w chronionym utworze, same nie są przedmiotem prawa autorskiego. Inaczej ujmując - dzieła podlegają ochronie tylko w tym zakresie, w jakim są twórcze. Wprawdzie niesporny jest fakt, iż przedmiotowa koncepcja korzysta z prawnej ochrony autorskiej, ale nie oznacza to jeszcze, że ochroną tą objęta jest także jej lokalizacja. Umiejscowienie Muzeum K. w P. [...] i [...] w W. - jako element koncepcji Muzeum - nie nosi bowiem cech twórczych. Tym bardziej, że taka lokalizacja została wyraźnie wskazana przez zamawiającego koncepcję w umowie z [...] czerwca 2003 r., co oznacza, że to nie autor, dokonał w tym wypadku wyboru indywidualnie oznaczonego miejsca, w którym mieścić się będzie Muzeum.

Organ podkreślił, że ochronie prawa autorskiego nie podlega sam temat utworu, lecz jego indywidualizacja polegająca na nadaniu dziełu swoistych cech. (por. Sąd Najwyższy w niepubl. orzeczeniu z 31.12.1974r.. l CR 659/74 oraz Sąd Apelacyjny w Warszawie w orzeczeniu z 15.09.1995r., l ACr 620/95). Poza zakresem ochrony udzielanej przez prawo autorskie pozostaje również funkcja utworu i zdeterminowane tą funkcją cechy (zawartość) dzieła. Jak zauważył Sąd Apelacyjny w P. w wyroku z dn. 4.01.1995r. (l ACr [...]): "podobieństwo w zakresie samej funkcji programów nie może być dostateczną podstawą naruszenia prawa autorskiego. Aby doszło do naruszenia prawa autorskiego, podobieństwo porównywanych utworów musi być innego rodzaju niż podobieństwo wynikające ze sposobu przedstawienia zadania oraz kontynuacji i rozwijania ogólnie znanych danych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przede wszystkim zauważyć należy, że nie jest jasne, jakiemu podmiotowi skarżący chce udzielić zamówienia publicznego z wolnej ręki. Z analizy zarówno wniosku o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że najprawdopodobniej chodzi tu o osobę fizyczną – architekta C. B., któremu – zdaniem skarżącego - przysługują nieograniczone prawa autorskie osobiste i majątkowe do przedmiotowej koncepcji programowo-przestrzennej. Tymczasem zgodnie z umową zawartą w dniu [...] czerwca 2003 r. miedzy firmami: P. [...] i [...] Spółka z o.o. w W. i D. Sp. z o.o. w W. - autorem koncepcji jest firma D. zwana w treści umowy Projektantem, jedynie reprezentowana przez C. B., członka Zarządu. Ponadto, z § 7 ust. 1 tej umowy wynika, że pracami projektowymi stanowiącymi przedmiot umowy kierowali: M. T. i C. B.. Oznacza to, że podmiotowi, któremu (prawdopodobnie) skarżący chciał udzielić zamówienia publicznego z wolnej ręki – architektowi C. B. nie przysługują prawa, na które powołuje się skarżący.

Możliwości zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki przewidziane w art. 67 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177, z późn. zm.) mają charakter wyjątkowy. Przepis ten normuje trzy różne sytuacje, w których dopuszczalne jest udzielenie zamówienia publicznego w takim trybie:

1) z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze,

2) z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych, wynikających z odrębnych przepisów,

3) w przypadku udzielenia zamówienia w zakresie działalności twórczej

lub artystycznej.

Na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki pozwala zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji. Jednakże ich wspólną cechą jest okoliczność, że udzielone zamówienie może być wykonane tylko przez jednego wykonawcę (por. J. Pieróg "Prawo zamówień publicznych", Wydawnictwo C.H. Beck 2004, Legalis - komentarz do art. 67). Zdaniem skarżącego wymóg ten został spełniony, bowiem proponowanemu wykonawcy, jako twórcy koncepcji programowo-przestrzennej, przysługują nieograniczone prawa osobiste i majątkowe, wynikające z wcześniejszej umowy.

Niewątpliwie przedmiotową koncepcję należy zaliczyć do przejawów chronionej działalności twórczej, o której stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. z 2000 r., Nr 80, poz. 904 z późn. zm.). Jednakże zwrócić uwagę należy, że przepis ten obejmuje ochroną jakąkolwiek postać takiej działalności, niezależnie od jej wartości. Wprawdzie można przyjąć, że akt twórczy jest tyle wart, ile ktoś chce za niego zapłacić, jednakże podmioty sektora finansów publicznych gospodarując pieniędzmi muszą stosować inne, szczególnie wnikliwe kryteria ocen, zwłaszcza jeżeli prowadzi to do wydatkowania tak znacznych środków finansowych jak w przedmiotowej sprawie. Sam fakt istnienia dzieła nie przesądza przecież o jego wartości. Wartość dzieła można ustalić wieloma sposobami. Jednym z najbardziej wiarygodnych jest porównanie go z innymi podobnymi produktami i dokonanie oceny przez uprawnione osoby o odpowiednim przygotowaniu. Nie można domniemywać szczególnej wartości dzieła tylko dlatego, że wyprodukował je twórca-fachowiec oraz, że dzieło zostało wystawione.

Sąd podziela stanowisko organu, że subiektywny pogląd skarżącego, któremu podoba się jedyna istniejąca koncepcja programowo-przestrzenna i chce zapłacić za jej realizację 1.600.000 zł., gdyż nie wyobraża sobie innego produktu, lepszego i być może tańszego – nie stanowi dostatecznego uzasadnienia do wydatkowania takiej kwoty przez jednostkę sektora finansów publicznych. Podobny pogląd, wprawdzie pod rządem poprzedniej ustawy, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11.09.2000 r., sygn. II SA 2074/00 (Wokanda 2001/1/39): "Przekonanie wnioskującego o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki co do tego, że proponowany przez niego wykonawca jest jedynym, który ze względu na szczególne zaufanie, doświadczenie i możliwości organizacyjne, jest w stanie wykonać zamówienie, nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, iż jest to jedyny wykonawca w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko organu na temat ochrony praw wyłącznych twórcy koncepcji, wynikających z umowy zawartej w dniu[...] czerwca 2003 r. między firmami: P. [...] i [...] Spółka z o.o. i D. Sp z o.o. Istnienie koncepcji nie wiąże, ani nie ogranicza skarżącego. Dotyczy to także miejsca lokalizacji Muzeum, gdyż lokalizacja ta była ściśle określona w umowie przez zamawiającego.

Ponadto zauważyć należy, że praktyka udzielania podobnych zamówień z wolnej ręki, mogłoby doprowadzić do omijania wymogów Prawa zamówień publicznych przez jednostki tego sektora, które zawierałyby umowy wstępne, na niewielką wartość, tylko po to, aby powołując się na ochronę praw wyłącznych – dokonywać później swobodnego wydatkowania środków znacznej wartości z pominięciem wymogów tej ustawy.

Organ słusznie zwraca uwagę, że skutecznym sposobem weryfikacji rynku, który czyni zadość zasadzie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, jest możliwość zorganizowania przez skarżącego konkursu, którego zwycięzcę można zaprosić do negocjacji w trybie zamówienia z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 Prawa zamówień publicznych).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od podstawowego trybu składania zamówień publicznych na rzecz wyjątkowego, jakim jest zamówienie z wolnej ręki. Co prawda tryb ten jest dopuszczalny ze względu na przedmiot zamówienie (zamówienia w zakresie działalności twórczej, objętej ochroną praw autorskich), ale w tym przypadku skorzystanie z niego niweczyłoby cel i istotę instytucji prawnej zamówień publicznych, ponieważ dzieło to może być wykonane równie dobrze, a nawet lepiej przez innego twórcę.

Jak już podkreślono, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem ich zgodności z prawem. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to skarga na nią podlega oddaleniu.

Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.