II SA/Łd 1017/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-14	
Data wpływu	2013-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka
Czesława Nowak-Kolczyńska /sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 106 par. 1 art. 126 art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647;  art. 53 ust. 4 pkt 9 ust. 5 art. 64 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 260;  art. 19 ust. 5; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami i garażami podziemnymi wraz z urządzeniami budowlanymi, trzema zjazdami z ul. A oraz wewnętrznym układem drogowo - parkingowym, przewidzianej, do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, obejmującej działki nr 18/1, 19/1, 20/1, 21/1, 22/1, 23/4, 24/2, 25/2, 26/2, 28/5, 29/1, 30/2, 31/2, 32 oraz fragmenty działek nr 17/1, 27/1, 45/3, zlokalizowanych w obrębie [...] oraz nr 18/11 i 20/4, zlokalizowanych w obrębie [...], w Ł.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], odmawiając uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, wyjaśnił iż nieruchomość objęta projektem jest niezagospodarowana, przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. A, która jest drogą powiatową klasy Z – główną, a projekt przewiduje jej obsługę komunikacyjną przez trzy zjazdy z ul. Kolumny. W ocenie organu, takie rozwiązanie jest niezgodne z § 9 ust. 5 w/w rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999, w myśl którego zasadą jest dążenie do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Planowane zagospodarowanie nieruchomości spowoduje bowiem znaczne uaktywnienie ruchu drogowego na obszarze objętym wnioskiem, co wpłynie na swobodny i bezpieczny dostęp do drogi publicznej oraz zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jak również zmniejszy jego płynność. Organ podał, iż natężenie ruchu kołowego na ul. A wynosi 1256/h pojazdów w godzinach szczytu, zaś uwzględniając dane Urzędu Miasta Ł. Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów, o rocznym wzroście liczby pojazdów w Ł. na poziomie 5000 pojazdów oraz własne obserwacje, przyjąć należy współczynnik wzrostu natężenia ruchu w granicach 3-5 % w skali roku. Nadto, Prezydent Miasta Ł. powołując się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. wyjaśnił, iż planowana inwestycja, znajduje się w kolizji z projektowaną Trasą nad O., tj. drogą klasy G - główna.

Zażalenie wniosła "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., zarzucając naruszenie:

- § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

- art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a., jak też elementarnych zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w Konstytucji RP.

W uzasadnieniu zażalenia Spółka wskazała, iż organ dokonał ustaleń dotyczących natężenia ruchu w rejonie inwestycji na podstawie "Natężenia ruchu kołowego na skrzyżowaniach ulic na terenie miasta Ł. w roku 2005, 2008, 2009", wykonanych przez firmę B i własnych opracowań, których brak w aktach sprawy, a tylko część z nich udostępniono Spółce. Z udostępnionego opracowania wynika, że organ badał natężenie ruchu na skrzyżowaniu ulicy A z ulicą B w rejonie nr 6 na ul. A, lecz dane te nie mogą mieć związku ze sporną inwestycją, która planowana jest kilkaset metrów dalej. Ponadto, opieranie się przez organ na materiale dowodowym w postaci "własnych obserwacji", które nie znalazły odzwierciedlenia w aktach sprawy, jest niedopuszczalne i potwierdza, że nie ma jakichkolwiek przeciwskazań do uzgodnienia planowanej inwestycji przez organ. W konsekwencji organ nie przedstawił jakichkolwiek materiałów, z których wynikałoby, że projektowana inwestycja z 3 zjazdami jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, a proponowane rozwiązanie komunikacyjne będzie stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze dużego miasta, a droga do niego przylegająca nie ma charakteru drogi szybkiego ruchu, zaś jej funkcja w praktyce sprowadza się do skomunikowania położonych przy niej nieruchomości z innymi drogami w mieście. Nadto inwestycja jest planowana na obszarze kilkunastu hektarów, a 3 zjazdy zostały zaprojektowane na odcinku o długości 420 m. Teren inwestycji składa się z 17 działek, z których 9 ma dostęp do drogi publicznej, co w przypadku ich odrębnego i indywidualnego zagospodarowania oznaczałoby powstanie 9 zjazdów. Zatem, zaprojektowanie jedynie 3 zjazdów stanowi wypełnienie nakazu wynikającego z § 9 ust. 5 rozporządzenia, obligującego do ograniczania zjazdów na drodze klasy Z. Nadto, zjazd na działce nr 32/1 jest planowany w miejscu istniejącego obecnie zjazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy zaskarżony akt i podzieliło stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, przytaczając je w szerokim zakresie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że badania natężenia ruchu były prowadzone w oddaleniu od nieruchomości, wskazano że osoba dokonująca pomiarów miała za zadanie wybrać miejsce najbardziej ruchliwe i tam przeprowadzić badania, nie zaś w pobliżu niezabudowanej działki inwestycyjnej, która żadnego ruchu nie generowała.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zarzucając naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia, które zostało wydane przez pracownika podlegającego wyłączeniu z uwagi na to, że pracownik ten brał udział w wydaniu uchylonego do ponownego rozpatrzenia postanowienia z dnia [...];

- § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i odmowę uzgodnienia, mimo spełnienia przesłanek określonych tym przepisem,

- art. 77, art. 79, art. 84 i art. 85 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, które zostały zebrane niezgodnie z prawem, bez powiadomienia strony o miejscu i terminie ich przeprowadzenia,

- art. 107 § 1 k.p.a., polegające na braku wymaganego tym przepisem elementu decyzji w postaci uzasadnienia faktycznego i nie odniesienia się do zarzutów odwołania,

- art. 7 i art. 8 k.p.a., jak też elementarnych zasad demokratycznego państwa prawa wyrażonych w Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, niezależnie od wskazanych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa.

Kontrolą Sądu, w niniejszej sprawie, zostało objęte postanowienie uzgodnieniowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł., wydane na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 (nieprawidłowo w decyzji przywołane, z pominięciem ustępu i punktu) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a.

W myśl powołanych przepisów, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej, zaś po myśli art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 k.p.a., który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny organ", co należy wyraźnie zaznaczyć. Tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej.

Przypomnieć wypada, iż organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Jednocześnie należy zaakcentować, iż Miasto Ł. jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. z 1998 r. 103, poz. 652). Wskazać też trzeba, iż stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei w myśl § 1 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr VIII/104/03 Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz.Urz. Woj. [...] z 2003 roku, Nr 106, poz. 1570 ze zm.) tworzy się jednostkę budżetową o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu", z siedzibą w Ł., którą kieruje kierownik, działający w granicach umocowania udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł. Podkreślić należy, iż wyżej przedstawione przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza wszak przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Zarządowi Dróg i Transportu obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to nadal prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miast na prawach powiatu. Wskazana jednostka nie może być traktowana jako odrębny organ, lecz jest jednostką, przy pomocy której Prezydent Miasta Ł. wykonuje swoje obowiązki.

Stwierdzić więc należy, że w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta Ł. jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji, a zatem w zaistniałej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji przez inny organ. Uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest więc niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1455/08, Lex nr 597290 oraz z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 1678/11, dostępny na www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Tryb współdziałania określony w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu (wyrok NSA z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II OSK 997/07).

W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a. i z tego właśnie powodu dokonanie tego uzgodnienia przez Prezydenta Miasta Ł. w formie postanowienia należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i tym samym dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., tak jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego.

Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, iż nie ulega wątpliwości, że jakkolwiek art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ, to mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu, określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. II OSK 776, LEX nr 360131).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe, zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego wyniki zawrzeć w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy zastosowaniu trybu z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnął w myśl art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

LS