II SA/Go 103/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-11	
Data wpływu	2018-02-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Krzysztof Dziedzic
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Ochrona zwierząt	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2096; art. 90 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1840; art. 33a ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 20 listopada 2017 r., nr XXXIX/595/17 w przedmiocie ograniczenia populacji zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich jest uchwała nr XXXIX/595/17 Sejmiku Województwa z dnia 20 listopada 2017 r. w sprawie ograniczenia populacji zwierząt. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096), w związku z art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 – dalej jako u.o.z.).

W § 1 uchwały określono warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt, tj. jelenie - 10 sztuk, sarny - 87 sztuk, dziki - 236 sztuk, lisy - 14 sztuk, jenoty - 6 sztuk, borsuki - 3 sztuki, kuny - 2 sztuki, na terenie byłych obwodów łowieckich nr [...] województwa poprzez odstrzał. Mapy poglądowe byłych obwodów łowieckich nr [...] przedstawione zostały w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały postanowiono, że graniczenie populacji zwierząt, o których mowa w § 1 należy prowadzić z zachowaniem warunków określonych w dokumencie pn.: "Miejsce, warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt na terenie byłych obwodów łowieckich nr [...]", stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 3 uchwały działania mające na celu ograniczenie populacji zwierząt, o których mowa w § 1 miały być realizowane w terminie od dnia wejścia w życie uchwały-do dnia 31 marca 2018 roku. W § 4 uchwały zobowiązano Polski Związek Łowiecki, w którego imieniu działa Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego do przedłożenia Zarządowi Województwa informacji z zakresu podejmowanych działań mających na celu ograniczenie populacji zwierząt, a w szczególności informacji co do liczby, miejsca i okoliczności odstrzelenia zwierzyny, w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 roku. Zgodnie z § 5 uchwały zasady, sposób oraz forma wykonywania rozliczeń miały zostać określone w drodze odrębnego porozumienia pomiędzy Zarządem Województwa a Zarządem Okręgowym Polskiego Związku Łowieckiego.

W uzasadnieniu uchwały podano, że podjęta uchwał jest następstwem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 września 2017 roku, sygn. akt II SA/Go 562/17, w którym stwierdzono, że uchwała Sejmiku Województwa z dnia 11 lutego 2008 roku, nr XIX/168/2008 w sprawie podziału Województwa na obwody łowieckie w części dotyczącej wyznaczenie obwodów łowieckich o nr [...] jest nieważna. Tym samym stało się niemożliwym prowadzenie gospodarki łowieckiej przez dzierżawców tych obwodów łowieckich, mających łączną powierzchnię 15000 ha, gdyż obwody te prawnie nie istnieją. Powyższe orzeczenie Sądu powoduje negatywne skutki w kontekście gospodarki łowieckiej m.in. powstanie szkód wyrządzanych przez zwierzynę w płodach i uprawach rolnych i leśnych, jak również rozszerzania się choroby Afrykańskiego Pomoru Świń (ASF), która może dotrzeć do powiatu. Jednym z ważniejszych sposobów jej zapobiegania jest redukcja populacji dzików. Nadto w uzasadnieniu uchwały podkreślono, że stan prawny obowiązujący na dzień podejmowania spornej uchwały uniemożliwiał dokonania zmian granic obwodów łowieckich.

Przed uchwaleniem spornej uchwały, pismem z dnia [...] października 2017 roku Starosta zwrócił się z podjęciem stosowych działań, których celem miało być ograniczenie powstania szkód łowieckich na terenach mających wchodzić w skład obwodów łowieckich nr [...]. W piśmie tym zwrócono uwagę nie tylko na szkody łowieckie wyrządzane przez zwierzynę, ale na niebezpieczeństwo związane z rozprzestrzenianiem się choroby ASF.

Przed podjęciem uchwały, projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Polski Związek Łowiecki – Zarząd Okręgowy, podobnie jak i przez Regionalną Radę Ochrony Przyrody. Nadto Starosta Powiatu przesłał organowi pismo Zarządu Rodzinnych Ogródków Działkowych [...] z dnia [...] października 2017 roku informujące o szkodach wyrządzanych na terenie ogródków działkowych przez dziki i braku możliwości zapobieżenia tym szkodom przez właścicieli ogródków działkowych. Podobnej treści pisma Zarząd przesłał do Starosty Powiatu już po podjęciu spornej uchwały, a noszące daty [...] listopada 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. Nadto pismem noszącym datę [...] listopada 2017 r. W.G., Z.K. i S.N. zwrócili się do Wojewody o dokonanie interwencyjnego odstrzału zwierzyny łownej na gruntach rolnych przez nich uprawianych (na powierzchni około 800 ha) z uwagi na wyrządzane prze dziki szkody. W dniu 19 listopada 2017 r. wpłynęła do Urzędu Marszałkowskiego (pocztą, elektroniczną) wiadomość, zgodnie z którą Zarząd Okręgowy Ligi Ochrony Przyrody "pozytywnie opiniuje przedłożoną uchwałę", zwracając jednocześnie uwagę na "niedopuszczanie do powstałej sytuacji prawnej w przyszłości.

W złożonej na powyższą uchwałę skardze, Rzecznik Praw Obywatelskich wnosił o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. art. 33a ust. 2 w z w. z art. 33a ust. 1 u.o.z. poprzez wprowadzenie nieznajdujących oparcia w ustawie ograniczeń prawa własności nieruchomości, będące skutkiem wykroczenia poza granice delegacji ustawowej do wydania uchwały;

- art. 31 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP poprzez dopuszczenie się nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, będące skutkiem nierozważenia alternatywnych środków osiągnięcia celu zakładanego zaskarżoną uchwałą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13), po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że ówcześnie obowiązujący art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 Prawa łowieckiego przez to, że upoważniał do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, był niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną regulacja, utraciła moc obowiązującą z dniem 22 stycznia 2016 r., i do dnia wniesienia skargi nie została zastąpiona przez przepisy spełniające konstytucyjny standard. Przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i - związana z nim utrata mocy obowiązującej normy kompetencyjnej, stanowiącej podstawę tworzenia przez sejmiki wojewódzkie obwodów łowieckich - skutkowała szeregiem postępowań sądowoadministracyjnych, w których właściciele nieruchomości zaliczonych w granice obwodów łowieckich, kwestionowali zgodność z prawem aktów prawa miejscowego, na podstawie których tworzono obwody łowieckie. Jednym ze wspomnianych postępowań było postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 710/16, stwierdzającym nieważność uchwały nr XIX/168/2008 Sejmiku Województwa z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie (Dz.Urz.Woj. Nr 16 poz. 382, z późn. zm.) w części dotyczącej obwodów łowieckich nr [...], który to wyrok stał się bezpośrednią podstawą podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Zgodnie z uzasadnieniem jej projektu, rozstrzygnięcia sądowe "spowodują negatywne skutki w kontekście gospodarki łowieckiej, której brak może spowodować min. powstanie szkód wyrządzonych przez zwierzynę w płodach i uprawach rolnych i leśnych i rozprzestrzenianiu się choroby Afrykański Pomór Świń (ASF)". W świetle okoliczności podjęcia kwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały, nie mogą budzić wątpliwości intencje jej twórców. Uchwała jest reakcją na stwierdzenie nieważności aktu, na mocy którego powstały obwody nr [...]; obszarem planowanego ograniczenia populacji zwierząt są obszary tych obwodów; do wykonania uchwały, tj. do dokonania ograniczenia liczby zwierząt zobowiązany został Polski Związek Łowiecki; liczba przewidzianych do odstrzału zwierząt stanowi wprost odzwierciedlenie planów łowieckich dla ww. obwodów; a do odstrzału zastosowanie mają znaleźć przepisy dotyczące prowadzenia polowań. Powyższe dowodzi, iż uchwała ma być narzędziem do prowadzenia gospodarki łowieckiej. W nadesłanych Rzecznikowi wyjaśnieniach wskazano, że uchwała stanowi próbę "zachowania, choć w małym stopniu możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki łowieckiej, która na terenach byłych obwodów [...] nie może funkcjonować Zasadniczym przy tym motywem podjęcia uchwały wydaje się chęć ograniczenia szkód, jakich zwierzyna leśna mogłaby się dopuścić w uprawach rolnych (i tym samym ograniczenie wypłacanych odszkodowań)".

W kontekście powyższego wnoszący skargę uznał, że kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała powoduje skutki tożsame, jak uchwała ustanawiająca obwody łowieckie. Właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze, na którym populacja zwierząt podlega ograniczeniu, zmuszeni są znosić czynności związane z odstrzałem. Z tego względu, jako forma ograniczenia prawa własności, uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi oceniana być musi pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego ograniczenia. Stosownie do treści art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP są to: ustawowe umocowanie ograniczenia, proporcjonalność ograniczenia oraz zachowanie istoty prawa. Trzecia z wymienionych przesłanek może niewątpliwie zostać uznana za spełnioną - kwestionowana uchwała nie odejmuje prawa własności, a jedynie je ogranicza. W ocenie Rzecznika nie można z kolei przyjąć, by uchwała znajdowała oparcie w ustawie, a także by organ wykazał proporcjonalność przyjętych rozwiązań.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.z. jedną z przesłanek podjęcia uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt jest wystąpienie "nadzwyczajnego zagrożenia dla życia, zdrowia lub gospodarki ludzkiej, w tym gospodarki łowieckiej". Prawodawca nie zdefiniował tego pojęcia na gruncie u.o.z., jednakże na gruncie innych aktów prawnych posługiwał się w przeszłości takim sformułowaniem i definiował je. Prokurator zwrócił uwagę na art. 104 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49 poz. 196), który przez nadzwyczajne zagrożenie środowiska nakazywał rozumieć "zagrożenie spowodowane gwałtownym zdarzeniem, nie będącym klęską żywiołową które może wywołać znaczne zniszczenie środowiska lub pogorszenie jego stanu, stwarzające powszechne niebezpieczeństwo dla ludzi i środowiska". Za tak rozumiane "nadzwyczajne zagrożenie" niewątpliwie może być uznane zagrożenie przez zwierzęta wolnożyjące (dzikie) dla lotów wojskowych. Zarówno charakter, jak i potencjalne skutki tego zagrożenia mają bowiem charakter wyjątkowy i są spowodowane nieoczekiwanymi okolicznościami (najczęściej naruszeniem ogrodzenia jednostki wojskowej). W niniejszej sprawie nie można jednak - w ocenie Rzecznika - stwierdzić, by zagrożenie związane z ewentualnymi szkodami łowieckimi miało charakter wyjątkowy. Są one "zwykłym" następstwem bytowania zwierząt. Z uzasadnienia do projektu kwestionowanej uchwały nie wynika, by zagrożenie to (zarówno jego charakter, jak i skala) przybierało "kwalifikowaną" postać. Odnosząc się do sygnalizowanego zagrożenia wystąpieniem Afrykańskiego Pomoru Świń (ASF) jako przyczyny podjęcia kwestionowanej uchwały należy wyrazić pogląd, że (abstrahując nawet od tego, czy owo zagrożenie można określić w warunkach województwa mianem "nadzwyczajnego") eliminacja zagrożenia wystąpienia chorób zwierzęcych w ogóle nie może być przesłanką stosowania art. 33a ust. 2 u.o.z. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują, bowiem szczególne podstawy do zarządzania ograniczania populacji zwierząt ze względów sanitarnych przez inne niż sejmik województwa organy. Wzmiankowanymi normami kompetencyjnymi są art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1855).

Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że uzasadnienie do projektu kwestionowanej niniejszą skargą uchwały jest bardzo lakoniczne. Jako jedyny sposób na zapobieżenie ryzyku wystąpienia szkód łowieckich uznaje się w nim ingerencję w prawo własności wszystkich nieruchomości położonych na terenie zlikwidowanych obwodów łowieckich nr [...]. Organ nie przeanalizował jednocześnie, czy dla realizacji postawionych w uchwale celów, nie byłaby wystarczająca ingerencja w mniejszym zakresie, np. przeprowadzenie działań związanych z ograniczeniem populacji zwierząt wyłącznie na terenach leśnych (a z map stanowiących załącznik nr 1 do uchwały wynika, że są takowe na obszarze objętym uchwałą). W takich warunkach nie sposób, w ocenie Rzecznika przyjąć, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności są ograniczeniami proporcjonalnymi. W ten sposób uchwała uchybia również art. 31 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP. W dalszej części uzasadnienia skargi Rzecznik podniósł, że art. 33a ust. 2 u.o.z. został przez organ zastosowany jako alternatywa dla ustanowienia obwodów łowieckich, zaś zaskarżona niniejszą skargą uchwała rodzi skutki podobne, jak objęcie nieruchomości obwodem łowieckim.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie może budzić wątpliwości, iż sposób zastosowania w niniejszej sprawie art. 33a ust. 2 u.o.z. wprost odzwierciedla zakwestionowaną przez Trybunał Konstytucyjny regulację Prawa łowieckiego – art.27 ust. 1 w zw. z art. 26. Właściciele nieruchomości objętych uchwałą Sejmiku Województwa zostali pozbawieni jakiegokolwiek wpływu na treść tej uchwały . Organ w sposób automatyczny, bez rozważenia alternatyw, objął cały obszar byłych obwodów łowieckich nr [...]. Taka forma zastosowania przez organ regulacji art. 33a ust. 2 u.o.z., zamiast przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją nie może zostać uznana za dopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym.

W złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa z dnia 11 lutego 2008 roku w sprawie podziału na obwody łowieckie w części dotyczącej obwodów łowieckich nr [...] spowodowało ujemne skutki w kontekście gospodarki łowieckiej, czego następstwem jest powstawanie szkód łowieckich wyrządzanych przez zwierzynę w związku z nadmierną jej ilością , co powoduje również zagrożenie nawet dla życia, zdrowia, a na pewno dla gospodarki ludzkiej. Problem ten był sygnalizowany przez Starostę Powiatu, władze Polskiego Związku Działkowców, jak i właścicieli gruntów rolnych. Wskutek skarg składanych przez w/w podmioty na podstawie art. 33 ust. 2 u.o.z. podjęto zaskarżoną uchwałę. Jej podjęcie zostało poprzedzone wyrażeniem opinii w tym przedmiocie przez podmioty wymienione w cytowanym przepisie. Jednocześnie organ podkreślił, że uchwała stanowi próbę zachowania, choć w małym stopniu możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki łowieckiej, na terenach, które wchodziły w skład obszarów łowieckich nr [...], co jest szczególnie istotne z uwagi na dużą ilość upraw rolnych i ma na celu zapobieżenie przemieszczaniu się choroby ASF. Uchwała, wbrew stanowisku Rzecznika, nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności, skoro sami właściciele nieruchomości wskazywali na zagrożenia występujące wskutek nadmiernego rozmnożenia się zwierzyny. Nadto ma ona charakter jednostkowy i czasowy, dlatego nie stanowi nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie ograniczenia populacji zwierząt wydana na podstawie art. 33a ust. 1 i 2 u.o.z. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Skarżący, chcąc skutecznie kwestionować określoną uchwałę sejmiku wojewódzkiego będącej aktem prawa miejscowego na podstawie komentowanego przepisu, musi wykazać, że narusza one jego interes prawny lub uprawnienie.

Uprawnionymi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty prawa miejscowego organów samorządu województwa są także: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Legitymacja tych podmiotów nie jest uzależniona od spełnienia przesłanek materialnoprawnych, gdyż składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób. Potwierdzeniem tego jest art. 8 p.p.s.a., z którego wynika brak ograniczeń w zakresie legitymacji skargowej prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Stanowi on bowiem, że "Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela". Podmioty te działają zatem z innej pozycji, jako organy kontroli państwowej na rzecz ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Tym samym mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rzecznik Praw Obywatelskich posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie ograniczenia populacji zwierząt.

Jak już wskazano, uchwała Sejmiku Województwa z dnia 20 listopada 2017 roku w sprawie ograniczenia populacji zwierząt została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 33a ust. 1 i 2 u.o.z. Art. 33a ust. 1 u.o.z. stanowi, że dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji zwierząt w przypadku, gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej. W przypadku, gdy zostaną spełnione wyżej wymienione przesłanki zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu sejmik województwa, po zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz Polskiego Związku Łowieckiego, określi w drodze uchwały, miejsce, warunki, czas i sposób ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1.

Przepis art. 21 u.o.z. stanowi, że zwierzęta wolno żyjące (dzikie) stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, z wyjątkiem tych, o których mowa w art. 33a ust. 1. Z powyższego przepisu wynika nakaz nieingerowania w życie zwierząt wolno żyjących. Nakaz ten nie ma wszakże zastosowania do zwierząt, które mogą być zwalczane na podstawie art. 33a u.o.z. Przesłanką zastosowania instytucji określonej w art. 33a ust. 1 i 2 jest sytuacja, w której zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej. Pojęcia tego ustawodawca nie zdefiniował w u.o.z. Zdaniem Sądu, pod pojęciem tym należy rozumieć sytuacje, zdarzenia gwałtowne, w sposób znaczący odbiegający od przeciętnej sytuacji z jaką ma się zazwyczaj do czynienia, które pociągają za sobą jednocześnie zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej. Tym samym pod pojęciem nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia, gospodarki człowieka użytym w art. 33a u.o.z. należy rozumieć m.in. realne niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody w rozmiarze znacząco odbiegającej od dotychczas wyrządzanej na danym terenie przez zwierzynę wolno żyjącą, będącą następstwem np. wzrostu jej populacji, w sposób uniemożliwiający sprawowanie nad tym kontrolę w ramach prowadzenia racjonalnej gospodarki. Zagrożenie, o którym mowa w art. 33a ust. 1 u.o.z. musi zatem mieć kwalifikowaną postać, odbiegającą w sposób drastyczny od zagrożenia jakie niosą za sobą normalne sytuacje związane z prowadzeniem przez człowieka gospodarki na terenie na którym żyją jednocześnie dzikie zwierzęta. Instytucja wskazana w art. 33a ust. 1 u.o.z. nie może zastępować prowadzonej przez uprawnione do tego podmioty racjonalnej gospodarki łowieckiej, nawet wówczas, gdy nie jest w danym okresie prowadzona, jeżeli nie została spełniona przesłanka nadzwyczajnego zagrożenia wskazanych w nim dóbr.

Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez organ zaskarżona uchwała została podjęta jako alternatywa dla ustanowienia obwodów łowieckich w ramach, których miała być prowadzona określona gospodarka łowiecka. Wynika to między innymi z uzasadnienia uchwały, gdzie mówi się o braku możliwości realizowania gospodarki łowieckiej na danym terenie, w związku z uprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2016 roku, sygn. akt II SA/Go 710/16, którym stwierdzono nieważność uchwały Sejmiku Województwa z dnia 11 lutego 2008 roku w sprawie podziału na obwody łowieckie w części dotyczącej obwodów nr [...] i braku możliwości realizowania na tym terenie planowej gospodarki łowieckiej. W zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale wprost się stanowi, że zmniejszenie populacji zwierząt obejmuje w całości tereny, które miały wchodzić w skład wskazanych obwodów łowieckich. Z powyższym związany jest następny zarzut podnoszony przez Rzecznika Praw Obywatelskich przemawiający za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, a dotyczący braku przeprowadzenia analizy przez organ czy dla realizacji przedstawionych w uchwale celów nie była wystarczająca ingerencja w mniejszym zakresie np. przeprowadzenie działań związanych z ograniczeniem populacji zwierząt wyłącznie na terenach leśnych. W związku z prowadzonym na danym terenie odstrzałem dzikich zwierząt, na wskazanym terenie zostaje ograniczone prawo własność, którego treść została określona w art. 140 kodeksu cywilnego, osób będących właścicielami nieruchomości położonych w tym obszarze. Osoby te są bowiem zobowiązane poddać się okresowemu ograniczeniu tego prawa, a dotyczącego np. wykonywania na jego nieruchomości przez uprawnioną osobę odstrzału redukcyjnego zwierzyny łownej. Z uwagi jednak na ograniczenie prawa własności organ, chronionego między postanowieniami art. 63 ust. 2 Konstytucji RP, ze szczególną starannością powinien wykazać okoliczności uzasadniające podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji zwierząt w oparciu o art. 33a ust. 1 i 2 u.o.z., w tym wykazanie w jakim miejscu (na jakim obszarze) będą te działania podejmowane. Dokonując analizy dokumentów przedłożonych przez organ stwierdzić należy, że szkody łowieckie były wyrządzane na terenie ogródków działkowych i polach uprawnych trzech rolników położonych na obszarze dawnego obwody łowieckiego nr [...] i to przez dziki. Z tym związany jest kolejny zarzut, który uzasadnia uwzględnienie złożonej skargi. W dokumentach tych mówi się jedynie o szkodach wyrządzanych przez dziki. Podkreślić należy, że powszechnie wiadomym jest, że w wielu rejonach kraju występuje problem z nadmierną populacją tych zwierząt. Jednak w oparciu o zaskarżoną uchwałę miał być wykonany odstrzał redukcyjny innej zwierzyny wolno żyjącej. W § 1 uchwały mówi się również o ograniczeniu populacji jeleni – 10 sztuk, saren – 87 sztuk, lisów - 14 sztuk, jenotów – 6 sztuk, borsuków - 3 sztuki, kun – 2 sztuki. Organ nie wykazał, aby zwierzęta te stanowiły nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej. W szczególności, aby ich aktualna populacja (ich ilość), powodowała określone szkody lub w inny sposób stanowiły nadzwyczajne zagrożenie dla dóbr określonych w art. 33a ust. 1 u.o.z. Dotyczy to przede wszystkim populacji zwierząt, odnośnie których przewidziana jest konieczność dokonania odstrzału kilku sztuk. Powyższe informacje nie wynikają również z opinii przedłożonych przez instytucję biorące udział w procedurze opiniowania określonej w ust. 2 powołanego artykułu. Wspólną ich cechą jest bardzo daleko posunięta ogólnikowość.

Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący eliminacji zagrożenia wystąpienia chorób zwierzęcych. W niniejszej sprawie organ wskazał na niebezpieczeństwo roznoszonej przez dziki choroby afrykańskiego pomoru świń. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że eliminacja zagrożenia wystąpienia chorób zwierzęcych nie może być przesłanką stosowania art. 33 a ust. 1 i 2 u.o.z. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują szczególne podstawy do zarządzenia ograniczenia populacji zwierząt ze względów sanitarnych przez inne niż sejmik województwa organy. Wzmiankowanymi normami kompetencyjnymi są art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczania chorób zakaźnych ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1855). Pozwalają one w razie wystąpienia zagrożenia choroba lub wystąpienia choroby zarządzić odpowiednio powiatowemu lekarzowi weterynarii (jeżeli choroba dotyczy jednego powiatu) i wojewodzie (jeżeli rozprzestrzenienie choroby wykracza poza obszar jednego powiatu) zarządzić odstrzał sanitarny zwierząt.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę w omówionych okolicznościach, Sejmik Województwa wykroczył poza granicę przyznanego mu upoważnienia ustawowego. Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.