Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania nakazu konserwatorskiego na wykonywanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych w zabytku oddala skargę w całości.

Pismem z dnia 10 II 2023 r. K K. (dalej "skarżąca") zawiadomiła Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu – Delegatura w Jeleniej Górze (dalej jako "DWKZ") o obowiązku zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu konserwatorskiego dotyczącego pałacu w B., gmina M., powiat karkonoski – wpisanego do rejestru zabytków pod nr A/5387/485/J decyzją z 9 XI 1976 r., zespołu pałacowo-folwarcznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr 670/A/1-5/05 decyzją z 24 I 2006 r. oraz parku w zespole pałacowym wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr A/738 z dnia 14 IV 2006 r. Podniosła przy tym, że przed Sądem Rejonowym w Jeleniej Górze pod sygn. I Ns 971/21 zawisła sprawa o uchylenie lub zmianę prawomocnego postanowienia tego Sądu z 21 VI 2021 r. (sygn. akt I Ns 177/20) o stwierdzeniu nabycia spadku po G. F. Zdaniem skarżącej dopiero prawomocne zakończenie tego postępowania umożliwi prawidłowe ustalenie kręgu wszystkich stron postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego zabytku, który wchodził w skład masy spadkowej.

Pismem z 21 IV 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie w powyższym zakresie.

Skargą z 29 XI 2023 r. (nadaną w dniu 5 XII 2023 r.) skarżąca zakwestionowała bezczynność DWKZ polegającą na niewydaniu postanowienia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszającego postępowanie w sprawie nakazu konserwatorskiego. Wniesiono przy tym o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie DWKZ do dokonania czynności w terminie 14 dni, a nadto o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, zasądzenie kosztów i przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano kontynuowanie przez DWKZ prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego, mimo posiadanych informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie spadku. W ocenie skarżącej DWKZ zobligowany był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne. Na skutek rozpatrzenia sprawy zmiany lub uchylenia postanowienia stwierdzającego nabycie spadku może nastąpić modyfikacja kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego zabytku. Ponadto skarżąca opisała istotne okoliczności prowadzonego przez DWKZ postępowania podnosząc, że obciążone jest ono licznymi nieprawidłowościami. Wyjaśniła również, że stan zabytku nie jest zagrożony, bowiem prowadzone są w sposób prawidłowy roboty budowlane i zastosowano prawidłowe zabezpieczenia.

W odpowiedzi na skargę DWKZ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Właścicielką zabytku jest bowiem skarżąca, co wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 21 VI 2021 r. (sygn. akt I Ns 177/20). W konsekwencji to skarżąca odpowiada aktualnie za stan zabytku i jest stroną postępowań prowadzonych na podstawie przepisów dotyczących ochrony zabytków. Postępowanie w sprawie nakazu konserwatorskiego prowadzone jest od 2022 r. i składane były w nim wnioski skarżącej o wyłączenie pracowników oraz wyłączenie organu. DWKZ opisał przy tym dotychczasowy tok czynności podkreślając, że postępowanie w sprawie wydania nakazu konserwatorskiego zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z 6 VII 2023 r. (nr 337/2023) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosku skarżącej o wyłączenie DWKZ od udziału w postępowaniu. Postanowienie to skarżąca zakwestionowała zażaleniem.

Skarżąca pismem procesowym z dnia 2 V 2024 r. wniosła zastrzeżenia do sądowego zawiadomienia o posiedzeniu niejawnym, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, ewentualnie o wyznaczenie terminu na złożenie pisemnego stanowiska, jak również o przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli budowy z dnia 25 VIII 2023 r. sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W odpowiedzi na wezwanie sądowe wyznaczające termin do przedstawienia stanowiska w sprawie skarżąca, pismem z 18 VI 2024 r., podtrzymała skargę. Podkreśliła, że sprawa uchylenia lub zmiany postanowienia stwierdzającego nabycie spadku pozostaje w toku, tak więc aktualna jest konieczność zastosowania przez DWKZ art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność DWKZ w zakresie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżącej, DWKZ zobligowany jest zawiesić postępowanie administracyjne dotyczące zabytku z uwagi na prowadzone równolegle przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 21 VI 2021 r. (sygn. akt I Ns 177/20) o stwierdzeniu nabycia spadku.

W skardze pominięto jednak, że postępowanie w sprawie wydania nakazu konserwatorskiego zostało zawieszone postanowieniem DWKZ z dnia 6 VII 2023 r. (nr 337/2023). Już tylko z tego powodu nie sposób uznać, że DWKZ pozostaje w bezczynności w zakresie procesowego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania. Jakkolwiek zawieszenie postępowania nastąpiło z innych przyczyn, niżby to wynikało z argumentacji skarżącej, to jednak nie zmienia to istoty sprawy, że postępowanie zostało skutecznie zawieszone. Postanowienie bowiem, w odróżnieniu od decyzji, jest formą orzeczenia podlegającą natychmiastowemu wykonaniu (por. art. 126 i art. 130 § 1 i 2 kpa). Rodzi ono zatem skutek w postaci zawieszenia postępowania także wówczas, gdy zostało zakwestionowane zażaleniem. W rezultacie nie było podstaw do uwzględnienia wniesionej w dniu 5 XII 2023 r. skargi podnoszącej bezczynność DWKZ w zawieszeniu postępowania.

Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze przyczyny, z powodu której DWKZ powinien był zawiesić postępowanie, to zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przepis powyższy normuje jeden z obligatoryjnych przypadków zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego, w sytuacji wystąpienia tzw. "zagadnienia wstępnego". W orzecznictwie utrwalone jest przy tym stanowisko, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z 24 I 2024 r., II OSK 1064/21 – publ. CBOSA).

W świetle powyższego, podkreślić należy, że przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpi wyłącznie wówczas, gdy "niemożliwe" jest załatwienie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia określonej kwestii przez inny organ lub sąd. Nie chodzi tu więc o prawdopodobieństwo zmiany istniejącego stanu prawnego czy faktycznego sprawy w przyszłości, ale o aktualny deficyt elementu sprawy koniecznego do jej załatwienia, a zarazem wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd.

W realiach kontrolowanej sprawy taki stan rzeczy nie wystąpił.

Rację ma DWKZ stwierdzając, że kwestia własności pałacu w B. – wpisanego do rejestru zabytków pod nr A/5387/485/J decyzją z 9 XI 1976 r. – jest na chwilę obecną prawomocnie ustalona (rozstrzygnięta). Jest bowiem bezsporne, że na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia 21 VI 2021 r. (sygn. akt I Ns 177/20) o stwierdzeniu nabycia spadku, spadkobierczynią po G. F. jest skarżąca. Aktualnie więc to na skarżącej, jako właścicielce pałacu w B., ciążą obowiązki wynikające z przepisów ustawy z 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840, ze zm.).

Skoro więc w prowadzonym postępowaniu DWKZ ma do czynienia z zabytkiem, którego właściciel jest ustalony, to nie ma on prawnego obowiązku zawieszenia postępowania z tego powodu, że osoba właściciela może w przyszłości ulec zmianie. Nadto, w świetle zaś art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zobowiązanym do opieki nad zabytkiem, w tym do

zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, jest nie tylko jego właściciel, ale również każdoczesny posiadacz zabytku.

Podkreślić należy, że czynności z zakresu nadzoru konserwatorskiego, realizowane powinny być w sposób sprawny i bezzwłoczny, gdyż ich zasadniczym celem jest przeciwdziałanie bezpośrednim zagrożeniom polegającym na możliwości zniszczenia lub uszkodzenia zabytku. Dotyczy to również postępowań administracyjnych prowadzonych w wykonaniu funkcji nadzorczej organu ochrony zabytków. Zawieszanie tego typu postępowań uzasadnione może być wyłącznie w szczególnych okolicznościach, stanowiących istotną i realną przeszkodę do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.

Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do pism procesowych skarżącej, albowiem w większości znajdują się one w nadesłanych aktach administracyjnych, jak również nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.