Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 105/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Prażmów z dnia 30 września 2022 r. nr XLV.509.2022 w przedmiocie określenia zasad przyznawania stypendium Wójta Gminy Prażmów dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Prażmów na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 105/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej skarżący lub Wojewoda) na uchwałę Rady Gminy Prażmów

(dalej Rada Gminy lub organ) z dnia 30 września 2022 r. nr XLV.509.2022 w przedmiocie określenia zasad przyznawania stypendium Wójta Gminy Prażmów dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych: 1. stwierdził nieważność § 6 zaskarżonej uchwały; 2. oddalił skargę w pozostałej części; 3. zasądził od Rady Gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ww. uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) dalej jako u.s.g., art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478 z późn. zm.) dalej jako P.s.w.n., art. 7b ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.) dalej jako u.p.d.k.

W rozdziale 1 uchwały wskazano, że uchwała określa sposób realizacji Programu Stypendialnego stanowiącego podstawę przyznawania pomocy materialnej dla uczniów szczególnie uzdolnionych w tym: formy realizacji pomocy; rodzaje oraz warunki przyznawania i wypłacania stypendiów; postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania stypendiów (§ 1 pkt 1-3). Celem programu jest:

promowanie uczniów szczególnie uzdolnionych poprzez wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia wyników w nauce; wspieranie uczniów osiągających wyróżniające wyniki sportowe i artystyczne; zachęcanie uczniów do reprezentowania

i promocji gminy w konkursach i olimpiadach na szczeblu centralnym i międzynarodowym; pomoc materialna uczniom szczególnie uzdolnionym o

charakterze motywacyjnym (§ 2 pkt 1 - 4).

W dalszych rozdziałach ww. uchwały określono zasady i formy realizacji Programu Stypendialnego obejmującego: stypendium za wyniki w nauce, stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe oraz stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne (§ 3 - § 9). Uchwalono również przepisy dotyczące postępowania w sprawach przyznawania i wypłaty stypendiów (§ 10 - § 13).

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Prażmów (§ 14). Jednocześnie określono, że traci moc uchwała nr XXVI.265.2020 Rady Gminy Prażmów z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie określenia zasad przyznawania stypendium Wójta Gminy Prażmów dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych.

W skardze Wojewoda wskazał, że przepisem, upoważniającym radę gminy do stanowienia aktów prawnych w zakresie wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży, jest w istocie art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2022 r. poz. 2230) dalej jako u.s.o. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla przedmiotowej uchwały, która określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę, a został całkowicie pominięty przez organ stanowiący gminy, mimo że zaskarżony akt zawiera szereg regulacji odnoszących się do tego przedmiotu regulacji. Przy czym zdaniem Wojewody, Rada Gminy nie może realizować delegacji wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o. bez wcześniejszej realizacji zapisów na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. Wojewoda zarzucił, że badana uchwała narusza regulacje art. 90t ust. 1 pkt 2 w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ określanie szczegółowych warunków pomocy dzieciom i młodzieży

nie można utożsamiać z lokalnym programem wspierania edukacji; są to dwa różne rozwiązania, które powinny znaleźć uregulowanie w odrębnych aktach prawnych.

Rada Gminy nie przyjęła ww. programu, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do § 6 uchwały Rady Gminy Wojewoda wskazał, że jedynym ograniczeniem, które może wynikać z omawianej regulacji, jest odwołanie się do wymogu legitymowania się stałym zamieszkiwaniem na obszarze danego terytorium. Tymczasem Rada Gminy wyłączyła z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium studentów, którzy ukończyli 24 rok życia, co stanowi w opinii Wojewody naruszenie prawa w sposób istotny.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Prażmów z dnia 30 września 2022 r. nr XLV.509.2022 w sprawie określenia zasad przyznawania stypendium Wójta Gminy Prażmów dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych stanowi akt prawa miejscowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że choć w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie powołała przepisów art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o., to uchybienie to nie nosi znamion istotnego naruszenia prawa. Kluczowe w sprawie pozostaje bowiem to, że podstawa prawna przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów istnieje w ustawie o systemie oświaty i stanowi dla organu gminy kompetencję do określenia warunków tego rodzaju formy pomocy materialnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że do postanowień zaskarżonej uchwały dotyczących przyznawania stypendium dla szczególnie uzdolnionych studentów zastosowanie znajduje art. 96 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wskazał też, że zauważa istotne naruszenia przez uchwałę art. 96 ust. 1 i 2 ww. ustawy w związku z

art. 32 Konstytucji RP poprzez ograniczenie w § 6 zaskarżonej uchwały kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendiów dla studentów za wyniki w nauce, szczególne osiągnięcia sportowe i szczególne osiągnięcia artystyczne do studentów studiów dziennych stacjonarnych.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że użyte w uchwale zróżnicowanie studiów na dzienne stacjonarne i zaoczne nie jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, nie funkcjonują bowiem studia zaoczne, a jedynie niestacjonarne. Przyjęte przez organ w uchwale kryterium wieku jest natomiast, zdaniem Sądu, do zaakceptowania. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w § 6 zaskarżonej uchwały odwołano się do ust. 3 § 4 zaskarżonej uchwały, który w tej uchwale nie funkcjonuje. Użycie w uchwale sformułowania "zaoczne" prowadzi do wniosku, że skoro takie studia nie funkcjonują,

to tylko studenci studiów dziennych stacjonarnych mogą uzyskać stypendium, a to prowadzi do niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów uprawnionych do

uzyskania stypendium (studentów) ze względu na rodzaj studiów, na jakie

uczęszczają, tj. studentów studiów dziennych stacjonarnych oraz studentów studiów innych niż studia dzienne stacjonarne.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podejmowane na podstawie art. 96 P.s.w.n. nie mogą ograniczać prawa studentów do ubiegania się o stypendia poprzez ograniczenie potencjalnych adresatów pomocy materialnej do konkretnej uczelni i grupy uczelni czy rodzajów studiów (dziennych stacjonarnych niestacjonarnych), godzi to bowiem w zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) rozumianej jako nakaz równego traktowania podmiotów równych i podobnych.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wprowadzający powyższe ograniczenie przepis § 6 nie koresponduje z tytułem zaskarżonej uchwały, który odnosi się do "studentów" bez rozróżnienia - w ramach tego kręgu podmiotów uprawnionych

do pomocy materialnej - na studentów studiów dziennych stacjonarnych i innych (niestacjonarnych).

Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wyłącza możliwość przyznania stypendium studentom innych studiów niż studia dzienne stacjonarne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafnie zostały natomiast

zakwestionowane § 8 i § 9 zaskarżonej uchwały.

Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną do przyznania stypendiów za osiągnięcia artystyczne stanowił przepis art. 7b ust. 1 u.p.d.k. Z regulacji powyższej, z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "mogą", wynika, że to Rada Gminy podejmuje suwerenne decyzje w jakim zakresie chce przyznawać stypendium. Zdaniem Sądu ustalenie w zaskarżonej uchwale stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne

nie narusza art. 90t ust. 4 u.s.o. ani art. 96 P.s.w.n. i mieści się w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych uczniów i studentów. W przedmiotowym Programie Stypendialnym nie mamy do czynienia z przyznawaniem stypendium osobom zajmującym się twórczością artystyczną, realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, ale stypendiami dla uczniów i studentów biorących udział w konkursach, turniejach i innych formach współzawodnictwa w tej dziedzinie.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustanawiając w rozdziale 5 uchwały stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe, Rada Gminy wkroczyła w materię wynikającą z ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1599) dalej jako u.s. Podstawę przyznania takiego stypendium stanowi art. 31 ust. 3 tej ustawy. Upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 u.s. jest bowiem niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 4 u.s.o. Art. 31 ust. 3 u.s. normuje konkretne, szczególne sytuacje prawne ustanowienia stypendiów sportowych i jako norma lex generali dotyczy zasadniczo wszelkich stypendiów. Brak wskazania w uchwale podstawy prawnej przyznania stypendium sportowego nie stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istotnego uchybienia, gdyż podstawa ta istnieje i dlatego

organ był uprawniony do przyznania stypendiów sportowych. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że § 9 zaskarżonej uchwały zasługuje na pozostawienie go w obrocie prawnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Gminy w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustaliła krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium podając, że z wnioskiem o przyznanie stypendium mogą wystąpić: rodzice lub opiekunowie prawni, dyrektorzy szkół, organizacje społeczne, kluby, pełnoletni uczniowie i studenci, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 3 pkt 10 u.s.o. w odniesieniu do uczniów. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ww. ustawy pod pojęciem rodziców należy rozumieć także prawnych opiekunów dziecka oraz osoby (podmioty) sprawujące pieczę zastępczą nad dzieckiem. W świetle powyższych przepisów, zdaniem Wojewody Mazowieckiego rodzice zastępczy są również uprawnieni do złożenia wniosku o przyznanie stypendium, gdyż na gruncie ustawy o systemie oświaty uznaje się ich za rodziców w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.s.o.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na fakt, że dziecko w pieczy zastępczej zawsze posiada opiekuna prawnego, to § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest prawidłowy, gdyż również wskazanie w nim dyrektora szkoły, choć niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, nie powoduje istotnego naruszenia prawa przez powyższy zapis.

W zaskarżonej uchwale Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów RODO w zakresie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2, dane te konieczne są bowiem do weryfikacji poszczególnych wniosków ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, z zapisu ust. 4 powyższego paragrafu wynika, że zapis ten nie dotyczy studentów. Nadto, w ocenie Sądu nie ma żadnych przeciwskazań do tego, aby w jednym akcie prawa miejscowego uregulować kwestie związane ze stypendiami dla uczniów i studentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę Wojewody (pkt 2 sentencji wyroku).

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej

dalej P.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 90t ust. 1 pkt 2 w związku z art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, wobec przyjęcia przez Sąd, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie zostały tylko powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ale organ uchwałodawczy je zastosował, mimo że Rada Gminy nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. (program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), która winna była poprzedzać przyjęcie przez organ stanowiący Gminy uchwały podejmowanej na podstawie art. 90t ust.

4 u.s.o. (uchwała określająca stypendia dla uzdolnionych uczniów), w rezultacie czego Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie narusza w sposób istotny przepisów ustawy o systemie oświaty i nie podlega unieważnieniu w całości;

b) art. 90t ust. 1 pkt 2 oraz art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 z uchwałą podejmowaną na podstawie art. 90t ust.

4 u.s.o. i na przyjęciu, że Rada Gminy, ustalając zasady przyznawania pomocy

dla uzdolnionych uczniów, jedynie nie wskazała przepisów ustawy o systemie oświaty w podstawie prawnej uchwały, lecz właściwie je zastosowała;

c) art. 31 ust. 3 u.s. w związku z art. 90t ust. 4 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że rada gminy może ustanowić stypendia sportowe, nie wypełniając delegacji wynikającej z art. 31 ust 3 u.s., tj. pomimo że przepis ten stanowi podstawę prawną dla organu gminy do przyjęcia odrębnej uchwały w sprawie stypendiów sportowych wobec odmiennego kręgu podmiotowego i na podstawie odrębnych przesłanek;

d) art. 7b ust. 3 w związku z art. 7b ust. 1 u.p.d.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że przepis ten wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego zakres spraw podlegających regulacji w uchwale przyznającej stypendia artystyczne i zaskarżona uchwała

jest zgodna z jej przepisami, pomimo że Rada Gminy nie ustaliła w uchwale "wysokości" stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne i zawęziła "krąg osób uprawnionych" do pobierania świadczeń.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli zaskarżonego aktu, która powinna zostać odzwierciedlona w

uzasadnieniu wyroku; uzasadnienie wyroku nie zawiera kompletnej, całościowej i rzetelnej oceny postanowień zaskarżonej uchwały pod kątem ich zgodności z prawem, w rezultacie czego nie doszło do pełnego, mieszczącego się "w granicach sprawy" jej rozpoznania;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z

dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) dalej jako P.u.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegającej na braku w uzasadnieniu wyroku analizy oraz argumentacji prawnej wobec zarzutów podniesionych w skardze, co doprowadziło do częściowego oddalenia skargi (w pkt 2 sentencji wyroku);

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie sprzecznego i niespójnego uzasadnienia wyroku, polegającego na przyjęciu, że uczniowie i studenci stanowią dwie odrębne kategorie podmiotów, odrębność ta wynika z poziomu pobieranej edukacji oraz statusu (praw i obowiązków) przysługujących uczniom w szkołach oraz studentom na uczelniach, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że uczniowie i studenci znajdują się w jednakowej sytuacji faktycznej, co doprowadziło do konkluzji, że w jednym akcie można uregulować kwestie związane ze stypendiami dla uczniów i dla studentów oraz akceptacji przez Sąd regulacji uchwalonej przez Radę Gminy, pomimo że organ stanowiący Gminy określił zasady udzielania stypendium dla studentów niezgodnie z delegacją wynikającą z przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części zaskarżonej,

tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę Wojewody (pkt 2 sentencji wyroku) i rozpoznanie skargi w tej części; 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę Wojewody (pkt 2 sentencji wyroku) i przekazanie sprawy w tej części, do ponownego rozpoznania

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4) zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania

i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zakresem skargi kasacyjnej objęto jedynie punkt 2 zaskarżonego wyroku co wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego jest konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że będąca przedmiotem kontroli przed Sądem pierwszej instancji uchwała zawiera kilka odrębnych świadczeń stypendialnych lub innych form pomocy materialnej wynikających z różnych ustaw. Nie jest wadą objęcie różnorodnych świadczeń jedną uchwałą, tym niemniej wymaga to przestrzegania przepisów każdej z ustaw, która była podstawą do zawarcia w takiej uchwale określonej regulacji.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego obejmującej błędną wykładnię art. 90t ust. 1 pkt 2 oraz art. 90t ust. 4

u.s.o. polegającą na utożsamieniu uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 z uchwałą podejmowaną na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. i przyjęciu, że Rada Gminy Prażmów, ustalając zasady przyznawania pomocy

dla uzdolnionych uczniów, jedynie nie wskazała przepisów u.s.o. w podstawie prawnej uchwały, lecz właściwie je zastosowała.

Zgodnie z art. 90t ust. 4 u.s.o. po przyjęciu programów objętych regulacją art.

90t ust. 1 tejże ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub

grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

Tym samym powołany przepis wyraźnie wskazuje w swojej hipotezie, że warunkiem podjęcia uchwały na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. jest uprzednie podjęcie uchwały lub uchwał zawierających regionalne (w przypadku samorządu województwa) lub lokalne (w przypadku samorządu gminnego lub powiatowego) programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży i wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Jeżeli rada gminy nie podjęła uprzednio uchwały zawierającej gminny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, to przedwczesnym było podejmowanie uchwały na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. określającej szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży

pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Taki pogląd

wyrażono także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2270/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie go podtrzymuje.

Nie można też stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Prażmów z dnia 30 września 2022 r. nr XLV.509.2022 w sprawie określenia zasad przyznawania stypendiów Wójta Gminy Prażmów dla uczniów/studentów szczególnie uzgodnionych stanowi jednocześnie program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Nic

takiego nie wynika z § 1 tejże uchwały określającej jej zakres przedmiotowy.

W okolicznościach tej sprawy nie jest także wadliwy zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 90t ust. 1 pkt 2 w związku z art. 90t

ust. 4 u.s.o. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie

obejmuje ocenę nieprawidłowości działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Ocena tego rodzaju zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2243/24). Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o. Mając powyższe należy stwierdzić, że unieważnieniu podlegał § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1 oraz rozdział 3 zaskarżonej uchwały.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.

31 ust. 3 u.s. w związku z art. 90t ust. 4 u.s.o polegające na przyjęciu, że rada gminy może ustanowić stypendia sportowe, nie wypełniając delegacji wynikającej z art. 31

ust 3 u.s. tj. pomimo, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla organu gminy do przyjęcia odrębnej uchwały w sprawie stypendiów sportowych wobec odmiennego kręgu podmiotowego i na podstawie odrębnych przesłanek.

Zarzut ten jest zasadny. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zakres podmiotowy pozwalający na przyznawanie stypendiów sportowych, nagród i

wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe jest inaczej skonstruowany niż zakres podmiotowy beneficjentów stypendiów dla uzdolnionych uczniów. Na podstawie art.

90t ust. 4 u.s.o. stypendia dla uzdolnionych uczniów przyznawane są dla dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, natomiast na podstawie art. 31 ust. 1 u.s. okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe mogą

być przyznawane dla osób fizycznych niezależnie od tego, czy są one dziećmi, młodzieżą czy też osobami dorosłymi nie pobierającymi naukę. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym w którym przyjęto, że zakres podmiotowy stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust. 3 u.s. Zakres

ten obejmuje każdego mieszkańca danej gminy, osiągającego wyniki sportowe, niezależnie od tego czy jest zrzeszony w klubie sportowym działającym na terenie tej gminy czy poza nią, czy też trenuje indywidualnie. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe w sporcie mającym znaczenie dla danej gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotowego analizowanej regulacji prawnej do

określonej kategorii osób fizycznych, to z pewnością wprowadziłby takie ograniczenie. Tymczasem ustawodawca zmierza do promowania i wspierania finansowo osób fizycznych uprawiających sport mający znaczenie dla danej jednostki, wyłącznie w oparciu o kryterium osiąganych wyników sportowych (por. wyrok NSA z 23

października 2025 r. sygn. akt II GSK 1750/22; wyrok NSA z 31 marca 2022 r. sygn.

akt II GSK 225/22). Tym samym ograniczenie stypendium sportowego za szczególne osiągnięcia sportowe do uczniów/studentów stanowiło istotne naruszenie art. 31 ust.

1 u.s. Porównując zakres przedmiotowy norm prawnych zawartych w art. 90t ust. 4 u.s.o. i art. 31 ust. 1 u.s. należy stwierdzić, że norma prawna zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o. ma charakter ogólny w stosunku do normy zawartej w art. 31 ust. u.s. Tym samym stosując regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali zgodnie z którą normę prawną o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym należy stwierdzić, że skoro przyznawanie okresowych stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe regulowane są w art.

31 u.s., to ten właśnie przepis powinien być wzorcem kontroli w zakresie uchwały ustanawiającej takie stypendia, nagrody i wyróżnienia, a nie art. 90t ust. 4 u.s.o.

Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3 u.s. uchwała ustanawiająca i finansująca okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe musi określać tryb pozbawiania tak przyznanego świadczenia oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie zawierała ani trybu pozbawiania takich świadczeń, ani też wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Te uchybienia, na które trafnie zwróciła uwagę strona skarżącą kasacyjnie, uzasadniają unieważnienie § 2 ust. 2 w zakresie zwrotu "sportowe i", § 4 ust. 2 pkt 2,

w § 5 ust. 1 liczby "2" oraz cały rozdział 5 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały.

Zasadny jest kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwego zastosowania art. 7b ust. 3 w związku z art. 7b ust. 1 u.p.d.k. polegającego na przyjęciu, że przepis ten wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego zakres spraw podlegających regulacji w uchwale przyznającej stypendia artystyczne i zaskarżona uchwała jest zgodna z jej przepisami, pomimo że Rada Gminy Prażmów nie ustaliła w uchwale "wysokości" stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne i zawęziła "krąg osób uprawnionych" do pobierania świadczeń.

Przede wszystkim wadą zaskarżonego wyroku w tym zakresie było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że podstawą do przyznawania stypendiów za

szczególne osiągniecia artystyczne nie był art. 7b ust. 1 u.p.d.k., ale art. 90t ust. 4

u.s.o. Sama Rada Gminy Prażmów wskazała jako podstawę prawa materialnego podjęcia tejże uchwały właśnie art. 7b ust. 1 u.p.d.k., a nie art. 90t ust. 4 u.s.o. Tym samym nie można uznać, że art. 7b ust. 1 u.p.d.k. nie był podstawą do regulacji stypendiów w zakresie osiągnięć artystycznych.

Zgodnie zaś z powołanym art. 7b ust. 1 u.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać stypendia osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Oznacza to, że ustawowy krąg potencjalnych beneficjentów takich stypendiów nie może być ograniczony tylko do uczniów i studentów, jak wynika to z § 8 tejże uchwały.

Trafnie też podnosi strona skarżącą kasacyjnie, że uchwała podjęta na podstawie art. 7b ust. 1 u.p.d.k. określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami oraz ich wysokość, mając na uwadze wspieranie rozwoju umiejętności artystycznych oraz upowszechnianie kultury i opieki nad zabytkami. Zaskarżona uchwała nie określa ani wysokości takich stypendiów, jak również nie zwiera szczegółowych warunków ich przyznawania. Tym samym unieważnieniu podlegał § 2 ust. 2, § 4 ust. 2 pkt 3, § 5 ust. 1 w zakresie liczby "3" oraz rozdział 4 przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia

przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na

treść wydanego orzeczenia w zakresie obejmującym art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli zaskarżonego aktu, która powinna zostać odzwierciedlona w uzasadnieniu wyroku, a uzasadnienie wyroku nie zawiera kompletnej, całościowej i rzetelnej oceny postanowień zaskarżonej uchwały pod kątem ich zgodności z prawem, w rezultacie czego nie doszło do pełnego, mieszczącego się "w granicach sprawy" jej rozpoznania.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach

danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy Prażmów z dnia 30 września 2022 r. nr XLV.509.2022 w przedmiocie określenia zasad przyznawania stypendium Wójta Gminy Prażmów dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych i przedmiot

tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy,

zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej

rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce

także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19, LEX nr 3522253). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest

ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić,

że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Jednak jak już zostało to wskazane, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć skutecznemu zarzuceniu sądowi dokonania wadliwej

wykładni przepisów prawa materialnego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i

§ 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały

polegającej na braku w uzasadnieniu wyroku analizy oraz argumentacji prawnej wobec zarzutów podniesionych w skardze, co doprowadziło do częściowego oddalenia

skargi.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują

kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania

przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej,

jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na akt prawa miejscowego, a tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu. Zarzucając naruszenie zarówno art. 3 § 1 jak i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżącą kasacyjnie zarzucać sądowi administracyjnemu dokonanie wadliwej wykładni prawa materialnego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i

§ 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się,

że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy Prażmów z dnia 30 września 2022 r. nr XLV.509.2022 stosując kryterium legalności. Okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie nie stanowi o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.

Powyższej przedstawione naruszenia prawa mają charakter istotny w

rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć

niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por.

wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21). Ponieważ zakres istotnych naruszeń obejmuje przeważającą część zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, a w szczególności cały rozdział 3 obejmujący stypendia za wyniki w nauce, rozdział 4 obejmujący stypendia za szczególne osiągnięcia artystyczne i rozdział 5 obejmujący stypendia za szczególne osiągnięcia sportowe, to zasadny było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części za wyjątkiem jej § 6, którego stwierdził nieważność Sąd pierwszej instancji w niezaskarżonym punkcie pierwszym wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 105/23.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.

188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Prażmów z dnia 30 września 2022 r. nr XLV.509.2022 w przedmiocie określenia zasad przyznawania stypendium Wójta

Gminy Prażmów dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych stwierdził nieważność tej uchwały w pozostałym zakresie.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy Prażmów zasądzić na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).