II OSK 2246/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-04-22	
Data wpływu	2013-09-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 305/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 183, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 134 § 1, art. 153, art. 141 § 4, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 7 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 5, art. 3 pkt 13; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 305/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi S. Z. SA w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent bądź organ I instancji), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej inwestor), decyzją z [...] marca 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach j.w. oraz działkach nr [...] obr. [...] K. przy ul. O. w K.".

W uzasadnieniu Prezydent przedstawił dokładnie przebieg postępowania w sprawie, w tym wskazał, że decyzją z [...] marca 2007 r. [nr [...]] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak decyzja ta - wskutek wniesionego odwołania – została uchylona decyzją z [...] grudnia 2009 r. znak [...] tut. Kolegium, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji m. in. wystąpił do zarządcy drogi o uzyskanie opinii w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej wnioskowanego zamierzenia i ustalenia, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Wskazano, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej ZIKiT bądź Zarząd Infrastruktury) w opinii z 20 grudnia 2011 r., w ramach swych ustawowych zadań wynikających z ustawy o drogach publicznych, zgodnie z właściwością, zaopiniował negatywnie planowane zamierzenie.

Prezydent przytoczył art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp] wyjaśniając, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp. Teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ul. O.. W toku postępowania zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, wymagane było uzgodnienie z zarządcą drogi. Prezydent przywołał stanowisko ZIKiT stwierdzające, że z uwagi na parametry techniczne ul. O. (w szczególności brak wydzielonego ciągu pieszego i obecną szerokość jezdni), istniejące uzbrojenie terenu (droga), nie jest wystarczające, by zapewnić planowanej inwestycji prawidłową i bezpieczną obsługę komunikacyjną, a zatem nie są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Organ I instancji powołał art. 2 pkt 13 upzp. Wyjaśnił, że pod pojęciem uzbrojenia terenu należy rozumieć także drogi, jak również definicję uzbrojenia terenu zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami]. Stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 upzp tj. nie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, przeto brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Odwołanie od decyzji z [...] marca 2012 r. złożył z zachowaniem terminu inwestor, zarzucając decyzji I instancji naruszenie art. 7, 8 i 77 kpa. W odwołaniu wyjaśniono, że Prezydent przesłał do inwestora projekt umowy o realizację inwestycji drogowej, w odniesieniu do którego inwestor zgłosił uwagi, przy czym nie co do zakresu rzeczowego prac. Zastrzeżenia inwestora budziły zapisy o konieczności zapłaty za wykup gruntów pod drogę, gdyż organ nie miał podstawy do nakładania takiego obowiązku. Nie zaakceptowano zapisu projektu umowy o konieczności realizacji inwestycji drogowej innego inwestora. Zaznaczono, że organ nie ustosunkował się do uwag inwestora odnośnie projektu umowy, a dopiero w przypadku braku porozumienia można byłoby wydać opinię negatywną. W uzasadnieniu decyzji Prezydent odniósł się do całkowicie innej inwestycji, zlokalizowanej przy innej drodze, na innej działce.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium bądź SKO) uchyliło decyzję z [...] marca 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie. W rozpatrywanej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została na braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, tj. braku wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie drogi. W myśl art. 2 pkt 13 upzp pod pojęciem "uzbrojenia terenu" - należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nawiązując do przesłanki wymaganego uzbrojenia formułowanej przez art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp - w myśl ust. 5 - warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Z merytorycznego punktu widzenia ustalenia zawarte w opinii takiej jednostki organizacyjnej odgrywają istotną rolę i kształtują w tym zakresie przyszłą decyzję o warunkach zabudowy. Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające, ponieważ elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie między innymi warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. - jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną i transportem w Gminie Miasto K., w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Dokonując oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 upzp organ winien w szczególności zweryfikować, czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zapewniona będzie prawidłowa obsługa komunikacyjna dla danej, konkretnej, określonej we wniosku inwestycji, bądź jakie warunki należy spełnić, by taka obsługa została zapewniona.

Odnosząc powyższe wyjaśnienia do rozpatrywanej sprawy stwierdzono, że opinia wyrażona przez zarządcę drogi jest stanowiskiem przedstawionym w formie prawidłowej i jednocześnie jest opinią wymaganą przez art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp. W opinii zarządcy drogi z 20 grudnia 2011 r., na którą powołano się w zaskarżonej decyzji, dokonano oceny pod kątem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Wskazano, że ul. O. na odcinku od ul. K. do nieruchomości Inwestora ma jezdnię o szerokości 4,2 metra, bez chodników i poboczy; jednocześnie pas drogowy drogi publicznej na tym odcinku w liniach rozgraniczających ma szerokość 4,2 metra, co uniemożliwia budowę normatywnej jezdni o szerokości 4,5 metra i dwumetrowego chodnika, bez pozyskania terenów przyległych; na pozostałym odcinku szerokość pasa drogowego ul. O. nie przekracza 5 metrów. Z uwagi na obecną szerokość jezdni mijanie się pojazdów jest poważnie utrudnione, a z uwagi na brak ciągu pieszego i poboczy ruch pojazdów stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych. Dlatego ZIKiT jednoznacznie stwierdził, że wprowadzenie dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję, szczególnie w godzinach szczytu porannego i popołudniowego, dodatkowo pogorszy warunki bezpieczeństwa. Zarządca drogi przedstawił i ocenił kwestię istniejącego uzbrojenia terenu rozumianego jako droga, a w ślad za tym oceny takiej dokonał Prezydent w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wypowiadając się, czy istniejące parametry drogi i warunki komunikacyjne tam panujące pozwalają na zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla planowanego przedsięwzięcia.

Przy ocenie spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 upzp, konieczna jest ocena nie tylko istniejącego uzbrojenia - a zatem aktualnych, istniejących obecnie uwarunkowań, ale konieczne jest też zajęcie stanowiska, czy ewentualne projektowane uzbrojenie mogłoby ten warunek spełnić. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 upzp).

W decyzji z [...] marca 2012 r. przy ocenie sprawy pominięto art. 61 ust. 5 upzp. Nie wypowiedział się ani zarządca drogi ul. O. (ZIKiT) w wydanej opinii, ani Prezydent w uzasadnieniu decyzji odmownej, czy ewentualnie projektowane uzbrojenie - a jeśli tak, to jakie, mogłoby spowodować spełnienie omawianego warunku. W odwołaniu inwestor działający przez swego pełnomocnika podniósł, że podjęto działania mające na celu podpisanie stosownej umowy z zarządcą drogi na realizację inwestycji drogowej, sporządzony był już projekt takiej umowy, a inwestor nie wnosił uwag do zakresu rzeczowego prac, gdyż jego zastrzeżenia dotyczyły innych kwestii umownych. Podniesiono, że organ bez ustosunkowania się do stanowiska inwestora wydał decyzję odmowną. W tej materii organ I instancji nie wypowiedział się, pozostawiając poza oceną, czy w ogóle możliwe jest w przedmiotowym stanie faktycznym zagwarantowanie wykonania stosownego uzbrojenia w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką, a inwestorem. Nie wiadomo, czy zwiększenie parametrów drogi ul. O. w tym terenie do takich, by możliwe było zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego zarówno dla dotychczasowych użytkowników drogi, jak i dla przyszłych, wymaga spełnienia warunków możliwych do realizacji przez inwestora.

Kolegium zwróciło uwagę, że jako przedmiot inwestycji podana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jak podaje w powoływanej opinii ZIKiT, o powierzchni użytkowej 3400 m2. Nie określono jednak dokładnie w zaskarżonej decyzji ani planowanej liczby budynków mieszkalnych, ani planowanej ilości lokali mieszkalnych. Tym samym nie można przyjąć, że w pełni prawidłowa - gdyż niekompletna - jest ocena Prezydenta, jaki dodatkowy ruch byłby generowany przez planowaną inwestycję, skoro nie wiadomo, jaka liczba lokali mieszkalnych jest przewidziana w planowanych budynkach wielorodzinnych. W tym miejscu Kolegium zwraca uwagę na aktualne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które zobowiązują organ do dowodowego wykazania, w jaki sposób zwiększy się natężenie ruchu w sytuacji realizacji planowanej przez inwestora inwestycji (wyrok WSA w Krakowie z 5.8.2011 r., II SA/Kr 898/11).

Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2012 r. (s. 3 decyzji in fine) odniesiono się do zupełnie innej inwestycji, planowanej na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K., a więc słuszny jest zarzut w tym zakresie podniesiony w odwołaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z [...]stycznia 2013 r. złożyła spółka S. Z. SA (dalej skarżąca), zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy braku spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych dla takiego rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenia faktyczne przez uznanie, że organ I instancji pominął w ustaleniach przesłanki umownego zagwarantowania wystarczającego uzbrojenia terenu, a w konsekwencji naruszył art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację dla sformułowanych zarzutów. W szczególności skarżąca podniosła, że ze stanowiska zarządcy drogi ZIKiT w Krakowie uzyskanego w sprawie wynika, że istniejące warunki komunikacyjne, nawet przy braku realizacji planowanej inwestycji, stanowią zagrożenie dla użytkowników drogi, wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji, w wyniku której nastąpi zwiększenie natężenia ruchu, nie będzie możliwe wobec braku spełnienia aktualnie warunku wystarczającego uzbrojenia terenu. W ocenie skarżącego nie zachodzi konieczność szczegółowego podania cech planowanej inwestycji, które wpłyną na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej, bowiem wg. ustaleń ZIKiT sieć komunikacyjna jest obecnie niewystarczająca, niezależnie od realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącej, Prezydent prawidłowo ustalił, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Jeśli w momencie wydawania decyzji umowa, o której mowa w art. 61 ust. 5 upzp nie została zawarta, to należy uznać, że przesłanka wskazana w tym przepisie nie została spełniona. W konsekwencji stwierdzono, że w chwili wydawania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy brak było podstaw do zastosowania art. 61 ust. 5 upzp, zauważając przy tym, że omawiana umowa ma charakter dobrowolny i leży w interesie inwestora. Zdaniem skarżącej, nie można uznać za zasadne stanowiska Kolegium, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do pominięcia art. 61 ust. 5 upzp przez brak wskazania, czy ewentualne projektowane uzbrojenie mogłoby spowodować spełnienie tego warunku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w tej sprawie jest wykładnia pojęcia zapewnienia właściwego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, stanowiącego, jak podnoszą to organy, jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organów obu instancji dostęp do drogi publicznej należy interpretować jako spełnienie lub zapewnienie w drodze umowy realizacji technicznych parametrów uzbrojenia terenu w drogę, pozwalającego na bezpieczne przemieszczanie się pojazdów i pieszych taką drogą publiczną. Jednak oba organy różnią się w tym zakresie co do szczegółów.

Organ I instancji uważa, że nie zostały spełnione techniczne parametry zapewniające prawidłową komunikację ul. O. (drogi publicznej) dodatkowej ilości pojazdów z uwagi na zbyt wąski pas jezdni, a Kolegium wskazuje, że należy szczegółowo ustalić ilość pojazdów, jakie mogą dodatkowo przejeżdżać tą ulicą i ewentualne parametry techniczne, jakie w przyszłości mógłby spełnić inwestor celem zapewnienia poszerzenia ul. O.. Co do istoty te stanowiska są podobne i opierają się o takie rozumienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, który spełnia warunki techniczne prawidłowej komunikacji traktowanej jako uzbrojenie terenu. Tym samym dostęp do drogi publicznej został niejako połączony z zapewnieniem wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie drogi publicznej.

Sąd I instancji uznał za zgodny z prawem inny pogląd, zgodnie z którym przedmiotem postępowania dotyczącego ustalania warunków zabudowy jest – w zakresie tej sprawy – ustalenie, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 upzp, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kwestia zgodności istniejących dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 upzp istotniejszego znaczenia (wyrok NSA z: 13.5.2011 r., II OSK 833/10, Lex 992642; 3.11.2010 r., II OSK 1625/09, Lex 746693; wyrok WSA w Poznaniu z: 4.7.2008 r., II SA/Po 625/07, Lex 558532; z 27.10.2010 r., II SA/Po 463/10, Lex 754431; wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex 589444; wyrok WSA w Rzeszowie z 14.9.2011 r., II SA/Rz 534/11, Lex 1132406 z tezą "(...) Sam fakt położenia nieruchomości bezpośrednio graniczącej z drogą publiczną uznać należy za spełnienie warunku przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp"; wyrok WSA w Gdańsku z 3 .11.2011 r., II SA/Gd 454/10, Lex 752510; wyrok WSA w Gliwicach z 29.9.2010 r., II SA/Gl 119/10, Lex 752694 z tezą "Definicja dostępu do drogi publicznej określona w art. 2 pkt 14 upzp na użytek postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie nawiązuje do przepisów techniczno-budowlanych jako wykonawczych do ustawy pb Przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp").

W tej sprawie istniejące położenie działek inwestora przy drodze publicznej stanowi spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp i nie ma potrzeby analizowania tej przesłanki w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Sąd I instancji nie podzielił zajętego poglądu w skardze i w decyzjach administracyjnych wydanych w tej sprawie, jakoby stan techniczny drogi publicznej stanowił element uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp).

Gdyby przyjąć, że dostęp do drogi publicznej należy w istocie rozumieć jako istnienie lub zapewnienie właściwych technicznych parametrów stanu drogi publicznej, które mają być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to wówczas powstałaby wewnętrzna sprzeczność między poszczególnymi punktami zamieszczonymi w art. 61 ust. 1 upzp. Nie byłoby wówczas żadnych podstaw, by odrębnie umieszczać warunek dostępu do drogi publicznej rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej i zarazem przez ten dostęp do drogi publicznej rozumieć jako zapewnienie odpowiednich technicznych warunków przemieszczania się po takiej drodze. Mogłoby okazać się, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, że wprawdzie teren inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale droga ta ma zbyt małą szerokość i w związku z tym nie można zapewnić właściwej przepustowości tej drogi i bezpieczeństwa użytkowania jej, a więc samo spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia. Nie można dokonywać podziału na odpowiedni technicznie dostęp do drogi publicznej i dostęp nieodpowiedni pod względem technicznym.

W ocenie Sądu I instancji jeżeli obowiązujące przepisy nie są spójne i pozwalają na różnorodną interpretację przez uznanie, że dostęp do drogi publicznej musi obejmować także spełnienie odpowiednich technicznych parametrów przemieszczania się po tej drodze i uznanie, że dostęp do drogi publicznej do bezpośredni lub pośredni do niej dostęp bez względu na parametry technicznej takiej drogi, to w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie należy dokonać wykładni na korzyść inwestora. Skoro dana droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych i dopuszczono do jej użytkowania, to oznacza zarazem, że z takiej drogi mogą korzystać osoby, których nieruchomości przylegają do niej. Jeśli dana droga publiczna nie spełnia warunków dopuszczenia jej do użytkowania np. ze względu na niewystarczające parametry techniczne, to wówczas zarządca (lub zarząd) drogi winny podjąć działania albo celem wyłączenia takiej drogi z ruchu, albo ograniczenia w możliwości korzystania z niej w zakresie dopuszczalnym przez prawo, albo rozbudowy drogi. Nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku właściwych parametrów ogólnie dostępnej drogi publicznej tylko konkretny inwestor, który chce skorzystać z nieruchomości położonej przy takiej drodze.

Nie bez znaczenia jest i to, że utrzymywanie dróg publicznych w należytym stanie i zapewnienie im prawidłowych warunków technicznych jest zadaniem publicznym samorządów i nie można skutkami ewentualnego nienależytego wykonywania takich zadań przez podmioty publiczne obciążać podmioty prywatne.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję [k. 4-5 akt sądowych]. Sąd I instancji odmiennie niż wynika to z samej skargi, ocenił trafność argumentacji organów w tej sprawie.

Sąd I instancji wskazał na uchybienie proceduralne. Zgodnie z art. 53 ust. 4 upzp, mającym zastosowanie także w procedurze wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, takie decyzje wydane się po uzgodnieniu, m. in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp). Skoro wydane decyzji musi poprzedzić jej uzgodnienie, to tym samym uzgodnienie to winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora. W tej sprawie zarząd drogi opiniował tylko wniosek inwestora, a nie projekt decyzji. Między wnioskiem inwestora, a parametrami zamierzenia inwestycyjnego ustalanymi w wydanej decyzji mogą być różnice, tym samym opiniując sam wniosek nie zawsze zarządca drogi opiniuje projekt decyzji. To uchybienie wprawdzie w tej sprawie nie ma decydującego znaczenia, tym niemniej istotnym jest podkreślenie konieczności przestrzegania właściwego toku postępowania. Wojewódzki Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 upzp) przez odmienną wykładnię pojęcia dostępu do drogi publicznej i w związku z tym decyzję tę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, uchylił. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium oceni decyzję organu I instancji pod względem spełnienia przesłanek z art. 61 upzp, kierując się wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku (art. 141 § 4 ppsa).

Skargę kasacyjna na powyższe orzeczenie wywiódł skarżący reprezentowany przez r. pr. M. M., zarzucając naruszenie:

I.przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 upzp przez błędną wykładnię i uznanie, że drogi nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym pojęcia "uzbrojenia terenu";

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 upzp wyłącza jednocześnie konieczność oceny tej przesłanki przez pryzmat wystarczalności dla zamierzenia inwestycyjnego, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 upzp przez nietrafne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy administracje dokonały błędnej wykładni pojęcia "dostępu do drogi publicznej";

4. art. 134 § 1 ppsa przez nierozpoznanie istoty sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie należało ustalić czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, z pominięciem kwestii wystarczającego uzbrojenia terenu;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez brak uzasadnienia wskazanych wyżej okoliczności, w szczególności braku wskazania podstawy przyjęcia odmiennej od definicji legalnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, która w świetle dokonanej oceny prawnej wiązać będzie organy administracyjne orzekające w sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie opartych na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 ppsa), przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego, determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie uznał Sąd I instancji, że skoro drogę zaliczono do kategorii dróg publicznych i dopuszczono do jej użytkowania, to z takiej drogi korzystać może każdy, a w szczególności osoby, których nieruchomości do niej przylegają (art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - j.t. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:... 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg; P. Chmielnicki w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 186-187, uw. 10). Słusznie Sąd I instancji wskazał, że utrzymywanie dróg publicznych w należytym stanie i zapewnienie im prawidłowych warunków technicznych jest zadaniem publicznym samorządów i nie można skutkami ewentualnego nienależytego wykonywania takich zadań przez podmioty publiczne obciążać podmioty prywatne. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie mogą być drogami publicznymi, służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu. Umieszczenie przez ustawodawcę warunków w odrębnych jednostkach redakcyjnych (w punktach 2 i 3 ustępu 1 art. 61 upzp), nakazuje uznać, że wolą ustawodawcy jest rozłączne traktowanie obu tych warunków.

Skoro drodze nadano status publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, przez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi przy ustalaniu warunków zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp), czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej.

W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Skoro drodze nadano status publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, przez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi przy ustalaniu warunków zabudowy. Przez nadaniu drodze statusu publicznej stwierdzono, że jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej przez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi. Art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, która jest powszechnie dostępna. W kwestii dróg publicznych znajdujących się poza terenem inwestycji ustawodawca stawia wyłącznie wymóg dostępu. Dla pojęcia czy teren ma dostęp do drogi publicznej bez znaczenia jest czy spełnia ona określone odrębnymi przepisami warunki techniczne, a więc kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 upzp. W świetle art. 2 pkt 14 upzp przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Przepis ten przewiduje zatem dwa sposoby zapewnienia pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp przez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej (wyrok NSA z 8.10.2008 r. II OSK 1163/07, cbosa). Wydawana w sytuacji braku planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy, ingeruje w sposób wykorzystania prawa na zasadzie indywidualnego rozstrzygnięcia, przepisy regulujące dopuszczalność jej wydania nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 upzp. Zgodnie z definicją legalną uzbrojenia terenu, uzbrojeniem takim jest droga, a odrębny przepis wymaga równocześnie, by teren miał dostęp do drogi publicznej, to relacja tych dwu przepisów jest dla interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 3 istotna i wymaga uwzględnienia. Teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry tej drogi publicznej. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie mogą być drogami publicznymi, służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu, odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności między wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 upzp. Art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Wykluczenie dróg publicznych z zakresu art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp skutkuje przyjęciem, że wprowadzenie warunku z art. 61 ust. 5 upzp i uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych w prawie warunków, nie jest nie jest dopuszczalne. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp (wyrok NSA z 4.2.2015 r., II OSK 2381/13, cbosa).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 upzp nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Kolegium decyzją z [...] stycznia 2013 r. uchylając decyzję z [...] marca 2013 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi wskazała, że w pojęci "uzbrojenie terenu" mieści się także pojęcie drogi, w związku z powyższym Prezydent winien szczegółowo wykazać, czy ewentualne projektowanie uzbrojenia terenu drogi publicznej mogłoby w przyszłości doprowadzić do zmiany jej parametrów. Sąd I instancji słusznie nie zgodził się z powyższą interpretacją. Teren inwestycji albo posiada dostęp do drogi publicznej wypełniając przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, bądź nie. Nie można powiedzieć, że dostęp do drogi jest lecz nie spełnia on parametrów umożliwiających zapewnienie prawidłowych technicznych warunków obsługi komunikacyjnej wnioskowanego zamierzenia.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc stanowi o braku związania sądu zarzutami i wnioskami skargi przy dokonywaniu oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 134 § 1 ppsa, należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd winien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa należy uznać za niezasadny. W judykaturze podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 ppsa może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (wyrok NSA z 24.4.2014 r., I GSK 938/12, Lex 1480826). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie i wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zawiera również wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.