Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

W dniu 22 lutego 2016 r. Stowarzyszenie A w W. (dalej w skrócie "A"), złożyło drogą elektroniczną do Urzędu Miasta w J. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrody oraz podanie ich wysokości, a także informacji o tym, za jakie osiągnięcia w pracy zawodowej zostały one przyznane, w odniesieniu do każdego z nich.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż organ pismem z dnia 7 marca 2016 r. poinformował Stowarzyszenie, że informacja o którą występuje stanowi informację przetworzoną wymagającą podjęcia dodatkowych czynności, w tym wydobycia poszczególnych informacji z posiadanych dokumentów oraz odpowiednim ich przygotowaniu, zgodnie ze wskazanymi we wniosku kryteriami, co wiąże się z zaangażowaniem "określonych środków osobowych". Organ w związku z tym wezwał Stowarzyszenie do wskazania, w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W zakreślonym terminie Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi. Z tego powodu wobec braku terminowego wykonania zobowiązania w sprawie została podjęta przedmiotowa decyzja.

Stowarzyszenie w odwołaniu, wyraziło niezadowolenie z treści podjętego rozstrzygnięcia, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa, zwłaszcza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 5 u.d.i.p. Stwierdziło, że wnioskowana informacja nie jest informacją przetworzoną, gdyż w grę wchodzi jedynie zebranie i zsumowanie danych będących w posiadaniu organu. Nadto, nie zdefiniowano ustawowo pojęcia "informacji przetworzonej", a badanie czy informacja o jaką podmiot wnioskuje jest informacją przetworzoną powinno następować w każdym przypadku indywidualnie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Ol 435/11). Zdaniem Stowarzyszenia, z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestracjach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Dane, o które wystąpiło, stanowią prostą informację publiczną, gdyż zasady wynagradzania pracowników samorządowych są określone w regulaminach wynagradzania będących zarządzeniami, wydawanymi na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, stąd też należy domniemywać, że

są w posiadaniu organu. Udzielenie informacji publicznej w tym zakresie powinno sprowadzać się do prostego zabiegu polegającego na wyszukaniu i wyselekcjonowaniu wnioskowanych informacji, co nie wymaga angażowania dodatkowych środków i nie stanowi wytworzenia nowego dokumentu. Dodatkowo, w piśmie organu z dnia 7 marca 2016 r. nie wskazano z jakich powodów uznano wnioskowaną informację za przetworzoną, ani też na czym polega taki jej charakter.

Decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności podniosło, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji

o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy k.p.a. Tym samym w sytuacji, gdy wnioskodawca przesłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a organ nosił się z zamiarem wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, powinien był wcześniej wezwać do uzupełnienia wniosku o podpisy osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło za pomocą poczty elektronicznej nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego. Z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku (bez wzywania do uzupełnienia braku formalnego) byłoby możliwe jedynie gdyby organ w ramach czynności materialno -technicznej udostępnił informację. Zdaniem Kolegium, w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, należało uprzednio wezwać Stowarzyszenie do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji powyższego nie uczynił i bez uzupełnienia braku formalnego wniosku, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na kwalifikowanie jej jako informacji przetworzonej, obowiązkiem organu dodatkowo jest wykazanie, dlaczego określoną informację traktuje jako przetworzoną, gdyż nie każde zestawienie kilku informacji prostych może być traktowane jako jej przetworzenie. Z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "informacja przetworzona", w oparciu o dotychczasowy pogląd nauki prawa administracyjnego oraz judykatury, informacja przetworzona wymaga zaangażowania określonych zasobów personalnych i ewentualnie finansowych oraz znacznych nakładów pracy mogących prowadzić do utrudnień w wykonywaniu bieżącej działalności jej dysponenta.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej; art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną; art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez uznanie że zachodziła konieczność uzupełnienia wniosku o podpisy osób upoważnionych do reprezentacji Stowarzyszenia; art. 10 ust. 2 u.d.i.p., poprzez stwierdzenie obowiązku złożenia wniosku pisemnego; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie domagało się uchylenia obu wydanych decyzji oraz zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Uzasadniając skargę stwierdziło, że z przepisów u.d.i.p. nie można wywieść obowiązku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o podpisy osób upoważnionych, ze względu na późniejsze wydanie decyzji przez organ I instancji. Przepisy k.p.a. stosuje się jedynie przy wydaniu decyzji, wobec tego jeżeli organ dopiero zamierzał wydać decyzję administracyjną, to na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie ma uprawnień do stosowania wskazanych przez organ odwoławczy przepisów. Natomiast już po wydaniu decyzji, wezwanie takie nie może spełnić swojego zadania, ponieważ skoro organ wydał już decyzję, to wniesienie od niej odwołania jest ustawowym uprawnieniem, na które nie mogą mieć wpływu działania organu. W ocenie Stowarzyszenia, intencją ustawodawcy było uczynienie prawa do informacji publicznej prawem odformalizowanym i uproszczonym, tak aby było łatwe do wykorzystania przez obywateli, a nie przedłużanie postępowania z uwagi na potrzebę przesyłania nowego sformalizowanego wniosku. Dodatkowo, organ I instancji niezasadnie uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną, gdyż jej udostępnienie nie jest problematyczne ani czasochłonne, jak to sugerował.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.").

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot wniosku Stowarzyszenia należy stosować przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej tak jak dotychczas "u.d.i.p"), która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia.

Prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., a informacja odnosi się do sfery faktów. Przepis art. 4 u.d.i.p. wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, których niewątpliwie mieści organ administracji publicznej.

Zgodnie z przepisami u.d.i.p. rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego państwa. Dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji, adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do całego procesu podjęcia takiej decyzji należy uwzględnić przepisy k.p.a.

W konsekwencji tego, tylko w wymienionych przypadkach spraw dotyczących wniosków o udzielenie informacji publicznej, która faktycznie nią jest, organ jest uprawniony do stosowania przepisów k.p.a.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów k.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, w skrócie "CBOS").

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publ. CBOS).

Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa, np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek bez którego wniosek ten nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z przytoczonych przyczyn, zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji winien był wezwać Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, poprzez jego podpisanie pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 16 ust.1 u.d.i.p. jest nieuzasadniony.

Zdaniem składu orzekającego, stosownie do zacytowanej treści art. 63 § 1 k.p.a. "Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.".

Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 K.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. "Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.". Przy czym "Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne;

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru;

3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie." (art. 63 § 3a k.p.a.).

Stosownie do art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 z późn. zm.) identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP.

Brak podpisu Stowarzyszenia na złożonym w dniu 22 lutego 2016 r. wniosku stanowi zatem brak formalny, który powinien być usunięty w trybie art. 64 § 1 k.p.a.

W tym miejscu ponownie przyjdzie zaznaczyć, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów k.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, CBOS).

W zaistniałych okolicznościach sprawy skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu, co orzeczono w sentencji.