Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 671/18 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 671/18 oddalił skargę S. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...]marca 2018 r., nr [...]

w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący [...] października 2006 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ" lub "KGP") z raportem o zwolnienie ze służby w Policji nie wcześniej niż z [...]stycznia 2007 r. [...]stycznia 2007 r. ponownie złożył raport o zwolnienie ze służby z [...]stycznia 2007 r.

KGP rozkazem personalnym z [...]stycznia 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby z [...]stycznia 2007 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...]kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1038/07 stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uznając, że rozkaz personalny z [...] stycznia 2007 r., nr [...]wszedł do obrotu prawnego [...] lutego 2007 r., wobec czego nie mógł być przed tą datą skutecznie zaskarżony.

Skarżący [...] kwietnia 2008 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od wspomnianego rozkazu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, wydał [...] września 2008 r. decyzję nr [...], którą uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2007 r., nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na [...] października 2008 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję z [...] września 2008 r., która została oddalona wyrokiem z 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1681/08. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09 oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Tym samym prawomocnie zostało przesądzone, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z [...] października 2008 r., a podstawę zwolnienia stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

KGP rozkazem personalnym z [...] października 2008 r., nr [...] przyznał skarżącemu nagrodę roczną za 2017 r. w wysokości [...]jednomiesięcznego uposażenia. KGP, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy powołany rozkaz personalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 619/10 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję KGP.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1821/10 uchylił zaskarżony wyrok z 28 lipca 2010 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11 uchylił zaskarżoną decyzję KGP z [...] marca 2009 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...], zobowiązując KGP do ponownego rozpoznania sprawy przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2007 r. Sąd jednocześnie zobowiązał organ do rozstrzygnięcia o prawie skarżącego do nagrody rocznej za 2008 r. od [...] stycznia do [...] października.

KGP postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia uprawnień do nagrody rocznej za dany okres istotnym zagadnieniem prawnym, mającym wpływ na wydanie decyzji, jest kwestia prawa do uposażenia za ten sam okres. W konsekwencji przyjął, że prawomocne przesądzenie o prawie skarżącego do uposażenia za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r., mając zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie wymienionemu prawa do nagrody rocznej za [...] r. i [...] r., stanowi w tej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Jak podał KGP, brak prawomocnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia czasowo uniemożliwiał prowadzenie postępowania w omawianej sprawie, determinując jego zawieszenie.

Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie KGP z [...] kwietnia 2013 r., który z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 934/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] lutego 2013 r.

KGP wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2952/13 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W uzasadnieniu NSA stwierdził, powołując się na art. 110 ust. 1 oraz art. 100 ustawy o Policji, że przesądzenie wyrokiem NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z 15 października 2008 r., dla ustalenia wysokości nagrody rocznej jest niewystarczające. Ustalenie prawa do nagrody rocznej jest bowiem ściśle związane z określeniem jej rzeczywistej wysokości. Reasumując NSA wskazał, że rozstrzygnięcie przez organ kwestii czy skarżącemu przysługiwało prawo do uposażenia za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r. oraz prawo do innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r., stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za [...] r. i [...]r.

[...] listopada 2017 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęła kopia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1851/14 oddalającego skargę na decyzję nr [...]Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2014 r., rozstrzygającą m.in. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do uposażenia za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r.

Ponadto [...] listopada 2017 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło wystąpienie skarżącego z [...] listopada 2017 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15, skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przyznania mu nagrody rocznej za rok [...]i [...].

Mając na względzie przedstawione okoliczności Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...]z [...]listopada 2017 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania S. L. nagrody rocznej za rok [...]i [...].

Następnie KGP decyzją z [...]stycznia 2018 r., nr [...]odmówił przyznania skarżącemu nagrody rocznej za [...]r. oraz za [...]r.

KGP decyzją z [...] marca 2018 r., nr 17, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2018 r., nr [...], o odmowie przyznania nagrody rocznej za [...]r. i za [...]r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że brzmienie aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących ustalania uprawnień policjantów do nagrody rocznej wynika z wejścia w życie z 1 czerwca 2014 r. ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.Zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie przy ustaleniu uprawnień skarżącego do nagrody rocznej za rok [...]i [...], policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna do wysokości jednomiesięcznego uposażenia (art. 110 ust. 1 ustawy o Policji). Wysokość nagrody rocznej ustala się w relacji do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, z wyłączeniem okresów niewykonywania zadań służbowych z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 ust. 1 (art. 110 ust. 2 cytowanej ustawy). Okres służby, o którym mowa w art. 110 ust. 2, nie może być krótszy od 6 miesięcy kalendarzowych (art. 110 ust. 3 ustawy o Policji). Natomiast w myśl art. 110 ust. 4 cytowanej ustawy warunku, o którym mowa w art. 110 ust. 3, nie stosuje się przy ustalaniu uprawnień do nagrody rocznej za rok kalendarzowy, w którym policjant: 1) korzystał z urlopu wychowawczego; 2) został delegowany lub odwołany z delegowania bez prawa do uposażenia w przypadkach, o których mowa w art. 36 ust. 4 i art. 122a; 3) został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury lub renty bądź na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 i 7; 4) zmarł lub został uznany za zaginionego.

Zatem, jak uznał KGP, możliwość merytorycznego odniesienia się do kwestii zasadności przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok [...]oraz rok [...], musi być poprzedzona wyjaśnieniem, czy stronie za okres za jaki domaga się przyznania nagrody rocznej oraz ustalenia jej wysokości, przysługuje prawo do uposażenia.

KGP podkreślił, że rozstrzygnięcie w powyższym zakresie zostało wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2952/13, w którym zawarto stanowisko przesądzające o meritum zagadnienia prejudycjalnego, polegającego na ustaleniu prawa skarżącego do uposażenia za okres od [...]lutego 2007 r. do [...]października 2008 r. Istotną kwestią, która została zawarta w przedmiotowym orzeczeniu jest to, że wskazano w sposób niebudzący wątpliwości, że okres, za który wymienionemu nie przysługuje uposażenie stanowi okres niewykonywania zadań służbowych z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w omawianym czasie), w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Mając powyższe na uwadze KGP stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15 prawomocnie przesądził, że zasadnie przyznano skarżącemu uposażenie jedynie do [...]stycznia 2007 r. Natomiast uposażenie za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r. skarżącemu nie przysługuje.

W konsekwencji, w ocenie KGP, ustalając prawo skarżącego do nagrody rocznej rok [...]i [...]zachodzi konieczność (stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o Policji) wyłączenia okresu od [...] lutego 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., a w przypadku nagrody rocznej za [...]r. okresu od [...] stycznia 2008 r. do [...]października 2008 r., bowiem dotyczą one okresu nieświadczenia służby przez skarżącego, za które nie przysługuje mu uposażenie. Oczywiste jest ponadto, w opinii KGP, że nagroda roczna za okres po zwolnieniu ze służby w Policji, tj. z [...]października 2008 r., również skarżącemu nie przysługuje.

W konkluzji KGP stwierdził, że okres służby skarżącego, za który przysługuje mu nagroda roczna za [...]r., stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o Policji, jest krótszym od wymaganego przez powołany przepis, tj. od [...] miesięcy kalendarzowych i nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 110 ust. 4 cytowanej ustawy, która mogłaby stanowić podstawę do przyznania tej nagrody. W związku z tym, zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Policji, nagroda roczna za [...]r. nie może zostać skarżącemu przyznana. Podobnie jest w przypadku nagrody rocznej za [...]r., przy czym w tym roku w ogóle nie występuje okres pełnionej służby, w relacji do którego należałoby ustalić wysokość nagrody rocznej, zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o Policji, a zatem za rok [...]omawiana nagroda również nie może zostać przyznana, pomimo, iż został on w tym roku zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury.

Nadto KGP, odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia i rozpatrzenia dowodów i faktów istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, stwierdził, że organ musi dokonać selekcji informacji i wybrać wyłącznie te, które są niezbędne dla tego konkretnego postępowania. Brak koncentracji materiału dowodowego skutkowałby tym, iż kolejny materiał albo nie byłby przydatny dla przedmiotu tego postępowania, albo potwierdzałby okoliczności już znane organowi. To z kolei stałoby w opozycji do zasady szybkości i prostoty wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a..

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję KGP z [...] marca 2018 r.

KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że otrzymywanie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przez policjanta jest ściśle związane z pełnieniem przez niego służby. O pełnieniu służby można natomiast mówić tylko wówczas, gdy policjant jest uprawniony oraz zobowiązany do wykonywania obowiązków służbowych i obowiązki takie faktycznie wykonuje. Inaczej mówiąc samo podejmowanie służby należy rozumieć jako czynności i działania wykonywane przez funkcjonariusza związane z pełnieniem służby, jak również gotowość do podejmowania tych czynności i zadań. Samo bowiem pozostawanie funkcjonariusza w stosunku służbowym nie wystarcza, by tylko z tego tytułu przysługiwało mu uposażenie. Uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie funkcjonariusz otrzymuje z tytułu pełnienia służby, a prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji) i wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Jednocześnie prawo do uposażenia winno wiązać się z pozostawaniem w gotowości do pełnienia służby, przy czym chodzi o gotowość rozumianą jako nie tylko subiektywny zamiar podjęcia służby, ale i obiektywna możliwość wykonywania czynności funkcjonariusza. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności przyjętych za podstawę rozpatrywania zagadnienia związanego z ustaleniem prawa skarżącego do uposażenia w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Wa 1851/14, w której zapadł wyrok rozstrzygający m.in. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do uposażenia za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r., skarżącemu nie przysługiwało wspomniane uposażenie za ten okres.

Ponadto Sąd stwierdził, że z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotna pozostaje okoliczność, że skoro został ustalony okres, w którym skarżącemu nie przysługiwało prawo do uposażenia z tytułu pełnienia służby, to przy ustaleniu jego prawa do nagrody rocznej za [...]r. koniecznym było, stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o Policji, wyłączenie okresu od [...] lutego 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., a w przypadku nagrody za [...]r. wyłączenie okresu od [...] stycznia 2008 r. do [...] października 2008 r. Oczywistym jest ponadto, że nagroda roczna za okres po zwolnieniu ze służby w Policji z [...]października 2008 r. również skarżącemu nie przysługiwała.

Sąd podał, że w okresie wydawania przez KGP decyzji objętych skargą do Sądu, brzmienie przepisów dotyczących ustalania uprawnień policjantów do nagrody rocznej wynikało z wejścia w życie z 1 czerwca 2014 r. ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, (...). Zgodnie z art. 15 ust. 1 wspomnianej ustawy funkcjonariuszom, którzy rozpoczęli służbę przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nagrodę roczną za rok 2014 r. wylicza się według zasad dotychczasowych, z tym że do okresu, od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej, zalicza się okresy niewykonywania zadań służbowych z powodu: korzystania z urlopu wychowawczego, urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu rodzicielskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego. Skoro zatem ustawodawca, zmieniając cytowaną nowelizacją przepisy dotyczące przyznawania policjantom nagród rocznych, wprowadził przepis przejściowy nakazujący stosowanie przy wyliczaniu nagrody rocznej za rok wejścia w życie nowych przepisów (2014) regulacji dotychczasowych, to tym bardziej regulacje te muszą znaleźć zastosowanie przy rozstrzyganiu o nagrodzie rocznej za lata wcześniejsze, w tym rok [...]oraz rok [...]. W konsekwencji, zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie przy ustalaniu uprawnień skarżącego do nagrody rocznej za rok [...] i [...], policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna do wysokości jednomiesięcznego uposażenia (art. 110 ust. 1 ustawy o Policji). Wysokość nagrody rocznej ustala się w relacji do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, z wyłączeniem okresów niewykonywania zadań służbowych z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 ust. 1 (art. 110 ust. 2 ustawy o Policji). Okres służby, o którym mowa w art. 110 ust. 2, nie może być krótszy od 6 miesięcy kalendarzowych (art. 110 ust. 3 ustawy o Policji). Natomiast w myśl art. 110 ust. 4 cytowanej ustawy warunku, o którym mowa w art. 110 ust. 3, nie stosuje się przy ustalaniu uprawnień do nagrody rocznej za rok kalendarzowy, w którym policjant: 1) korzystał z urlopu wychowawczego; 2) został delegowany lub odwołany z delegowania bez prawa do uposażenia w przypadkach, o których mowa w art. 36 ust. 4 i art. 122a; 3) został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury lub renty bądź na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 i 7; 4) zmarł lub został uznany za zaginionego.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że jak zostało przesądzone, okres za który skarżącemu nie przysługuje uposażenie stanowi tym samym okres niewykonywania zadań służbowych z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w omawianym czasie), w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15 prawomocnie przesądził, że zasadnie przyznano skarżącemu uposażenie jedynie do [...] stycznia 2007 r. (uposażenie za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r. skarżącemu nie przysługuje), to w konsekwencji ustalając prawo strony do nagrody rocznej rok [...]koniecznym było, stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o Policji, wyłączenie z okresu służby, za który nagroda przysługuje, okresu od [...] lutego 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., a w przypadku nagrody rocznej za [...]r. okresu od [...]stycznia 2008 r. do [...] października 2008 r. (i co oczywiste okresu po zwolnieniu ze służby z [...] października 2008 r.).

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że KGP zasadnie uznał, że okres służby skarżącego, za który przysługiwała mu nagroda roczna za 2007 r. stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o Policji, jest krótszy od 6 miesięcy kalendarzowych i nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 110 ust. 4 cytowanej ustawy, tj. skarżący w 2007 r. nie korzystał z urlopu wychowawczego, nie został delegowany lub odwołany z delegowania bez prawa do uposażenia w przypadkach, o których mowa w art. 36 ust. 4 i art. 122a, nie został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury lub renty bądź na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 i 7, jak też nie zmarł lub nie został uznany za zaginionego. W związku z czym, zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Policji, nagroda roczna za [...]r. nie została skarżącemu przyznana. Podobnie uznano w przypadku nagrody rocznej za [...]r., przy czym w tym roku w ogóle nie występował po stronie skarżącego okres pełnionej przez niego służby, w relacji do którego należałoby ustalić wysokość nagrody rocznej zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o Policji, a zatem za rok [...]omawiana nagroda również nie została przyznana skarżącemu, pomimo iż został on w tym roku zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym wyrokiem wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 188 lub 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2) rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj. :

A. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 110 ust. 1, 2 i 4 ustawy o Policji, wbrew § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2006 r, nr 251, poz. 1859 - dalej "rozporządzenie MSWiA z 2006 r.") w zw. z art. 110 b ust. 1 ustawy o Policji, w celu określenia okresu niewykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych, który nie jest wliczany do okresu służby uprawniającego do nagrody rocznej, przez oparcie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłącznie na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wyroków WSA w Warszawie z 25 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1851/14 i NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15, z pominięciem mocy wiążącej oraz oceny prawnej wynikającej z art. 153 i 170 p.p.s.a. w zw. z prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11 i z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 oraz NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1821/10 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 247/12, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego potwierdzającego istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, bez zmiany obowiązujących przepisów prawa oraz bez podjęcia przez NSA w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowiska dotyczącego wykładni prawa odmiennego od wyrażonego w ww. wyrokach odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej;

B. niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 130 § 1, 2 i 4 i art. 112 k.p.a. oraz art. 153 i 170 p.p.s.a. w zw. z ww. wyrokami (WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11 i z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 oraz NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1821/10 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 247/12), przez uznanie wbrew ww. przepisom i wiążącej organy oraz sądy ocenie prawnej zawartej w ww. wyrokach, iż skarżący korzystający w okresie postępowania odwoławczego ze zwolnienia od czynności służbowych, w wyniku zastosowana się do błędnego pouczenia organu co do prawa odwołania oraz pomimo przywrócenia mu terminu do złożenia odwołania przez organ odwoławczy, może ponosić szkody polegające na tym, iż nie stosuje się wobec niego uprawnień wynikających z art. 106 § 1 i 3, art. 110 ust. 1 oraz art. 121 § 1 ustawy o Policji, a pod pretekstem, iż w tym okresie nie pełnił on służby, w oparciu o orzecznictwo dotyczące odmiennego stanu faktycznego, można go pozbawić wydaną bez podstawy prawnej decyzją o odmowie przyznania prawa do uposażenia, przysługujących z mocy ustawy o Policji podwyżek i wypłaty uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych (w tym nagrody rocznej) bez wydania jakiejkolwiek decyzji wynikającej z art. 126 § 1, 2 lub 3 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1-3 rozporządzenia MSWiA z 2006 r.;

C. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 121 ust. 1 w zw. z art. 110 ust. 1-4 ustawy o Policji, przez błędne uznanie, że wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15, wydanym z pominięciem i wbrew wynikającej z art. 153 i 170 p.p.s.a. mocy wiążącej oraz ocenie prawnej zawartej w uprzednio wydanych w sprawie nagrody rocznej i uposażenia prawomocnych orzeczeń, NSA rozstrzygając w sprawie ze skargi na decyzję KGP w m.in., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do uposażenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. przesądził, że skarżącemu nie przysługuje za sporny okres uposażenie, a w konsekwencji tego uprawnione było wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu nagrody rocznej - a więc z przyczyny, która nie jest wymieniona w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2006 r., oraz bez przeprowadzenia procedury opisanej w § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia;

D. niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 106 ust. 3, art. 121 ust. 1 i art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, przez uznanie wbrew ocenie prawnej zawartej w uprzednio wydanych w sprawie nagrody rocznej prawomocnych wyrokach (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.), a także wbrew uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt sygn. akt I OPS 16/13, iż pomimo korzystania ze zwolnień lekarskich oraz wydania przez właściwe komisje lekarskie MSWiA orzeczeń potwierdzających całkowitą niezdolność skarżącego do służby w Policji od [...] stycznia 2007 r., za okres od [...] lutego 2007 r. do [...]października 2008 r., w którym faktycznie nie pełnił on służby, ale w niej pozostawał, nie należy mu się uposażenie i inne świadczenia pieniężne oraz ustawowe podwyżki uposażenia, a w konsekwencji także nagroda roczna;

E. niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 110 § 1 i art. 130 § 1, 2 i 4 kpa, przez uznanie wbrew nim, iż doręczenie skarżącemu rozkazu personalnego nr [...]KGP z [...] stycznia 2007 r. [...] lutego 2007 r. skutkowało jego zwolnieniem ze służby, nabyciem prawa do emerytury - a w wyniku tego utratą prawa do uposażenia i nagrody rocznej z datą wsteczną, tj. od [...] stycznia 2007 r., pomimo tego, że pismem KGP z [...]lutego 2007 r. wstrzymano wykonanie rozkazu personalnego nr [...]KGP, co skutkowało wypłatą skarżącemu uposażenia za luty i marzec [...]r., do dnia zwolnienia skarżącego ze służby nie uchylono i nie zmieniono rozkazów personalnych ustalających jego prawo do uposażenia, a decyzją ZER MSWiA z [...]października 2010 r., nr ewid. [...]o zmianie emerytury policyjnej, potwierdzono fakt zwolnienia skarżącego ze służby z [...] października 2008 r., a nie od [...] stycznia 2007 r. i ustalenia mu prawa do świadczenia emerytalnego od [...] listopada 2008 r.;

F. w przypadku uznania, że skarżący rozkazem personalnym KGP nr [...]został zwolniony ze służby z [...]stycznia 2007 r. (stał się emerytem), po czym decyzją nr [...]z [...] września 2008 r., MSWiA uchylił go w tej części i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] października 2008 r. - niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 42 ust. 1-6 ustawy o Policji, przez sprzeczne z tymi przepisami uznanie, że skarżącemu za sporny okres nie przysługuje uposażenie, a w konsekwencji nagroda roczna, podczas gdy uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości skutkuje przywróceniem policjanta do służby na stanowisko równorzędne, a w związku z tym przysługuje mu za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc nawet w sytuacji gdy policjant nie może zostać dopuszczony do służby, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia. Okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, a ponadto okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu.

2) Naruszenie niżej wymienionych, pozostających ze sobą we wzajemnym związku, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj.

A. art. 151 p.p.s.a., przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem oraz błędną oceną wad procesowych postępowania administracyjnego, które powinny skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c lub pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.: 7-10, 75 § 1 i 2, 76 § 1, 77 § 1,2 i 4, 80, 81, 127 § 3, 136 § 1 i 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a. i art. 153 oraz 170 p.p.s.a., a nie oddaleniem skargi;

B. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niedopełnienie obowiązku należytej kontroli i oceny zgodności z przepisami prawa zaskarżonych decyzji KGP oraz niewłaściwe zastosowanie środków przewidzianych w ustawie;

C. art. 62 pkt 1 p.p.s.a., przez brak skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów;

D. art. 98 § 1 p.p.s.a., przez brak przeprowadzenia rozprawy w taki sposób, aby m.in., w toku posiedzenia nie pominięto okoliczności koniecznych do wyjaśnienia sprawy i żeby rozstrzygnięte zostały wszystkie wnioski stron;

E. art. 106 § 1 p.p.s.a., przez brak przedstawienia przez sędziego sprawozdawcę stanu sprawy ze szczególnym uwzględnieniem m.in. zarzutów skargi i ich uzasadnienia;

F. art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 38 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, przez uniemożliwienie skarżącemu udziału w rozprawie i zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz wskazania ich podstaw prawnych i faktycznych;

G. art. 108 p.p.s.a., przez brak właściwego przedstawienia wniosków, twierdzeń i dowodów skarżącego znajdujących się w aktach sprawy;

H. art. 106 § 3 i 5 i (lub) art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a., przez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału (art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.), w tym z uwzględnieniem art. 153 i 170 p.p.s.a. i art. 76 § 1 k.p.a. i (lub) brak wystąpienia do NSA o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w sprawie;

I. art. 113 § 1 p.p.s.a., przez zamknięcie rozprawy bez właściwego wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie;

J. art. 133 § 1 p.p.s.a., przez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy, tj. tylko wybiórczo dobranego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, bez uwzględnienia treści pism procesowych skarżącego i powołanych w nich dowodów, prawomocnych orzeczeń, faktów znanych Sądowi z urzędu oraz przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów;,

K. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez zawężenie granic zaskarżenia do powielenia i bezkrytycznej akceptacji ustaleń i argumentacji organu zawartej w zaskarżonych decyzjach z pominięciem nie tylko obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy z urzędu ale także rozważenia i oceny zarzutów i wniosków skargi, powołanych w niej dowodów i podstaw prawnych, w tym mocy wiążącej wcześniej wydanych prawomocnych orzeczeń oraz dokumentów urzędowych, których treść jest rażąco sprzeczna z zawartym w zaskarżonej decyzji stanem faktycznym, dokonaną oceną prawną i rozstrzygnięciem;

L. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez oparcie uzasadnienia wyroku wyłącznie na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ bez skompletowania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny (m.in. bez merytorycznego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których powołanym przez skarżącego dowodom, w postaci prawomocnych wyroków i dokumentów urzędowych, które dotyczyły istoty sporu związanej z oceną stanu faktycznego w zakresie należnej skarżącemu nagrody rocznej, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) oraz przez zawężenie wyjaśnienia przyjętego przez Sąd stanowiska do powielenia zawartej w zaskarżonych decyzjach argumentacji organu, bez przedstawienia kompletu wniosków, twierdzeń i zarzutów skarżącego odnoszących się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zawartych w złożonej skardze i pismach procesowych i ich oceny popartej właściwym uwidocznieniem operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, co skutkuje brakiem możliwości uznania, iż Sąd wyjaśnił w dostateczny i klarowny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji niewyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie, co utrudnia skontrolowanie przez strony postępowania i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów;

Ł. art. 153 i 170 p.p.s.a. w zw. z prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11 i z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 oraz NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1821/10 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 247/12, przez ich bezpodstawne niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Strony postępowania oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się chybione, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, zachodzącą w przypadkach enumeratywnie wskazanych w § 2 tego przepisu. Przesłanek tych w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono, co oznacza, że ramy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej podstawy kasacyjne i okoliczności przytoczone na ich poparcie, w całości zdeterminowały zakres rozpoznania sprawy przez Sąd Kasacyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co oznacza konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem, gdy zostanie przesądzona prawidłowość ustaleń faktycznych i procedowania przez sąd pierwszej instancji, można przejść do oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany z przepisami wymienionymi w ramach opisanego w skardze kasacyjnej zarzutu 2A.

Wskazane w tym zarzucie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, w tym – w uproszczeniu - obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1), wyjaśniając zasadność przesłanek, jakimi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 § 1), działania wnikliwego i szybkiego (art. 12). Nadto organy administracyjne mają obowiązek praworządnego działania i podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), jak też informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez strony szkody wywołanej nieznajomością prawa (art. 9). Nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże tego, że zasady ogólne, w tym te zasady, które wymienia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być zasadniczo powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. Zaakcentowanie powyższego jest tym istotniejsze, gdy zarzutem skargi kasacyjnej jest objęte naruszenie zasady ogólnej, swoim przedmiotem odnoszącej się do kwestii procesowych, które ze względu na swoją doniosłość, jak i zarazem złożoność zostały szczegółowo unormowane przez ustawodawcę w rozbudowanej regulacji prawnej. Taką ocenę odnieść zaś przede wszystkim należy do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 5 Działu II Kodeksu. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 Działu II Kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów. Ocena zachowania się organu stosownie do przytoczonych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. W skardze kasacyjnej jako naruszony wskazany został art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie nie podaje jednak jakie dowody zostały przez organ pominięte. Zauważyć zatem należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zaś w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ani wykładni ani zastosowania przepisów prawa materialnego. Ocena materiału dowodowego była swobodna lecz nie dowolna, zresztą skarżący kasacyjnie nie wskazuje, oprócz powołania przepisów, na przekroczenie zasad oceny materiału dowodowego.

Analizując okoliczności tej sprawy, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodobna zarzucić organowi uchybienia także pozostałym wymienionym w ramach analizowanego zarzutu przepisom. Organy administracji przytoczonym wymogom sprostały, bowiem – mając na uwadze treść żądania - wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia i wydały orzeczenia zgodne z zasadą praworządności, natomiast kwestia interesu strony nie miała znaczenia, skoro nie można było załatwić sprawy zgodnie z literalną treścią żądania, bo byłoby to sprzeczne z prawem. Nie uchybił też organ dyrektywom zawartym w przepisie art. 9 k.p.a., gdyż żądanie strony było wyraźnie sformułowane. Trzeba też mieć na uwadze wolę ustawodawcy zwiększenia roli strony w postępowaniu administracyjnym, m.in. przez wymuszenie większej inicjatywy w postępowaniu dowodowym (por. zmiana dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Obowiązek z art. 9 k.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z : 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2141/13).

Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania się od decyzji wydanej w pierwszej instancji zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy, pomimo uprawnień przewidzianych przepisem art. 136 § 1 k.p.a., nie znalazł podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, niezbędnego do rozstrzygnięcia odwołania skarżącego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakie dowody organ odwoławczy winien dodatkowo zgromadzić.

Uznać należy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje nadto z czego wywodzi naruszenie powyższych przepisów, co uniemożliwia szersze odniesienie się do tego zarzutu

Skoro nie doszło do naruszenia powyższych przepisów to oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., było prawidłowe.

Nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2p.u.s.a. Przepisy te określają sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne i stanowią o tym, że ich podstawowym zadaniem jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że naruszenie tych przepisów może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. Nie może natomiast być utożsamiane z ich naruszeniem, to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna.

Zarówno zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., mogłyby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia innych przepisów, wskazanych w powiązaniu z tymi ustrojowymi normami, czego z rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Do naruszenia wymienionych przepisów mogłoby dojść także wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał jego kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie uznaje wykonaną kontrolę za dowolną i powierzchowną, a w istocie nie zgadza się z jej wynikiem, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów.

Brak podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Określa on uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno-formalny. Ewentualne uchybienia dotyczące trybu przygotowania uregulowanego w art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie mogą być uznane za istotne naruszenia przepisów postępowania, które mają wpływ na wynik sprawy. Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada natomiast sąd, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., sygn. akt I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest jedynie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z: 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11, 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ.

O zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego organ administracji publicznej decyduje kierując się normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Dowody, które miałyby znaczenie prawotwórcze na tle obowiązującego stanu prawnego w rozpoznawanej sprawie zostały zgromadzone. Nie doszło zatem do naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 133 § p.p.s.a.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów związanych z przeprowadzeniem rozprawy, wskazać należy, że skarżący [...] grudnia 2018r. został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy wyznaczonej na [...]stycznia 2019 r. W rozprawie tej nie uczestniczył, co nie wstrzymało rozpoznania sprawy.

Przepis art. 98 § 1 p.p.s.a ma charakter ogólny i co do zasady dotyczy posiedzeń jawnych, w tym rozpraw. Kwestie szczegółowe związane z tymi ostatnimi są uregulowane w art. 106 i nast. p.p.s.a. Natomiast z uprawnień przewodniczącego, o jakich mowa w tym przepisie, strona nie może czerpać żadnych swoich praw procesowych (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1980/19). Z zapisów protokołu wynika, że sędzia sprawozdawca złożyła z przebiegu sprawy sprawozdanie, co nie zostało skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie, wypełniając obowiązek wynikający z art. 106 § 1 i art. 108 p.p.s.a. Pamiętać przy tym należy, że sędzia ma obowiązek zwięźle przedstawić stan sprawy, jak i to, że w istocie ten stan sprawy w terminie rozprawy jest znany całemu składowi orzekającemu, który zapoznaje się przed rozprawą z aktami sprawy. Nie można zatem z długości trwania rozprawy wyprowadzać wniosków, co do naruszenia reguł związanych z jej przeprowadzeniem. Gdy, jak w rozpoznawanej sprawie, strony nie były obecne na rozprawie, nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. W sytuacji bowiem niestawiennictwa strony, które nie zostaje uznane za stanowiące podstawę odroczenia rozprawy, strona ta pozbawiona jest uprawnień jakie daje norma art. 106 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1237/14).

Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczno-porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1008/18). Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1555/19, 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 990/17). Z protokołu rozprawy z [...]stycznia 2019 r. wynika, że Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować, jak czyni to skarżący kasacyjnie, dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r.,sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r.,sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Biorąc zaś pod uwagę, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze, stwierdzić należy, że stanowiące logiczną, zwartą całość uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni pozwala na zapoznanie się z motywami wydanego orzeczenia i dokonanie jego prawidłowej kontroli instancyjnej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Ocena prawna charakterze wiążącym, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319). Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z 13 marca 1975 r., sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63).

W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Trzeba zaznaczyć, że wynikający z powołanego przepisu stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie zasady wynikające z powyższych przepisów zostały uwzględnione. Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach zasadnie odwołał się do wyroku NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3014/15, który zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym wyroku NSA z 16 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2952/13 rozstrzygał kwestię prejudycjalną, tj. czy skarżącemu w określonym w sprawie okresie przysługiwało uposażenie. Dopiero bowiem przesądzenie, że uposażenie przysługiwało pozwalałoby na wyliczenie wysokości nagrody rocznej. W sytuacji gdy w wyroku z 13 lipca 2017 r. NSA przesądził, że skarżącemu w tym okresie uposażenie nie przysługiwało, nie można było przyznać skarżącemu prawa do nagrody rocznej za rok [...]i [...].

Powyższe prowadzi do oceny o niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty te koncentrują się wokół mocy wiążącej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w przedmiocie uposażenia należnego skarżącemu za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r., jak i rozstrzygnięć odnoszących się do nagrody rocznej za [...]i [...]r., której przyznania dochodził skarżący.

Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19).

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w wyroku z 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2952) NSA przesądził, że w sprawie niniejszej istotna jest treść art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, określającego ogólne zasady przyznawania policjantom nagród rocznych. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (takich jak dodatek za stopień, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy czy też dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby), a zatem przesądzenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z [...] października 2008 r. dla ustalenia wysokości nagrody rocznej jest niewystarczające. Ustalenie prawa do nagrody rocznej jest bowiem ściśle związane z określeniem jej rzeczywistej wysokości. NSA przyjął, że rozstrzygnięcie przez organ kwestii czy skarżącemu przysługiwało prawo do uposażenia za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r. oraz prawo do innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za [...]i [...]r.

W rozpoznawanej sprawie istotą problemu nie było zatem przeprowadzanie nowych dowodów i ustalanie nowych faktów, lecz interpretacja stanu faktycznego z [...] grudnia 2007 r. i [...] października 2008 r., gdyż to w te dni mogło powstać prawo do nagrody rocznej. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej od wydania wyroku NSA z 13 lipca 2017 r. w sprawie nie zaistniały zmiany stanu faktycznego, które winny być uwzględnione w sprawie. Ocena trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w kasacji musiała być zatem dokonana na podstawie ustalonego dotąd stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. W myśl § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251 poz. 1859) podstawę ustalenia wysokości nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne policjantowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda.

W sprawie o sygn. akt I OSK 3014/15 (wyrok z 13 lipca 2017 r.), rozstrzygając o prawie skarżącego do wypłaty uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego oraz dodatku za stopień za okres od [...]stycznia 2007 r. do [...]stycznia 2007 r., NSA przesądził zasadność odmowy tego prawa do powyższych należności finansowych za okres od [...]lutego 2007 r. do [...]października 2008 r. Skarżący w tym czasie pozostawał wprawdzie w stosunku służbowym, ale obowiązków służbowych nie wykonywał z przyczyn innych niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. NSA zważył też, że [...]kwietnia 2007 r. orzeczono wobec skarżącego całkowitą niezdolność do służby, nie mógł zatem pełnić służby, zaś wystawione mu zwolnienia lekarskie nie mają żadnego znaczenia dla tej sprawy, gdyż nie dotyczą funkcjonariusza w służbie. Związanie powyższymi ustaleniami i ich oceną oznacza, że zarzuty naruszenia art. 42 ust. 1-6 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, art. 130 § 1,2 i 4, art. 112 k.p.a. są chybione.

Przesądzenie w powyższym wyroku kwestii prejudycjalnej (postępowanie w sprawie nagrody rocznej do tego czasu było zawieszone), miało bezpośredni wpływ na ocenę zasadności żądań skarżącego w przedmiocie nagrody rocznej, co pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem zawartym w orzeczeniu NSA z 16 czerwca 2015 r. Przyznanie prawa do nagrody rocznej nie może bowiem abstrahować od jej wysokości.

Uznanie, że skarżącemu za powyższy okres nie należy się uposażenie, gdyż to przysługuje policjantowi pełniącemu służbę, musi prowadzić do konkluzji, że nie ma on również prawa do nagrody rocznej. Warunkiem przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej jest 6 miesięczny okres służby, a ten nie zaistniał ani w [...]ani w [...]r. Relacja pomiędzy art. 110 ust. 3 i 4 ustawy a § 3 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. jest taka, że ustawa wskazuje na te zdarzenia, które nawet jeśli zaistnieją nie mają wpływu na ustalenie okresu 6 miesięcy służby w roku kalendarzowym, od którego uzależnione jest nabycie prawa do nagrody rocznej. Innymi słowy w każdym przypadku wymagane jest świadczenie służby przez okres co najmniej 6 miesięcy w roku kalendarzowym, poza przypadkami wymienionymi w ust. 4 art. 110 ustawy o Policji. Czyli jeśli w roku, za który ustalane jest prawo do nagrody rocznej przypadały okresy wymienione w art. 110 ust. 4 ustawy o Policji, ustawodawca rezygnuje z konieczności świadczenia służby przez okres 6 miesięcy. Natomiast § 3 rozporządzenia wskazuje jakie okresy nie są w ogóle zaliczane do okresów służby, od których zależy prawo do uposażenia.

Organ był zatem zobligowany do wyjaśnienia, czy skarżący świadczył służbę przez 6 miesięcy, czy istniały okresy choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, za które skarżący otrzymał uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czy istnieją okresy, które nie podlegają zaliczeniu do okresu służby, od którego zależy prawo do nagrody rocznej. Organ ustalił, że w roku [...]skarżący pełnił służbę do [...] stycznia 2007 r., za okres do [...] grudnia 2007 r. nie otrzymał prawa do uposażenia (nie zachodzi przypadek z art. 121 ustawy), nie zaszły okoliczności, o których mowa w § 3 ww. rozporządzenia. W roku 2008 skarżący nie wykonywał czynności służbowych, za okres do [...] października nie pobrał uposażenia (art. 121 ustawy), nie zaszły też przesłanki, o których mowa w § 3 ww. rozporządzenia. Ustalenia te w toku postępowania nie zostały skutecznie podważone. W oparciu o te ustalenia zasadna była odmowa przyznania skarżącemu prawa do nagrody rocznej za 2007 i 2008 rok. To zaś prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia art. 110 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 grudnia 2006 r.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W związku z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej wydanym w oparciu o przepisy art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) pełnomocnicy skarżącego oraz organu wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.