Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę

Pismem z [...] stycznia 2021 r. W. Ż. (skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (PINB) o sprawdzenie, czy budynek gospodarczy jego sąsiada – F. A. nie narusza przepisów. Wskazał, że jest on wybudowany blisko granicy z jego działką i z dachu tego budynku spada śnieg na posesję skarżącego.

W dniu [...] lutego 2021 r. organ dokonał kontroli na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalono, że przy granicy działki jest zlokalizowany budynek gospodarczy, parterowy, murowany, Spadek jednej z połaci jest na stronę działki skarżącego, w związku z czym śnieg z niej spada na tę działkę. Stwierdzono, że budynek nie posiada urządzeń do odprowadzenia wód opadowych z połaci dachu. Inwestor przedłożył projekt budowlany i pozwolenie na budowę z [...] października 1994 r. Organ kontrolujący nie stwierdził okna w ścianie od strony skarżącego. Inwestor wyraził gotowość założenia rynien i drabinek przeciwśnieżnych od strony działki skarżącego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. pismem z [...] lutego 2021 r. poinformował skarżącego, że w wyniku kontroli stwierdzono, iż budynek gospodarczy jest w odpowiednim stanie technicznym. Budynek ten został wybudowany dwuetapowo, tj na postawie pozwolenia na budowę z [...] października 1994 r., a częściowo na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w H. przed 2007 r. Od strony działki skarżącego nie stwierdzono okna, zaś okna umieszczone w ścianie bocznej budynku w zbliżeniu do granicy działki były rozwiązaniem zgodnym z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Organ poinformował, że przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane nie obligują wprost do zakładania drabinek przeciwśnieżnych na połaci dachowej, jednak Inwestor F. A. zobowiązał się do usunięcia problemu poprzez założenie rynien i rur spustowych oraz do zabezpieczenia przed spadaniem śniegu poprzez założenie drabinek przeciwśnieżnych do końca maja 2021 r.

Pismem z [...] lutego 2021 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na pismo skarżącego z [...] lutego 2021 r. będące skargą na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. poinformował, że po przeanalizowaniu wystąpienia skarżącego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wyjaśnił, że co do zasady postępowania przed organami nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, a wnioski czy podania mogą stanowić jedynie czynnik inicjujący. Organ nie stwierdził nieprawidłowości w działaniach organu pierwszej instancji i uznał skargę złożoną przez skarżącego na działania PINB w H. ze nieuzasadnioną, stwierdzając, że były one zgodne z prawem, a kontroli i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonano w sposób rzetelny.

Następnie, podczas kontroli w dniu [...] marca 2021 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w H. stwierdzili, że zostały założone rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe z połaci dachowej budynku gospodarczego.

W. Ż. pismem z [...] lutego 2022 r. (wpływ do organu – [...] lutego 2022 r.) złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego "do budynku gospodarczego i słupa elektrycznego" usytuowanego na działce sąsiada F. A. – na podstawie art. 61 K.p.a. Wskazał, że budynek ten narusza przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury ze względu na usytuowanie w odległości ok. 45 cm od granicy z działką skarżącego. Podał, że w styczniu 2022 r. zostały przeprowadzone pomiary geodezyjne ze wznowieniem znaków granicznych, w wyniku czego jego działka stała się jeszcze szersza od strony działki F. A. Takie położenie budynku gospodarczego skutkuje szkodami i zniszczeniami na posesji skarżącego (spływanie nieczystości z dachu, opadów deszczu, topniejącego i spadającego śniegu), gdzie tworzą się błoto i kałuże. Nadto wskazał, że na opisywanym budynku zostały zainstalowane panele fotowoltaiczne, co zwiększa natężenie szkodliwych czynników dla zdrowia, które są wydzielane przez elementy tego wyposażenia. Chce on, aby panele zostały przeniesione w inne miejsce. Skarżący wskazał też, że przy samej granicy F. A. samowolnie wkopał słup betonowy i zamontował tam "kable, z których są takie, że na wietrze fruwają luzem". Ten stan stwarza dla skarżącego zagrożenie pożarowe i szkodzi zdrowiu.

W dniu [...] lutego 2022 r. PINB w H. wyznaczył termin kontroli na [...] marca 2022 r. i zawiadomił o tym E. i F. A. W sporządzonym protokole kontroli organ wskazał, że na działce zlokalizowany jest słup energetyczny żelbetowy służący jako element pośredni do zasilania budynku mieszkalnego, ok. 40 cm od ogrodzenia. Ponadto przy granicy działki od strony skarżącego w odległości ok 0,6 – 1 m od istniejącego ogrodzenia zlokalizowany jest parterowy murowany budynek gospodarczy z dachem kopertowym. Od strony granicy działki posiada odprowadzenie wód opadowych z dachu na własną działkę. Budynek jest użytkowany jako gospodarczy dla własnych celów. Na dachu budynku od granicy działki założono drabinki przeciwśnieżne blokujące spadanie śniegu z dachu na sąsiednią działkę. F. A. wyjaśnił, że słup energetyczny był postawiony w obecnym miejscu w 1994 r. za zgodą Zakładu Energetycznego i skarżącego. Do 2021 r. nie było skarg na lokalizację słupa. Do protokołu organ załączył materiał zdjęciowy.

Pismem [...] marca 2022 r. PINB w H. poinformował skarżącego, że jego pismo zostało rozpatrzone jako skarga w myśl art. 227 K.p.a. Podczas kontroli stwierdzono założone drabinki przeciwśnieżne oraz rynny i rury spustowe, co oznacza, że sygnalizowana uciążliwość została zlikwidowana. Prawidłowo zamontowane panele fotowoltaiczne na dachu budynku gospodarczego nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia ponieważ nie figurują w wykazie urządzeń mogących emitować szkodliwe promieniowanie. Stwierdzono, że budynek gospodarczy jest w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym. Z kolei słup energetyczny istnieje od wielu lat i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ wskazał, że spory dotyczące przebiegu granicy działki nie należą do kompetencji nadzoru budowlanego, mają charakter cywilnoprawny i mogą być rozpatrywane wyłącznie przez sąd. Z tych względów organ uznał za zasadne odstąpienie od prowadzenia dalszych czynności w ramach nadzoru budowlanego.

Pismem z [...] marca 2022 r. skarżący złożył ponownie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku gospodarczego. Wskazał, że pomimo założenia drabinek przeciwśnieżnych oraz rynien i rur, sytuacja się nie poprawiła. Odległość budynku od granicy powinna wynosić co najmniej 4 metry. Skarżący wniósł o wskazanie przepisu, w jakiej odległości powinny być zainstalowane panele fotowoltaiczne, aby nie stwarzały jakiegokolwiek zagrożenia dla jego drewnianych budynków.

W dniu [...] maja 2022 r. skarżący złożył ponaglenie.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z [...] maja 2022 r. [...] wyjaśnił, że stronie nie służy prawo do złożenia ponaglenia, gdyż może ono zostać złożone na działania organu przez stronę postępowania administracyjnego. Tymczasem organ powiatowy nie wszczął i nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w przedmiocie budynku gospodarczego na działce [...] położonej przy ul. [...]. Z uwagi na to organ rozpoznał pismo skarżącego jako skargę z art. 227 K.p.a. w przedmiocie niewłaściwego wykonywania zadań przez organ niższego stopnia.

Zarzuty co do braku wydania właściwego aktu prawnego PWINB uznał za niezasadne, stwierdzając równocześnie, że organ nie pozostał bezczynny ani przewlekły, przeprowadził czynności kontrolne i postępowanie wyjaśniające a następnie pismem z [...] marca 2022 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując o odstąpieniu od prowadzenia dalszych czynności w ramach nadzoru budowlanego.

PWINB wyjaśnił, że skierowanie wniosku do organu nadzoru budowlanego nie oznacza, że organ ten ma obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne ani wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ przed wszczęciem postępowania ma obowiązek zbadać, czy istnieją ku temu podstawy i w tym celu przeprowadza czynności sprawdzające. Jeżeli wykażą one, że w danej sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki wszczęcia postępowania, to postępowania nie wszczyna się, informując o tym osobę, która próbowała je zainicjować. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie.

W skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o: zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do wydania aktu (decyzji lub postanowienia), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organ nie pozostawał w sprawie bezczynny.

O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10,; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący pismem z [...] lutego 2022 r., które wpłynęło do organu [...] lutego 2022 r. zwrócił się do organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. - o wszczęcie postępowania administracyjnego "do budynku gospodarczego i słupa elektrycznego" usytuowanego na działce jego sąsiada. Wskazał, że budynek ten narusza przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury ze względu na usytuowanie w odległości ok. 45 cm od granicy z działką skarżącego. Skarżący domaga się więc skontrolowania legalności inwestycji – budynku gospodarczego - na działce sąsiedniej.

Z treści znajdujących się w aktach sprawy pism wynika, .że skarżący domaga się wszczęcia postępowania, a w sytuacji, gdy organ nie znajduje do tego podstawy – wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Jako podstawę żądania skarżący wskazuje treść art. 61 K.p.a.

Odpowiedzi na pytanie wymaga, czy na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek wydania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pozytywna odpowiedź skutkowałaby uznaniem, że organ, który takiego postanowienia nie wydał, lecz o swoim stanowisku poinformował pismem, pozostaje w bezczynności. Sąd uznał jednak, że ustawodawca takiego obowiązku załatwienia sprawy nie nakłada na organy nadzoru budowlanego.

Wskazywany przez skarżącego przepis art. 61 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten rozgranicza więc dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony.

Zgodnie zaś z treścią art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§2).

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się wówczas, gdy strona jest uprawniona do wszczęcia danego postępowania, z przysługującego jej wniosku, ale z przyczyn określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. postępowanie nie może być wszczęte.

Wskazać należy, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu.

Wskazany przepis art. 53a ust. 1 został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020, poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Uzasadnieniem dla jego wprowadzenia były pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzeżono, że część składów orzekających uważała, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania, zaś z art. 61 § 1 KPA wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Inne zaś składy przyjmowały odmiennie, tj. że choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (z uzasadnienia Projektu ustawy zmieniającej).

Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. W takiej sytuacji organ powinien o tym poinformować wnioskującego. Zasada legalizmu wyrażona w art. 6 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Skoro normy prawa materialnego stanowią o podejmowaniu pewnych działań przez organ z urzędu, to nie pozostawiają organowi wyboru (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 września 2019 r., II SA/Bk 559/19).

Norma prawa materialnego, która jednoznacznie wskazuje na podejmowanie działań z urzędu, wynika z cyt. wcześniej art. 53a ustawy Prawo budowlane.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 22 września 2021 r. II SA/Gd 442/21 stwierdził, że jeśli organ może wszcząć postępowanie wyłącznie z urzędu, to brak jest podstaw do żądania od organu, by wydawał on postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte na wniosek rozumiany jako "żądanie strony" w zakresie wszczęcia postępowania. Podobnie wskazał też WSA w Bydgoszczy w wyroku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Bd 89/21.

Przepis art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 K.p.a. Wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a K.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie istnieje zatem przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzając zapis art. 53a ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził stosownej regulacji w tym zakresie, czy to poprzez zapis w ustawie Prawo budowlane, czy poprzez odesłanie do art. 61a K.p.a.

W sytuacji więc, gdy organ po przeprowadzeniu kontroli doszedł do wniosku, że wskazywana przez skarżącego sytuacja pozostaje zgodna z obowiązującymi przepisami i nie wymaga interwencji, nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącego pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł o jej oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, czego podstawę stanowił przepis art. 119 pkt 4 ustawy procesowej.