Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 302/22 w sprawie ze skargi P. S. i E. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 1887/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 302/22, oddalił skargę P. S. i E. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 7 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (dalej PINB) z dnia 12 października 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. E. S. i P. S. skierowali do WSA w Warszawie skargę na ww. postanowienie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd podał, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalono, że – przed jego wydaniem – skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 7 czerwca 2002 r., którą nakazano im dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9 m x 10 m zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w B., gm. S. Prawidłowość tego ustalenia potwierdza m.in. treść protokołu oględzin z 26 listopada 2019 r. i nie jest ono kwestionowane przez skarżących. Skoro obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany w całości, to PINB jako organ egzekucyjny i zarazem wierzyciel, obowiązany był wszcząć postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania niewykonanych obowiązków i w ramach tego postępowania zastosować środek egzekucyjny. W przedmiotowej sprawie PINB wezwał skarżących do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 7 czerwca 2002 r. i określił, że ostatecznie mają one zostać wykonane w terminie 180 dni od daty doręczenia tego postanowienia. Zdaniem Sądu, tak wyznaczony termin jest uzasadniony w stanie sprawy, a PINB wskazał, że przy jego wyznaczeniu kierował się parametrami obiektu podlegającego rozbiórce (o powierzchni 90 m²), jak również czynnikami technicznymi i pogodowymi. Na pozytywną ocenę Sądu w zakresie ww. terminu i jego motywów miały wpływ również takie okoliczności, jak to, że ostateczna decyzja PINB nakładająca na skarżących obowiązek została wydana 10 lat przed wystawieniem tytułu wykonawczego i ok. 19 lat przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Ponadto postanowienia nakładające na skarżących grzywny w celu przymuszenia są wydawane w toku postępowania egzekucyjnego od 2016 r., a pomimo ich wielokrotnego uchylania, ani organ egzekucyjny ani sąd administracyjny nie podważyli obowiązku wykonania przez skarżących rozbiórki, tj. wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB z 7 czerwca 2002 r.

W ocenie Sądu, przyjęcie – jak chcą skarżący – że dopóki nie znajdą innego pomieszczenia dla swoich zwierząt, to nie można realizować żadnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym związanych z tym budynkiem, doprowadziłoby w zasadzie do unicestwienia skutków decyzji rozbiórkowej. Idąc tym tokiem rozumowania, każdy zobowiązany do rozbiórki jakiegokolwiek budynku mógłby uchylać się od wykonania ostatecznie nałożonego na niego obowiązku (np. przez blisko 19 lat), umieszczając w spornym budynku narzędzia wykorzystywane do działalności zarobkowej. Z tego względu Sąd nie podzielił również i tego zarzutu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli E. S. i P. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ sprawy, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U.2022.479 ze zm.; dalej u.p.e.a.), poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie winno być umorzone ze względu na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, który zachodzi w jej realiach, ze względu na bardzo trudną sytuację rodzinną, zdrowotną oraz majątkową skarżących, co przy prawidłowym i obiektywnym zbadaniu stanu faktycznego sprawy powinno skutkować uchyleniem go przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., i umorzeniem postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżone postanowienie naruszało art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, to jest brak wzięcia pod uwagę przez organ je wydający, iż ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący nie tyle uchylali się od rozbiórki budynku gospodarczego, co założyły ad hoc organy, o ile ze względów od nich niezależnych (ubóstwo, choroba nowotworowa syna) nie byli w stanie jej dokonać, bowiem wówczas nie mieliby gdzie utrzymywać zwierząt gospodarczych, których hodowla zapewnia im minimum egzystencji, a co za tym idzie zastosowanie w niniejszej sprawie nieproporcjonalnego rozwiązana prawnego, jakim było nałożenie na skarżących przez PINB grzywny w celu przymuszenia, w przenoszącej możliwości finansowej skarżących wysokości. Wzięcie pod uwagę powyższego przez sąd I instancji powinno skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i umorzeniem postępowania;

3) rażące naruszenie art. 42 Konstytucji, poprzez naruszenie zakazu działania prawa surowszego wstecznie, biorąc pod uwagę surowość grzywien, w sytuacji kiedy prawo dopuszcza retroaktywność przepisów, gdy zmiana prawa związana jest z korzyściami lub nagrodami (np. art. 4 § 1 k.k.). Bezwzględnie niedopuszczalne jest natomiast stosowanie surowszego prawa (lex severior retro non agit). Zakazane jest również stosowanie wyjątków od powyższej reguły zwłaszcza w zakresie prawa karnego i finansowego.

W piśmie z dnia 23 czerwca 2025 r. skarżący kasacyjnie zawiadomili o wpisie do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości, na której jest usytuowany obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, na rzecz ich syna K. S. na podstawie umowy darowizny z dnia 28 lipca 2014 r. Ponadto przedłożyli dokumentację medyczną dotyczącą K. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na podstawach, które mogłyby uzasadniać podważenie zaskarżonego wyroku.

Na wstępie podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa prowadzona była w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który to obowiązek został nałożony na skarżących kasacyjnie ostateczną decyzją PINB z dnia 7 czerwca 2002 r. Na etapie egzekwowania ostatecznej decyzji ani organ, ani sąd administracyjny nie może kwestionować nałożonego egzekwowaną decyzją obowiązku. Zaznaczyć przy tym wypada, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz środkiem mającym doprowadzić do wykonania ostatecznej decyzji. Jeżeli zatem zobowiązany wykona nałożony na niego obowiązek, nie ma obowiązku uiszczania takiej grzywny, a jeżeli obowiązek ten wykona po uiszczeniu grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. uiszczona grzywna może zostać mu zwrócona w całości lub w części.

Zasadniczym zarzutem, na którym opiera się argumentacja skargi kasacyjnej jest rzekoma niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W ogólnym ujęciu pojęcie wykonalności (niewykonalności) obowiązku odnosi się do obowiązków wynikających z aktów indywidualnych i generalnych. Niewykonalność obowiązku może wiązać się z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika. W literaturze wskazuje się, że przez wykonalność rozumie się zdolność (zdatność) aktu do tego, aby był podstawą egzekucji. Akt wykonalny to taki, który ze względu na treść nadaje się do wymuszenia w drodze egzekucji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przeszkody w wykonaniu obowiązku mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych zachodzi, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (zob. np. wyrok NSA z 10.05.1984 r., II SA 1989/83, ONSA 1984/1, poz. 45; wyrok NSA z 20.12.1984 r., I SA 804/84, ONSA 1984/2, poz. 123; wyrok NSA z 12.02.1985 r., SA/Kr 1260/84, "Gospodarka. Administracja Państwowa" 1987/8, s. 45). Powodem niewykonalności z przyczyn faktycznych mogą być także różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty (zob. Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II Opublikowano: LEX/el. 2025).

Wbrew twierdzeniem pełnomocnika skarżących kasacyjnie kwestie dotyczące zdrowia skarżących oraz ich syna nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że stan zdrowia zobowiązanego, jako powodujący niemożność wykonania aktu, mógłby zostać wzięty pod uwagę jedynie w przypadku obowiązku o charakterze osobistym (zob. wyrok NSA z 23.06.2014 r., II OSK 153/13). Obowiązek rozbiórki obiektu nie jest osobisty, bowiem dla doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem nie ma znaczenia kto wykona określony w decyzji obowiązek. Nie musi go dokonać osoba dotknięta chorobą bądź innym stanem utrudniającym taką czynność.

Niewykonalności decyzji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie powodują względy natury ekonomicznej, chociażby były one bardzo poważne (por. wyrok NSA z 16.01.2019 r., II OSK 317/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok NSA z 26.04.2017 r., II OSK 2173/15, dostępny w CBOSA).

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a.

Organy w toku postępowania wykonawczego nie naruszyły również przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, nie przystępuje do oceny prawidłowości nałożenia egzekwowanego obowiązku, lecz podejmuje wyłącznie działania i stosuje środki przewidziane prawem celem jego wyegzekwowania. Organ prowadzący egzekucję nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie sytuacja życiowa skarżących jest organom dobrze znana, bowiem postępowanie, w różnej formie, toczy się już ponad 20 lat i argumenty o trudnej sytuacji życiowej skarżących były przedmiotem oceny zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych (przykładowo wyroki NSA z 26 kwietnia 2022 r., II OSK 1088/19 i z 28 października 2021 r., II OSK 3316/18). Nie jest zatem skuteczny zarzut, że kwestia trudnej sytuacji życiowej skarżących została przez organ całkowicie pominięta lub niedostrzeżona na obecnym etapie postępowania.

Wskazać należy, że okoliczność braku środków, z uwagi na trudną sytuację finansową skarżących, aby wykonać nałożone przez organ obowiązki nie ma znaczenia dla oceny celowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bowiem jej celem było wymóc wykonania nałożonych obowiązków poprzez zagrożenie finansowe.

Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.

Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 42 Konstytucji RP. Stosownie do tego unormowania odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego (ust.1). Każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu (ust. 2). Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu (ust. 3).

Zawarte w art. 42 Konstytucji RP unormowania nie dotyczą problematyki rozstrzyganej w niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie w sprawie karnej.

W odniesieniu do zawartych w omawianym zarzucie wywodów dotyczących naruszenia zakazu działania prawa surowszego wstecznie stwierdzić należy, że nie można mówić o stosowaniu niekorzystnego dla skarżących prawa, w sytuacji gdy instytucja grzywny w celu przymuszenia ma doprowadzić do sytuacji aby korzystniej było przedsięwziąć działania i doprowadzić do wykonania obowiązków niż uiszczać grzywnę odwlekając w czasie moment kiedy i tak obowiązki te będą zrealizowane w ramach kolejnego środka egzekucyjnego jakim będzie kosztowniejsze i ryzykowniejsze dla zobowiązanego wykonanie zastępcze.

Zarzut nakładania kolejnych coraz wyższych grzywien jest dodatkowo niezasadny wobec treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., który stanowi, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Zatem uznanie organu w zakresie stosowania bardziej "dotkliwych" środków przymusu wynika wprost z ustawy.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., bowiem nie miał uzasadnionych podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W odniesieniu do pisma skarżących kasacyjnie z dnia 23 czerwca 2025 r. zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjne rozpoznaje sprawę w granicach wynikających z treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z tego względu treść tego pisma nie ma wpływu na przedstawioną wyżej ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wypada przy tym zaznaczyć, że chociaż od 2014 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest syn skarżących kasacyjnie, to jednak skoro obowiązek rozbiórki został nałożony na skarżących kasacyjnie w 2002 r., jako na inwestorów samowolnie wykonanych robót budowlanych i właścicieli samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, to organ mógł egzekwować nałożony na nich jako inwestorów obowiązek rozbiórki.

W nawiązaniu do przedstawionej przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie na rozprawie informacji, znanej uprzednio składowi orzekającemu, o złożeniu przez uczestnika postępowania K. S. wniosku o przyznanie prawa pomocy, wskazać należy, że jest ona bez wpływu na niniejsze postępowanie. Uczestnik w rozpatrywanej sprawie nie jest bowiem zobowiązany do ponoszenia jakichkolwiek kosztów i w niniejszym postępowaniu nie mogą być na niego nakładane jakiekolwiek obowiązki. Jego udział w tym postępowaniu ogranicza się do wiedzy o toczącym się postępowaniu i o jego wyniku, który to wynik w swych skutkach do niego się nie odnosi. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 124 § 2 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców lub prawnonabywców zobowiązanego. Zapadły w niniejszej sprawie wyrok NSA zostanie uczestnikowi doręczony z urzędu, a więc bez konieczności ponoszenia przez niego jakichkolwiek kosztów.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.