Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 488/10 w sprawie ze skargi [...] Fundacji [...] na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 488/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Fundacji [...] uchylił decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezes Zarządu [...] Fundacji [...] zwróciła się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – dalej IPN o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) ilości wydanych w 2007 r. przez dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.- dalej ustawa o IPN)

2) ilości wydanych w 2007 r. przez dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN;

3) ilości wydanych w 2007 r. przez dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa jednocześnie na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o IPN;

4) ilości wydanych w 2007 r. przez Prezesa IPN decyzji administracyjnych o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektorów oddziałów IPN o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN;

5) ilości wydanych w 2007 r. przez Prezesa IPN decyzji administracyjnych o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektorów oddziałów IPN o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN;

6) ilości wydanych w 2007 r. przez Prezesa IPN decyzji administracyjnych o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektorów oddziałów IPN o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa jednocześnie na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o IPN.

W piśmie z dnia [...] maja 2009 r. wnioskodawca poinformował IPN, że wniosek o udostępnienie przedmiotowych informacji ma na celu zbadanie skali zjawiska i jest związany z licznymi wystąpieniami osób, którym odmówiono udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa. Uzyskane informacje zostaną wykorzystane przy sporządzaniu opinii "amicus curiae" dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz mogą się okazać przydatne na potrzeby przygotowania opinii dla Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów udostępnienie żądanych informacji publicznych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezes IPN działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) odmówił udostępnienia informacji w żądanym zakresie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro informacje, o których udostępnienie wystąpiła [...] Fundacja [...] są de facto nieprzydatne dla celów wskazanych przez Fundację – sporządzenia opinii "amicus curiae" dla WSA w Warszawie i dla Trybunału Konstytucyjnego – trudno jest uznać aby ich udostępnienie było istotne dla interesu publicznego, a tym bardziej, aby te informacje miały "szczególnie istotny" charakter.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy [...] Fundacja [...] podniosła m.in., że od ponad 2 lat piętnuje praktykę odmawiania udostępniania zanonimizowanych kopii dotyczących wnioskodawców dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN, wyrażającego identyczne podstawy odmowy udostępnienia dokumentów, jak uznany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r. sygn. K 2/07 za niekonstytucyjny art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o IPN. Już z tego powodu dane statystyczne obrazujące skalę piętnowanego problemu są niezwykle istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezes IPN utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż niewątpliwie żądane informacje publiczne mają charakter informacji przetworzonych i ich przygotowanie wymagałoby znacznego nakładu pracy pracowników IPN. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał w sposób dostateczny powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Żądane informacje wydają się zupełnie nieprzydatne zarówno dla sądu administracyjnego, który bada prawo, a nie statystyki podejmowanych przez organ decyzji, jak również dla Trybunału Konstytucyjnego, którego zakres kognicji określa art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Fundacja [...] zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a w szczególności poprzez przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa IPN. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z analizy przedmiotowego wniosku, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, iż żądane informacje są w dyspozycji różnych podmiotów, tzn. dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN i Prezesa IPN. Zdaniem Sądu o ile żądane przez stronę skarżącą od Prezesa IPN informacje, będące w posiadaniu poszczególnych dyrektorów oddziałów IPN, mogą mieć charakter informacji przetworzonych, to żądanie przekazania informacji będących w bezpośrednim posiadaniu Prezesa IPN, nie daje podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, gdyż samo policzenie ilości wydany decyzji na podstawie określonego przepisu prawa, nie upoważnia do stwierdzenia, że dojdzie do procesu przetwarzania informacji publicznej. W ocenie Sądu organ analizując wniosek strony nie dokonał rozdziału podmiotów będących w posiadaniu żądanych informacji i nie ocenił, czy ich udostępnienie będzie faktycznie związane z ich przetworzeniem, czy też nie. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes IPN Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do

informacji publicznej polegający na błędnym uznaniu, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji nieprzetworzonych,

2) przepisów postępowania tj.

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) polegające na niewyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się Sąd przy podjęciu rozstrzygnięcia oraz niezawarciu prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania,

- art. 134 p.p.s.a polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji oceny właściwości rzeczowej organów – Prezesa IPN i dyrektorów oddziałów,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentów w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność, że rodzaj informacji zawartych w informatycznym rejestrze rozstrzygnięć Prezesa IPN nie uzasadnia uznania informacji żądanych przez [...] Fundację [...] za informacje przetworzone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes IPN podniósł, że stanowisko Sądu I instancji jakoby udzielenie przez niego żądanych informacji sprowadzało się do prostego policzenia ilości wydanych decyzji jest wadliwe bowiem system informatyczny funkcjonujący w IPN nie pozwala na dokonanie takiej operacji. Nie zawiera on informacji na temat podstaw prawnych decyzji wydawanych przez Prezesa IPN. Oznacza to zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, że sporządzenie informacji żądanych we wniosku wymagać będzie dokonania analiz poszczególnych decyzji administracyjnych, tj. sięgnięcia do dokumentów źródłowych, co stanowi przesłankę do uznania żądanej informacji za przetworzoną. Poza tym Sąd I instancji popełnił błąd polegający na niezastosowaniu nowego stanu prawnego w ustawie o IPN, która weszła w życie 27 maja 2010 r. zmieniając zasady dostępu do dokumentów zgromadzonych w zasobie archiwalnym IPN. Prezes IPN stwierdził, że wszystkie dokumenty objęte decyzjami odmownymi, których dotyczył wniosek Fundacji są obecnie udostępniane wnioskodawcom. Gdyby nawet przyjąć, że istnienie istotnego interesu publicznego zostało przez Fundację wykazane to w dacie wydania wyroku (13 lipca 2010 r.) w związku z nowelizacją przepisów interes ten przestał istnieć.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a organ podniósł, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku - Prezes IPN, czy poszczególni dyrektorzy oddziałów. Brak takiego ustalenia spowodował, że Sąd I instancji uchylił się od oceny jaki charakter ma informacja której, udziela Prezes IPN jeśli znajduje się ona w posiadaniu dyrektorów oddziałów i w związku z tym, czy żądanie jej udzielenia jest podyktowane szczególnie istotnym interesem publicznym. W związku z tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię właściwości rzeczowej organów w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a Prezes IPN stwierdził, że gdyby Sąd I instancji podjął czynności dowodowe mające na celu ustalenie, jaki rodzaj informacji na temat decyzji organu zawarty jest w informatycznym rejestrze znajdującym się w IPN, nie doszedłby do błędnego przekonania, że żądane informacje mają charakter informacji nieprzetworzonych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Fundacja [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Prezesa IPN podnosząc w uzasadnieniu, iż Prezes IPN poprzez długotrwałe uniemożliwianie zapoznania się z danymi statystycznymi objętymi wnioskiem uniemożliwił [...] Fundacji przedstawienie danych statystycznych Trybunałowi Konstytucyjnemu, który w wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt P 37/09 stwierdził, że przepis art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o IPN w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2010 r. narusza przepisy Konstytucji. Ponadto wnioskodawca stwierdza, iż niedopuszczalna jest w państwie prawa sytuacja, w której Prezes IPN przez 19 miesięcy odmawia udostępnienia informacji publicznej a udzielają jej w ustawowym terminie dyrektorzy oddziałów IPN. [...] Fundacja wniosła także, aby Naczelny Sad Administracyjny dał wykładnię dwóch nieostrych pojęć, którymi posługuje się ustawa o dostępie do informacji publicznej a mianowicie: "informacja przetworzona" oraz "szczególny interes publiczny w udostępnieniu informacji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W wypadku, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku - art. 188 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie zachodzi nieważność postępowania, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 488/10 odpowiada prawu.

Na wstępie należy skonstatować, iż zdecydowaną większość informacji będącej przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. wnioskodawca uzyskał od Dyrektorów poszczególnych Oddziałów IPN na podstawie analogicznych wniosków jak złożony w niniejszym postępowaniu jako informację prostą. Informacje te zostały przekazane w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub z niewielkim jego przekroczeniem. Pozostaje więc kwestia udzielenia odpowiedzi przez Prezesa IPN na pytania nr 4, 5 i 6 zawarte we wniosku..

Mając na uwadze powyższe całkowicie bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów, które miałby potwierdzić niemożliwość udzielenia przez Prezesa IPN informacji prostej ponieważ systemy informatyczne funkcjonujące w IPN nie zawierają informacji objętej wnioskiem. Pracownicy IPN musieliby wykonać szereg czynności ażeby udzielić informacji co powoduje, iż taka informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, a tym samym wnioskodawca będzie zobowiązany do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej. Już sam fakt, że w Oddziałach IPN nie było żadnego problemu z policzeniem decyzji objętych żądaniem wniosków, a należy przyjąć, iż oddziały dysponują takimi samymi systemami informatycznymi co Prezes IPN, powoduje, że odmowna decyzja Prezesa IPN nie znajduje żadnego uzasadnienia. Taka sytuacja, że inna jest praktyka w oddziałach terenowych (podlegająca całkowitej akceptacji i realizująca cele ustawy o dostępie do informacji publicznej) a inna w organie centralnym powoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 Kpa) a przede wszystkim transparentności działania Instytutu Pamięci Narodowej. Należy przypomnieć, iż podstawowym zadaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Zatem postawa jaką prezentuje w niniejszym postępowaniu Prezes IPN jest nie do zaakceptowania, a już kwestia terminowości działania tego organu rażąco narusza art. 13 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zresztą było przedmiotem odrębnej skargi Fundacji, a także zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu przewidzianą w art. 12 Kpa.

Dlatego też, należy przyjąć, iż udzielenie informacji przez Prezesa IPN odnośnie pkt. 4, 5 i 6 z wniosku [...] Fundacji powinno mieć charakter informacji publicznej prostej bez ograniczeń zawartych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tak jak to prawidłowo uczynili Dyrektorzy poszczególnych Oddziałów IPN, którzy nie mieli problemów z ustaleniem ilości decyzji objętych wnioskiem Fundacji w terminach przewidzianych przepisami prawa. Takie informacje są zatem dostępne w Biurze Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów które funkcjonują zarówno w centrali jak i oddziałach IPN. Ponadto jak wynika z załącznika nr 12 do odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes IPN udzielił informacji publicznej prostej na wniosek Fundacji z dnia [...] listopada 2008 r. odnośnie ilości wniosków w celu prowadzenia badań naukowych oraz publikacji materiału prasowego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o IPN a wiec w tamtym postępowaniu nie było problemów z policzeniem wniosków a w przedmiotowym istniał problem w policzeniu decyzji. Zatem w przypadku w którym organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach (księgach biurowych, systemach informatycznych, zestawieniach lub opracowaniach) dane objęte wnioskiem to wykonanie prostych czynności technicznych polegające na zliczeniu wniosków lub decyzji nie może być uznane za informację publiczną przetworzoną.

Z uwagi na przyjęcie, iż realizacja wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. wymaga udzielenia informacji publicznej prostej zbędnym jest odnoszenie się do szeroko rozwiniętego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problemu wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w przedmiotowej sprawie gdyby zaistniała konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt. 1) to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Prezes IPN nie powinien mieć żadnych wątpliwości, że ta przesłanka jest spełniona w odniesieniu do [...] Fundacji [...] w realizacji jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. Już z samego statutu tej organizacji wynika, iż jej celem jest propagowanie praw człowieka jako podstawy funkcjonowania państwa i społeczeństwa, wzmacnianie w społeczeństwie poszanowania dla godności i praw człowieka oraz działanie na rzecz ochrony praw człowieka (§ 8 pkt 1- 3) i we wniosku wskazano dla jakich celów są potrzebne Fundacji dane statystyczne. Dotychczasowa działalność [...] Fundacji w realizacji jej statutowych celów nie może nasuwać żadnych wątpliwości, iż jej działalność wpływa pozytywnie na funkcjonowania określonych struktur publicznych w dziedzinie przestrzegania praw człowieka.

Natomiast zarzut powiązany z istnieniem istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a mianowicie zmiana z dniem 27 maja 2010 r. ustawy o IPN jest także całkowicie nietrafny. Przede wszystkim żądanie wniosku dotyczy okresu sprzed zmiany stanu prawnego, a ponadto należy zauważyć, iż także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. uznał, iż uchylone przepisy wywołują wciąż istotne skutki prawne i nie umorzył postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym a na podstawie art. 39 ust. 3 uznał, iż wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ponadto w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdza

"W uzasadnieniu projektu ustawy z 18 marca 2010 r. podniesiona została następująca argumentacja: "Praktyka działania IPN pogłębiła jeszcze ten problem [ograniczenia prawa do obrony oskarżonych o współpracę z organami bezpieczeństwa] przez przyjęcie rozszerzających i arbitralnych kryteriów odmowy dostępu do dokumentów. Proponowane rozwiązanie udostępnia więc dokumenty wszystkim zainteresowanym i uwalnia IPN od obowiązku orzekania, który dokument można udostępnić i komu, a który nie. Przedkładany projekt stanowi w tym zakresie również wykonanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (...). Wejście w życie projektowanych zmian spowoduje pozytywne skutki prawne, ponieważ przyczyni się do pełniejszej realizacji praw obywatelskich" (druk sejmowy nr 2625, VI kadencja).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanej sprawie spełnia powyższe oczekiwania".

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.