Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 146/22 w sprawie ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 listopada 2021r. nr 927/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Legionowskiego nr 10/2021 z 14 czerwca 2021 r.; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z. Z .kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2022 r. I SA/Wa 146/22, oddalił skargę Z.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 29 listopada 2021 r. nr 927/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Starosta Legionowski postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. nr 10/2021, działając na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040; dalej: ustawa przekształceniowa) odmówił Z.Z. prowadzącemu działalność pod nazwą D. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] m. [...] o powierzchni 0,08 ha, dla której Sąd Rejonowy w Legionowie prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Na skutek zażalenia Z.Z. prowadzącego działalność pod nazwą D. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 29 listopada 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Legionowskiego z 14 czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie toczyło się na skutek wniosku Z.Z. z 19 lutego 2021 r. Do wniosku zastały dołączone m.in. zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z 8 grudnia 2020 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec złożonego przez inwestora w dniu 2 grudnia 2020 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy domku letniskowego dwulokalowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ulicy [...] w S. oraz zaświadczenie Starosty Legionowskiego z 15 stycznia 2021 r. odnośnie zgłoszenia w dniu 17 grudnia 2020 r. przez Z.Z. prowadzącego działalność pod nazwą D. zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym w rozumieniu ustawy przekształceniowej, co jednoznacznie wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie zaświadczeniem z 8 grudnia 2020 r. stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia z 2 grudnia 2020 r. o zakończeniu budowy budynku letniskowego dwulokalowego posadowionego na nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Wojewoda podkreślił, że do użytkowania został oddany budynek letniskowy, a nie budynek mieszkalny. Bez znaczenia przy tym jest powoływana przez skarżącego okoliczność, że 17 grudnia 2020 r. dokonał w Starostwie Legionowskim zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego dwulokalowego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy - organ przyjął zgłoszenie bez uwag i nie wniósł sprzeciwu. Przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Przepis art. 13 ust 1 ustawy przekształceniowej zawiera szczególną regulację tzw. opóźnionego przekształcenia. Dotyczy on przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania. Zasady stosowania tego przepisu są jednak takie jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Z przepisu tego wynika, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym. W niniejszej sprawie do użytkowania został oddany budynek letniskowy, co potwierdzają dokumenty, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł Z.Z. prowadzący działalność pod nazwą D. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 czerwca 2022 r. I SA/Wa 146/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy orzekające prawidłowo uznały, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym w rozumieniu ustawy przekształceniowej, co jednoznacznie wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

Bez znaczenia przy tym jest powoływana przez skarżącego okoliczność, że 17 grudnia 2020 r. wnioskodawca dokonał zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, który organ przyjął bez uwag i nie wniósł sprzeciwu Jak wskazuje się w orzecznictwie przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Innymi słowy, oceniając spełnienie przesłanek przekształcenia należy uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień 1 stycznia 2019 r. Twierdzenia skarżącego, że organy błędnie zastosowały art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej oraz że powinny uwzględnić późniejsze zmiany sposobu użytkowania budynku są bezzasadne. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień 1 stycznia 2019 r. budynek położony na gruncie był budynkiem letniskowym. Słusznie też organy administracji uznały, że w sprawie nie ma zastosowania powoływany przez skarżących art. 13 ustawy przekształceniowej. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami skarżącego, że przepis ten zawiera szczególną regulację tzw. opóźnionego przekształcenia. Dotyczy on przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania. Zasady stosowania tego przepisu są jednak takie jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego, a nie letniskowego, do użytkowania. Z przepisu tego wynika, że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2022 r. I SA/Wa 146/22 wniósł Z.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowanie nieruchomości budynkiem letniskowym w dniu 1 stycznia 2019 r. wyklucza wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu - podczas gdy przepis ten wskazuje wprost, że dochodzi do wspomnianego przekształcenia w razie zabudowania i oddania do użytkowania budynku mieszkalnego po dniu 1 stycznia 2019 r.;

2. art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma znaczenia okoliczność, że dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku - podczas gdy jest to okoliczność równoznaczna z oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie zabudowanym na cele mieszkaniowe po dniu 1 stycznia 2019 r. w myśl przywołanego wyżej przepisu;

3. art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedyną różnicą instytucji "opóźnionego przekształcenia" w stosunku do instytucji przekształcenia na zasadach ogólnych jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (tj. data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania) - podczas gdy przywołany wyżej przepis nie zawiera takiego rozróżnienia, a wskazuje jedynie, że dochodzi do przekształcenia praw jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, powołanym w zarzutach skargi kasacyjnej, "Jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio."

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwala się stanowisko, zgodnie z którym "Art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. należy odczytywać w taki sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. W takim wypadku jednak skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania" (wyrok NSA z 22.03.2024 r. I OSK 2227/22, LEX nr 3716046). Przyjmuje się przy tym, że "nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., a jedynie to, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa. Indyferentne są zatem dla wyniku sprawy wskazywane przez organ administracyjny okoliczności dotyczące pierwotnego celu, w jakim zrealizowano daną zabudowę, czy wtórnego oddania do użytkowania budynku. Innymi słowy, nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości "zabudowana" na cele handlowo-usługowe, czy okoliczność, że przed 1 stycznia 2019 r. była oddana do użytkowania na inny cel" (tamże).

W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się też pojęciem "oddanie do użytkowania", "posiłkując się odniesieniem do przepisów ustawy - Prawo budowlane, co sugeruje, że w tej ostatniej ustawie miałaby znajdować się norma o charakterze definicyjnym. Tymczasem przepisy Prawa budowlanego nie definiują takiego pojęcia (...). Ustawa - Prawo budowlane reguluje natomiast kilka trybów, w jakich może nastąpić legalne użytkowanie obiektu budowlanego w przewidziany sposób. Należą do nich: zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego), zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia wykonania robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego) i legalizacja samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania (art. 71a Prawa budowlanego)" – zob. wyrok NSA z 13.02.2025 r. I OSK 12/22 (LEX nr 3858537). W obydwu powołanych wyżej wyrokach przyjęto, że ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w którym chodziło o dopełnienie odpowiednich procedur, umożliwiających przystąpienie do faktycznego legalnego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Z tego też powodu, dokonując wykładni art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w doktrynie podnosi się, że podstawową przesłanką przewidzianego tą ustawą "opóźnionego przekształcenia" jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie ma przy tym znaczenia. Brak jest więc jakiejkolwiek cezury czasowej dla stosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia (vide: M. Gdesz, "Mechanizm opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 114 i 115). Słusznie podnosi się też w skardze kasacyjnej, że wykładnia zastosowana przez organy udaremnia cel wprowadzenia ustawy przekształceniowej, jakim jest wyeliminowanie użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dodać też należy, że wykładnia przyjęta przez organ i Sąd I instancji prowadzić może wprost do naruszenia zasady równości, bowiem data 1 stycznia 2019 r. w kontekście celu ustawy nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia, a przekształcenie z mocy prawa po tej dacie wciąż jest możliwe. Przy tym zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że sformułowanie zawarte w art. 13 ust. 1 "zabudowanych na cele mieszkaniowe" jest niefortunne, bo chodzi w nim o to, aby w dniu oddania budynku do użytkowania grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, co potwierdza też cytowana wyżej publikacja M. Gdesza.

Zatem, jeśli w okolicznościach niniejszej sprawy po 1 stycznia 2019 r. doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku z letniskowego na mieszkalny, co jest równoznaczne z oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego w rozumieniu Prawa budowlanego (co wyjaśniono wyżej), to stanowisko organów zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest niezasadne, a zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.