II SA/Rz 281/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-02-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 138 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr OA.7721.22.8.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 października 2023 r. nr PINB.5162.4.2.2022; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata A. S. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy.	
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 22 stycznia 2024 r. nr OA.7721.22.8.2023, wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej: "p.b.", nakazał JZ (dalej: "Skarżący") rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W rozstrzygnięciu decyzji organ I instancji określił, że roboty rozbiórkowe należy rozpocząć do 20 marca 2023 r., a zakończyć je do 30 września 2023 r.

W piśmie z 6 września 2023 r. zawodowy pełnomocnik Skarżącego zwrócił się do PINB o zmianę terminu rozpoczęcia i zakończenia robót rozbiórkowych określonego opisaną wyżej decyzją i przesunięcie go co najmniej o rok. Podał, że przed sądem powszechnym prowadzona jest prawa przeciwko ubezpieczycielowi o odszkodowanie, wobec czego substancja budynku nie może ulec zmianie do czasu wykonania czynności procesowych, w tym sporządzenia opinii biegłego.

Decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił zmiany własnej decyzji z 20 stycznia 2023 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572).

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 22 stycznia 2024 r. nr OA.7721.22.8.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i jednocześnie umorzył w całości postępowanie organu I instancji.

PWINB podniósł, że obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji organu oraz termin jego wykonania nie może być dowolnie czy uznaniowo zmieniany lub przedłużany przez organ, gdyż zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (podobnie jak stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania), może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zdaniem organu odwoławczego, w trybie art. 155 k.p.a. nie można weryfikować decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego. W szczególności decyzja wydana na podstawie art. 67 p.b. jest decyzją związaną tzn. organ ma obowiązek wydać ją w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też wniosek o uchylenie bądź zmianę decyzji nie może skutkować jej uchyleniem lub zmianą. Zdaniem PWINB, art. 67 ust. 1 p.b. jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie obowiązku w nim określonego na podstawie art.155 k.p.a.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podał, że jednym z warunków wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest prawidłowo złożony wniosek. Z akt sprawy wynika, że adw. [...] 29 września 2023 r. jako pełnomocnik skarżącego, działającego przez opiekuna prawnego AS, złożył wniosek o zmianę terminu wykonania decyzji z 20 stycznia 2023 r. Do złożonego wniosku nie zostało dołączone pełnomocnictwo upoważniające do wniesienia w imieniu skarżącego wniosku o zmianę ww. decyzji. Natomiast w aktach sprawy organu I instancji znajduje się jedynie kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2023 r. [...], z której wynika, że adw. [...] został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu Skarżącego tylko w postępowaniu sądowym dotyczącym odszkodowania. Na mocy tego pełnomocnictwa adw. [...] nie miał umocowania do złożenia w imieniu strony postępowania administracyjnego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ I instancji nie wezwał adw. [...] do uzupełnienia złożonego wniosku o stosowne pełnomocnictwo, tylko rozpatrzył wniosek, w wyniku czego wydał zaskarżoną decyzję. Zatem w ocenie PWINB należało stwierdzić, że PINB nie miał podstaw do prowadzenia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zmiany terminu wykonania decyzji o rozbiórce obiektu. To zaś obligowało do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AS działający jako opiekun prawny JZ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącego, skoro przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa o odszkodowanie, w której złożono wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem oszacowania szkody, to brak jest podstaw do rozbiórki spornego budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).

W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale wyłącznie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Z akt sprawy wynika, że adwokat [...] jako pełnomocnik z urzędu wyznaczony przez Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia 6 września 2023r. zawarł wniosek o zmianę terminu rozbiórki wyznaczonego w decyzji ze względu na konieczność zachowanie budynku mieszkalnego położonego w [...], gdyż toczy się postępowanie sądowe o odszkodowanie. Do pisma dołączył kserokopię postanowienia Sądy Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2023r. [...], z którego wynika, że został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu dla [....] JZ, działającego przez opiekuna AS. Sąd Rejonowy w [...] w odpowiedzi dla PINB W [...] w piśmie z 17 października 2023 r. podał, że w nie jest zarejestrowana żadna sprawa z udziałem wskazanych stron. W piśmie z 9 listopada 2023r adwokat [...] poinformował organ I instancji, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postepowanie w sprawie o odszkodowanie pod sygnaturą [...]. Organ odwoławczy przyjął, że pełnomocnictwo wynikające z ww. postanowienia nie obejmuje postępowania administracyjnego, co dało podstawę do uznania, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i w konsekwencji uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie zmiany terminu wykonania rozbiórki i umorzenia postępiania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei z art. 33 k.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1), a pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis udzielonego pełnomocnictwa (§ 3).

Powyższe regulacje nie pozostawiają wątpliwości, że pełnomocnik ma obowiązek przedłożenia do akt sprawy dokument potwierdzający umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczający zakres udzielonego pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi bowiem dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 29.11.2019r., II OSK 2832/18, dostępny w cebosa) Aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 219/19, dostępny jak wyżej).

Skoro organ II instancji dokonując kontroli zakresu przedłożonego pełnomocnictwa uznał, że nie jest wystarczające, gdyż nie dotyczy postępowań administracyjnych winien był wystąpić do profesjonalnego pełnomocnika o jego uzupełnienie jako niezbędne dla dalszego procedowania złożonego wniosku w wyznaczonym terminie.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że organy I i II instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a wystąpiły o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Z powyższego wynika, że organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję, gdyż działał na podstawie wniosku, którego braki formalne nie zostały uzupełnione. Organ II instancji również nie uzupełnił braków formalnych wniosku, co spowodowało, że przedwcześnie uznano, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutek taki mógł nastąpić, gdyby organy wezwały adwokata [...] do uzupełnienia pełnomocnictwa, a w dalszej kolejności AS będącego opiekunem skarżącego.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powołanych przepisów trafnie przyjmuje się, że uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w odniesieniu do instytucji pełnomocnictwa nie są kompletne. Z tego powodu w razie wątpliwości należy posiłkować się zasadami wyrażonymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061), dalej zwanej "k.c." Zgodnie z zasadami zawartymi w art. 103 § 1 i art. 104 k.c., w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od jej potwierdzenia przez mocodawcę. Co istotne, potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje swoim zakresem zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Tym samym ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.07.2006 r., II OSK 941/05; 17.05.2022r., III OSK 981/21 – dostępne w cbosa).

Z tego względu Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postepowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu pełnomocnika ustawionego w ramach pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wystąpić do pełnomocnika o przedłożenie pełnomocnictwa albo do opiekuna skarżącego w wyznaczonym terminie. Przyszłe rozstrzygnięcie sprawy zależy zatem, czy braki formalne zostaną uzupełnione, a skutki zostały wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku.