II SA/Po 619/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-26	
Data wpływu	2020-08-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 4670/21	
Skarżony organ	Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art.151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 26 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., D. C. (zwany dalej: skarżący) zwrócił się na koszt administracji Zakładu Karnego w K. do Prezesa Sądu Okręgowego w G. W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazania zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w K. w okresie od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. (zwanym dalej: wniosek).

Następnie, powyższy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością Dyrektorowi Zakładu Karnego w K. (zwanemu dalej: Dyrektor ZK), jako podmiotowi właściwemu.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. organ zwrócił się do skarżącego, a podstawie art. 3 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764, zwanej dalej: ustawa) z wezwaniem do wykazania, iż uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania toczącego się w Zakładzie Karnym w K. w związku z wpływem wniosku skarżącego ustalono, że informacja publiczna, o którą wnioskuje skarżący jest informacją publiczną przetworzoną. W ocenie organu przygotowanie jej - z uwagi na zakres żądania - wymaga przeanalizowania szeregu dokumentów w zakresie organizowanych programów, akcji, planów konspektów itp. oraz intelektualnego zaangażowania funkcjonariuszy SW i pracowników jednostki. Podkreślono, że istotą informacji publicznej przetworzonej - w odróżnieniu od informacji publicznej prostej, która udostępniana jest bez wykazywania przestanki interesu publicznego - jest fakt składania się na taką informację pewnej sumy informacji publicznej prostej, której przygotowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem odpowiednich analiz, sporządzeniem zestawień, wyciągów, usunięciem danych chronionych prawem. Uzyskanie dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony, jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zaś wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy. Pouczono skarżącego, że w przypadku niewykazania przez niego, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowym zakresie i wnioskowanej przez skarżącego formie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Dyrektor ZK, na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1429 tj., zwanej dalej: ustawa; Udip) w związku z art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 tj., zwanej dalej: Kpa) odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanej formie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie i stwierdził, że skarżący, pomimo stosownego wezwania, nie wykazał przesłanki uzasadniającej udostępnienie żądanej informacji przetworzonej, jak również nie wskazał w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych tj. Zakładu Karnego w K.. Skarżący bowiem nie odpowiedział na skierowane do niego wezwanie z dnia [...] marca 2020 r.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. zatytułowanym "skarga" i skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej (zwanego dalej: Dyrektor OSW) skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości i wskazując, że jest niezgodna z prawem i domaga się jej uchylenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Dyrektor OSW, na podstawie art. 138 § 1 pkt Kpa w związku z art. 16 ustawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu analiza stanu faktycznego i prawnego nakazuje uznać, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozważał charakter wnioskowanej informacji, w szczególności to, czy jest to informacja przetworzona. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 19/15) organ ten wywodził, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają bowiem na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

W tym kontekście Dyrektor OSW stwierdził, że dokonując oceny, organ I instancji wskazał, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanej formie wymagałoby uprzedniego przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które są w posiadaniu Zakładu Karnego w K.. Organ wskazał ponadto, że nie dysponuje gotową informacją w żądanym zakresie. Na tej podstawie uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

W ocenie organu odwoławczego stanowisko to jest słuszne i uzasadnione.

Odwołując się do judykatury Dyrektor OSW wywodził, że suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej .

Taka sytuacja miała, według organu II instancji, miejsce w kontrolowanej sprawie. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej.

Udostępnienie żądnej wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania dużej ilości dokumentów w postaci programów, akcji, planów, konspektów itp.

Podkreślenia wymaga, w ocenie organu, że działania administracji jednostki w obszarze kulturalno - oświatowym są realizowane na dużą skalę, zatem przygotowanie informacji w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga przejrzenia i przeanalizowania programów, projektów i akcji odnoszących się do wskazanego obszaru i na podstawie danych uzyskanych z tych przeglądów i analiz należałoby sporządzić stosowny wykaz działań prowadzonych w jednostce we wskazanym zakresie oraz dokonać opisu współpracy w tym obszarze pionu służby zdrowia i penitencjarnego, o co wnosi się we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy, w ocenie organu, dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji.

Kolejno organ wywodził, że wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania, co znajduje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip.

W konsekwencji - słusznie również ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

Sam zaś interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych.

Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący zaskarżając ją w całości, uznając, że jest niezgodna z prawem oraz wnosząc o jej uchylenie, bez przytoczenia konkretnej argumentacji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżącemu, na jego wniosek, przyznano pełnomocnika z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości i zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna nosi charakter informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy zakres informacji, o której udzielenie ubiegał się skarżący nie wymaga od organu wykonania dodatkowych czynności w postaci chociażby czynności analitycznych czy ocennych i zaangażowania dodatkowej ilości pracowników, które utrudniałyby wykonanie powszechnych zadań należących do Zakładu Karnego w K., albowiem w niniejszej sprawie wystarczającym jest jedynie skopiowanie dokumentów w zakresie żądanym przez skarżącego, co w konsekwencji spowodowało nieudzielenie informacji publicznej skarżącemu pomimo istnienia ku temu przesłanek;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy wyżej wspomniany obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego spoczywa na organie do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 2 Udip poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uzależnienie wydania informacji publicznej od uprzedniego wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż Organ nie może żądać od zainteresowanego udzieleniem informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a w konsekwencji nieudzielenie informacji publicznej skarżącemu pomimo istnienia ku temu przesłanek; podczas gdy organ zobowiązany jest w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty i dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, a nadto do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci 8 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie decyzji Zakładu Karnego w K. przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, podczas gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. niewyjaśnienie istoty sprawy, a w szczególności zaś niewykazania braku występowania szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnego do udzielenia informacji publicznej przetworzonej oraz nieuprawnionego żądania przez organ I instancji wykazania przez skarżącego w. szczególnie istotnego interesu publicznego;

5. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 Kpa poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie oraz niewskazanie w aktach sprawy adnotacji o przyczynie odstąpienia od powyżej przywołanej zasady, podczas gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów ustawy, a odstąpienie od niego możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w § 2 wymienionego artykułu, które to okoliczności nie miały zaś miejsca na gruncie przedmiotowej sprawy;

6. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 7, 7b, 8, 9 i 12 Kpa, a polegające na prowadzeniu postępowania w sprzeczności z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, podczas gdy organ zobowiązany jest działać w zgodnie z przepisami prawa, dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników

 do władzy publicznej mając w’ szczególności na względzie interes publiczny i słuszny interes obywateli oraz udzielać uczestnikom postępowania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W związku z tak postawionymi zarzutami pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora OSW w całości oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) uchylenia również decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] kwietnia 2020 roku w całości, a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które to koszty nie zostały mszczone zarówno w całości, jak i w części.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik wywodził w szczególności, że z informacją prostą mamy do czynienia wówczas, gdy informacje znajdują się w posiadaniu danego organu i wymagają jedynie ich przekształcenia, nie zaś przetworzenia. Przekształcenie to proces polegający na wykonaniu prostych czynności technicznych chociażby takich jak zliczenie dokumentów, wykonanie ich kserokopii czy też procesu anonimizacji. Informacją przetworzoną jest natomiast jakościowo nowa informacja nieistniejąca dotychczas w ostatecznie przyjętej treści i wersji. Przez przetworzenie należy tym samymi rozumieć konieczność samodzielnego zredagowania informacji, podjęcia czynności analitycznych, a ostatecznie dokonanie przez daną jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie pełnomocnika, informacja w zakresie wnioskowanym przez skarżącego jest informacją prostą, albowiem nie wymaga od organu podjęcia jakichkolwiek dodatkowych czynności, poza zgromadzeniem i skopiowaniem dokumentów, co natomiast wyklucza zaangażowanie dodatkowych pracowników i poświęcenie dużej ilości czasu pracy. Nie ma również konieczności dokonywania jakiejkolwiek analizy czy też oceny tychże dokumentów, albowiem skarżący nie wnioskował o udzielenie informacji porównawczej, a jedynie przedstawienie konkretnych faktów. Ponadto, zakres informacji publicznej obejmuje niespełna pół roku, co tym samym świadczy o wąskim zakresie informacji publicznej, niewymagającym powzięcia dodatkowych środków celem jej przygotowania. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że podnoszona przez organ II instancji okoliczność, iż dokumenty te znajdują się w archiwum nie wpływa w jakikolwiek sposób na ich dostępność, albowiem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przyznał, iż dokumenty dotyczące wnioskowanej informacji znajdują się w Zakładzie Karnym, w K.. a zatem w siedzibie organu, do którego zwracał się z wnioskiem, o udzielenie informacji publicznej.

W dalszej kolejności pełnomocnik podniósł, że organ II instancji bezzasadnie uzależnił wydanie informacji publicznej od uprzedniego wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej. powołując się na orzecznictwo sądowe pełnomocnik wywodził, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż udostępnienie informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Obywatel nie ma zaś obowiązku wykazania, iż informacja, o której udzielenie się ubiega jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Zdaniem pełnomocnika organy nie wykazały braku występowania przesłanki warunkującej udzielenie informacji publicznej przetworzonej występującej na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip tj. nie wykazali, iż wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Według pełnomocnika nie sposób również przyjąć, iż wnioskowana informacja publiczna nosi cechy informacji publicznej przetworzonej. Zarówno bowiem organ I, jak i II instancji nie podał jakichkolwiek szczegółów na temat czynności, które winni podjąć pracownicy celem uzyskania tejże informacji. W jaki sposób musiałyby być przetworzone posiadane informacje, jakimi środkami należałoby się posłużyć, ilu pracowników winno byłoby zaangażować, jaka wysokość kosztów zostałaby poniesiona oraz ile de facto czasu zajęłoby jej przygotowanie.

Niezależnie od powyższego, pełnomocnik podał, że informacja, o której udzielenie wnioskował skarżący ma szczególnie istotny wpływ na interes publiczny. Dotyczy ona bowiem osób osadzonych w zakładach karnych, a zatem dużej grupy osób, dla której nie bez znaczenia pozostaje fakt kwestii podejmowania przedsięwzięć edukacyjnych w zakresie utrzymania właściwej higieny pracy, osobistej, podejmowanych działania w zakresie walki z alkoholizmem, narkomanią czy chorobami społecznymi. Udzielenie tejże informacji skarżącemu pozwoli na powzięcie wiedzy, a co za tym idzie powzięcia odpowiednich środków przewidzianych prawem zmierzających do przestrzegania prawa i porządku względem osób osadzonych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor OSW dokonał uzupełnienia odpowiedzi na skargę. Organ wyjaśnił, że wyobrażenia skarżącego co do istnienia zbiorów dokumentów odnoszących się do przedmiotu wniosku oraz nakładu pracy funkcjonariuszy Służby Więziennej w udzieleniu żądanej informacji nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Wskazał, że aby udzielić odpowiedzi na wniosek, organ musiałby dokonać szeregu analiz, opisu każdego z programów i akcji, co nie byłoby prostą czynnością techniczną, a wymagałoby znacznego zaangażowania zarówno czasowego jak i personalnego. Okoliczności te zostały wprost wskazane w uzasadnieniu do zaskarżonych decyzji. Zdaniem organu nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że udzielenie informacji sprowadzałoby się do skopiowania dokumentów. Żądanie kopii w ogóle nie stanowiło bowiem przedmiotu wniosku.

Organ podkreślił, że skarżący sformułował kilka wniosków w tym samym przedmiocie dzieląc je tylko na poszczególne ramy czasowe (lata 2017 - 2019 w okresach półrocznych) zapewne po to, by zminimalizować ryzyko uznania żądanej informacji za przetworzoną. Wbrew twierdzeniom skarżącego żaden z organów nie żądał od niego wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Takiego wniosku nie można także, według organu, wysnuć z treści pism kierowanych przez organy do skarżącego.

Zdaniem Dyrektora OSW nie ma również racji skarżący, że ciężar wykazania szczególnej istotności w uzyskaniu informacji publicznej dla interesu publicznego obciąża organ. Ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, że to wnioskujący musi wykazać, ze uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Końcowo organ podkreślił, że skarżący, jako wnioskodawca, takiego interesu nie wykazał, a przeprowadzona przez organ ocena również nie doprowadziła do wniosku, że odwołujący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. A zatem również w ocenie organów udzielenie tej informacji nie znajdowało uzasadnienia w szczególnym jej znaczeniu dla interesu publicznego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w K. w okresie od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Powodem odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej było niewykazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jest oczywiste, że skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej powoływana jako: "ustawa"), który posiada tę informację i nie kwestionuje jej publicznego charakteru.

Spór w sprawie dotyczy oceny żądanych informacji dokonanej przez organ jako informacji przetworzonych z konsekwencjami, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a związanymi z ograniczeniem uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej do zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem organów obu instancji wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, albowiem w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała. Warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania dużej ilości dokumentów w postaci programów, akcji, planów, konspektów itp. Działania administracji jednostki w obszarze kulturalno - oświatowym są realizowane na dużą skalę. Z tego względu przygotowanie informacji w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagałoby przejrzenia i przeanalizowania programów, projektów i akcji odnoszących się do wskazanego obszaru, a następnie sporządzenia stosownego wykazu działań prowadzonych w jednostce we wskazanym zakresie i dokonania opisu współpracy w tym obszarze pionu służby zdrowia i penitencjarnego, o co wnosi się we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy, w ocenie organu, dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji.

W konsekwencji udzielenie informacji we wnioskowanym zakresie wiązałoby się

z dużym nakładem pracy koniecznym do jej przygotowania, w szczególności zaangażowania znacznych środków osobowych oraz dodatkowych czasochłonnych czynności, co mogłoby zakłócić normalny tok działania podmiotu i utrudniałoby wykonanie przepisanych mu zadań.

Zdaniem skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, uznając informację, o której udostępnienie ubiegał się skarżący, za informację przetworzoną w rozumieniu Udip, odwołał się do znacznego nakładu pracy, jaki trzeba by poświęcić dla jej sporządzenia. W ocenie pełnomocnika zakres działań, przewidywany przez organy dla udostępnienia żądanej informacji został określony w sposób wygórowany. Wystarczające byłoby enumeratywne wyliczenie akcji o wskazanym przez wnioskodawcę charakterze. Organ I instancji z pewnością posiada w zbiorach swoich dokumentów także dokumenty dotyczące każdej z takich akcji oraz, że w związku z tym ich zliczenie nie będzie wymagało od niego "szczegółowej i bardzo pracochłonnej analizy". W istocie więc wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia nie informacji przetworzonej, ale sumy informacji prostych. Jeśli organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej.

Sąd rozstrzygając tak nakreślony spór opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym w omawianej sprawie przez organy.

Należy podkreślić, że ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 ustawy pojęcia "informacja przetworzona" nie zdefiniował jednocześnie tego pojęcia.

W judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych.

Informacja przetworzona w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w pewnych wyjątkowych przypadkach suma posiadanych informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, kiedy czynności związane z przygotowywaniem do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej są rozległe i angażują po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania, co powoduje, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie realizować przypisanych mu zadań z uwagi na konieczność dokonywania czynności związanych z realizacją obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników może być w takich wyjątkowych, co należy podkreślić, sytuacjach traktowana jako informacja przetworzona. Tak między innymi wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14 (publ. Lex nr 1683050): "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej." Podobnie NSA w wyroku z dnia 17 października 2006 r. w sprawie I OSK 1347/05 wskazał, że "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego". Przywołać także należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 977/11, w którym Sąd podkreślił, że: "jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona."

Z przytoczonymi argumentami sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza.

Organy obu instancji rozpoznając wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej zgodnie z art.107 § 3 k.p.a. wykazały, że żądana przez skarżącego informacja w konkretnym przypadku stanowi informację przetworzoną. Organy wyjaśniły bowiem w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć w sposób nie budzący wątpliwości, że przygotowanie żądanej informacji wymaga istotnie czasochłonnych działań, analiz i opracowań zebranego materiału, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego podmiotu i znacznie utrudniłyby wykonywanie przypisywanych mu zadań.

Sąd podziela pogląd organów, że charakter żądanej informacji oraz znaczny nakład pracy przy jej udostępnieniu prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zakwalifikowanie żądanej informacji publicznej jako przetworzonej obligowało zatem wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić należy, że udostępnienie informacji przetworzonej musi być nie tylko w interesie publicznym ale musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem z przepisu tego zasadniczo wynika, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Obowiązek wykazania tych przesłanek polega na wskazaniu okoliczności, na podstawie których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej i sąd administracyjny będą mogły dokonać ich oceny, pod kątem spełnienia wymogu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast do obowiązków organu należy wezwanie wnioskodawcy do wskazania okoliczności wskazujących na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej i ocena wskazanych okoliczności, pod kątem spełnienia tej przesłanki. Taka wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest już ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odmienna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zaproponowana przez autora skargi, doprowadziłaby do przekreślenia celu jakiemu służy regulacja zawarta w tym przepisie. Wystarczyłoby bowiem, aby wnioskodawca wskazał, że żądana informacja jest informacją prostą, a zatem nie musi wykazywać szczególnej istotności dla interesu publicznego. Taka sytuacja uniemożliwiałaby dokonanie oceny zaistnienia tej przesłanki przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej i sądy administracyjne. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.10.2020 r., w sprawie I OSK 954/20)

Odwołując się do zaprezentowanej argumentacji Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że skarżący nie dowiódł, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwany do wykazania takiego interesu nie udzielił żadnej odpowiedzi.

Należy dodać, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10)

W przedstawionym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 4 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).