II SA/Ke 270/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący/
Sylwester Miziołek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1439; art. 4 ust. 1 i 2 pkt. 1 lit. b, art. 3 ust. 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 26 listopada 2020 r. nr XXVI/156/2020 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
W dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miejska w Szydłowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, poz. 1378), zwanej dalej "u.s.g.", art. 4 ust. 1, 2 i 2a pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), zwanej dalej "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr XXVI/156/2020 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Szydłów (zwanego dalej "Regulaminem"), stanowiącego załącznik do tej uchwały (§ 1). W § 3 Regulaminu postanowiono, że "Punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych przyjmuje następujące frakcje odpadów:

1) selektywnie zebrane odpady komunalne wymienione w § 1 dostarczane w workach do gromadzenia odpadów;

2) odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałe w gospodarstwach domowych w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki;

3) zużyte baterie i akumulatory;

4) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny;

5) meble i inne odpady wielkogabarytowe;

6) zużyte opony;

7) odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych;

8) przeterminowane leki i chemikalia;

9) odpady z tekstyliów i odzieży."

Skargę – w zakresie cyt. § 3 Regulaminu – skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia nieważności tego przepisu i podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na nieuwzględnieniu odpadów niebezpiecznych jako frakcji odpadów kwalifikujących się do składowania w punktach selektywnego zbiórki odpadów komunalnych (zwanych dalej "PSZ").

W odpowiedzi na skargę organ wskazał na brak podstaw do jej uwzględnienia – z uwagi na to, że ustawodawca wprowadził jedynie minimalny katalog odpadów, który musi być przyjmowany przez PSZ. Mianowicie, w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wskazano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku gminy dotyczące m.in. selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby Rada Miejska miała obowiązek wymienić w regulaminie wszystkie odpady, które kwalifikują się do zbierania przez PSZ, przy czym elementem obligatoryjnym jest określenie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez PSZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne - jak wszystkie powołane orzeczenia - na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z samej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Chociaż przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonych regulacji regulaminu, to podkreślenia wymaga, że wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią bowiem element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, bądź nie wypełnia delegacji ustawowej w całości.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. o sygn. akt Kp 3/09 zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 770/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g., stosownie do którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Powyższe wymogi określone przez ustawodawcę dla regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (w tym dotyczące istotnych w niniejszej sprawie odpadów niebezpiecznych) stanowią odzwierciedlenie ustanowionych w art. 3 ust. 2 u.p.c.g. obowiązków gmin w zakresie:

- zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania, w szczególności zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5);

- tworzenia w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych (pkt 6).

W rezultacie, jak wynika z treści cyt. regulacji, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy lokalny prawodawca wymienia odpady komunalne, które kwalifikują się do składowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów – i są to m.in. odpady niebezpieczne.

Uwzględniając treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.c.g. należy podzielić stanowisko Prokuratora co do tego, że w § 3 Regulaminu lokalny prawodawca nie wypełnił delegacji ustawowej z tego przepisu. W treści tej zaskarżonej regulacji załącznika do podjętej uchwały Rada Miejska w Szydłowie – określając szczegółowe zasady dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy – pominęła bowiem we frakcjach odpadów kwalifikujących się do zbierania odpady niebezpieczne, których definicja legalna określona została w art. 3 ust. 4 ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1587) w art. 3 ust. 4. Zgodnie z tym przepisem odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, oraz warunki uznania odpadów za niebezpieczne, z wyjątkiem warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne, określają przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. zastępującego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 365 z 19.12.2014, str. 89, z późn. zm.), oraz rozporządzenia Rady (UE) 2017/997 z dnia 8 czerwca 2017 r. zmieniającego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w odniesieniu do niebezpiecznej właściwości HP 14 "Ekotoksyczne" (Dz. Urz. UE L 150 z 14.06.2017, str. 1). Tym samym, jak trafnie zauważył Prokurator, w odniesieniu do kwestionowanej regulacji doszło również do naruszenia § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, który stanowi że w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Tym samym, mając na uwadze że zaskarżony przepis Regulaminu nie spełnia – określonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. o sygn. akt Kp 3/09 wymogów w zakresie komunikatywności względem adresatów – mieszkańców gminy, doprowadzając zarazem do swoistej niepewności co do ich sytuacji w zakresie tak istotnym jak przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych (brak informacji w Regulaminie w tym zakresie), nie mogła odnieść skutku przedstawiona w odpowiedzi na skardze argumentacja. Nie sposób przy tym zgodzić się prezentowaną przez organ wykładnią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., jako że przepis ten, używając (w zakresie zapewniania przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych) sformułowania "co najmniej" dotyczy "odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a", zaś w dalszej części przepisu, po przecinku, expressis verbis wymienia właśnie odpady niebezpieczne – co trafnie zauważył Prokurator. W tym kontekście nieuzasadnione jest przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko, jakoby elementem obligatoryjnym Regulaminu było wyłącznie określenie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez PSZ, nie zaś wyszczególnienie frakcji przyjmowanych odpadów.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ uchwałodawczy jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności takiego zapisu uchwały już tylko z tej właśnie przyczyny. W związku z tym, że zaskarżona Uchwała nie reguluje w sposób kompleksowy i właściwy obowiązku gminy w zakresie odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości, zapis przedmiotowy uchwały wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie należy jeszcze raz w tym miejscu wskazać, że podnoszona w odpowiedzi na skargę szeroka argumentacja, której przedmiotem jest kwestia zdefiniowania pojęcia odpadów niebezpiecznych (a w dalszej kolejności próba wywiedzenia, że nawet jeśli Regulamin nie obejmuje odpadów niebezpiecznych, to gmina i tak ma obowiązek ich zagospodarowania), nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia ze wskazanych wyżej przyczyn. Skoro bowiem ustawodawca wskazał w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. jakie postanowienia winien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określając przy tym katalog odpadów, które mają być zagospodarowane, obejmujący także odpady niebezpieczne, to prezentowane w powyższym zakresie w odpowiedzi na skargę rozważania są bezprzedmiotowe ( por. WSA w Łodzi z 13 października 2023 r. o sygn. II SA/Łd 551/23 oraz wyrok NSA z 29 maja 2024 r. o sygn. III OSK 134/24) .

W konsekwencji, konieczne okazało się stwierdzenie nieważności § 3 Regulaminu, gdyż Rada Miejska, uchwalając tą regulację, nie zrealizowała prawidłowo – w pełni – upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.