Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H.Ż. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę H.Ż. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyżej wymienionym postanowieniem Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zakończył postępowanie w sprawie wniosku H.Ż. z dnia [...] marca 2008 r.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień postanowieniem nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmówił H.Ż. wydania zaświadczenia o treści "przymusowo zatrudniony w okresie pełnienia zasadniczej służby wojskowej".

Organ wskazał, iż zarówno z posiadanych przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień dokumentów oraz z dokumentów dostarczonych przez stronę, wynika, iż H.Ż. nie spełnia przesłanek zwartych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. nr 60 poz. 622 ze zm.) albowiem nie odbywał zastępczej służby wojskowej w latach 1949 - 1959 i nie był przymusowo zatrudniony. Stosownie do treści przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie organów wojskowych właściwych do wydania zaświadczeń żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych oraz trybu postępowania przed tymi organami (Dz. U. nr 136 poz. 707) w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania zaświadczenia żądanej treści, bowiem H.Ż. odbywał zasadniczą służbę wojskową w latach 1964 i 1965, które nie są ujęte w rozporządzeniu jako podstawa do wydania stosownego zaświadczenia.

Jednocześnie Komendant podkreślił, iż Wojskowy Komendant Uzupełnień w dniu [...] lutego 2008 r. wydał już wnioskodawcy zaświadczenie nr [...] co do rodzaju i okresu odbycia przez niego służby wojskowej. H.Ż. jednakże ponownie wystąpił o wydanie zaświadczenia o przymusowym zatrudnieniu, co do którego postępowanie zakończone zostało wydaniem przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującym w mocy postanowienie nr [...] Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści: przymusowo zatrudniony w jednostce wojskowej nr [...] w latach 1964 i 1965". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. oddalił skargę na postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego.

W konsekwencji organ wskazał, iż nie ma podstaw do wydania H.Ż. zaświadczenia mówiącego o przymusowym zatrudnieniu w okresie pełnienia zasadniczej służby wojskowej, co uzasadnia wydanie postanowienia na podstawie art. 219 kpa.

W zażaleniu na w/w postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień , H.Ż. podkreślił, iż jego zatrudnienie miało charakter przymusowy, realizowany na rzecz PRL, był "jeńcem PRL 1964-1965". Podkreślił, iż ubiega się o to oświadczenie jako osoba represjonowana oraz wykorzystana na rzecz PRL.

Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 oraz art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej "kpa") uchylił postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień i umorzył postępowanie l instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż niniejsza sprawa, w oparciu o wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 r., została już rozstrzygnięta przez organ l instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., utrzymanym w mocy przez organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Jednocześnie organ wskazał, iż wniosek z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawiera żądanie identyczne z treścią wcześniejszego wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie organu II instancji zaskarżone postanowienie rozstrzyga sprawę, która została już rozstrzygnięta prawomocnym postanowieniem, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a więc jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Jednakże, jak wyjaśnił organ, ustawa Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, w konsekwencji czego organ ustaliwszy, iż orzeczenie organu stopnia podstawowego dotknięte jest wadą skutkującą jego nieważnością, może jedynie uchylić wadliwe orzeczenie i umorzyć postępowanie l instancji.

H.Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wnosząc o jego uchylenie i nakazanie organowi administracji wydania zaświadczenia o przymusowym zatrudnieniu w JW [...] w latach 1964 i 1965.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 2 września 1994r. O świadczeniu pieniężnym przysługującym żołnierzom zastępczej służby wojskowej (...) (Dz. U. nr 60 poz. 622 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pieniężnego wskazanego w w/w ustawie, a tym samym, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o przymusowym zatrudnieniu w JW [...]. Jednocześnie skarżący podkreślił, iż doznał represji w wyniku pracy przymusowej. Organy dopuściły się uchybienia procesowego, nieuznając uprawnień skarżącego w tym zakresie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał także na okoliczności wykonywania pracy przymusowej i wniósł o ewentualne powołanie biegłego sądowego lub orzecznika dla oceny jaką faktycznie służbę skarżący wykonywał we wskazanym okresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz podkreślił, iż postanowienie organu l instancji wydane zostało w sprawie już zakończonej ostatecznym postanowieniem - w której Sąd orzekł w wyroku z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 384/08, co stanowi kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co uzasadnia jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga była zasadna, jednakże u podstaw takiego rozstrzygnięcia legły inne argumenty niż podniesione w złożonej skardze. Trzeba bowiem wskazać, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Możliwość wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego zachodzi w sytuacji, gdy został on wydany z naruszeniem prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy: uchylenie decyzji (czy też wydanie innego rozstrzygnięcia eliminującego akt administracyjny z obrotu prawnego) dopuszczalne jest także wówczas, gdy Sąd uzna, że poddany jego kontroli akt dotknięty jest naruszeniem prawa, które nie zostało podniesione w skardze.

Jednocześnie podkreślić należy, iż Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego orzeczenia co do przedmiotu sporu, a jedynie do oceny legalności zaskarżonego przez stronę orzeczenia organu administracji publicznej ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z uwagi na przyznany sądom administracyjnym z mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej, który polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd ten nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych. Nie ma również podstaw prawnych, aby Sąd ten przeprowadzał postępowanie dowodowe służące merytorycznemu rozstrzygnięciu sporu. W związku z powyższym, Sąd nie mógł uwzględnić żądania Skarżącego w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie, którym Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego uchylił postanowienie organu l instancji o odmowie wydania zaświadczenia oraz umorzył postępowanie przed tym organem.

Przede wszystkim wskazać należy na szczególny charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to ma charakter uproszczony ze względu na założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. Wydanie zaświadczenia ma charakter czynności faktycznej. Powszechnie podkreśla się, iż zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, bowiem wydając je organ jedynie stwierdza, co jest mu wiadome, natomiast nie rozstrzyga sprawy. Podkreśla się również, iż postępowanie to nie służy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej, stąd też nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące postępowania jurysdykcyjnego, w tym także dotyczące decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub gdy osoba ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny sprowadzający się do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub określonego stanu prawnego. W orzecznictwie podkreśla się, że "treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia" (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2000r. l SA/Wr 2709/98 niepublik.).

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji, jako uzasadnienie faktyczne wydanego orzeczenia wskazał, iż Skarżący już wcześniej, tj. wnioskiem z dnia [...] marca 2008r. zwrócił się do Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień, o wydanie zaświadczenia o określonej treści, tożsamej ze wskazaną we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyjaśnił, iż wówczas odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, twierdząc, że z posiadanej ewidencji wojskowej oraz przedłożonej przez skarżącego jego książeczki wojskowej wynika, że odbywał on zasadniczą służbę wojskową od dnia [...] marca 1964r. do dnia [...] listopada 1964r. oraz od dnia [...] marca 1965r. do [...] listopada 1965r. w JW [...]. Orzeczenie w tym przedmiocie, zdaniem organu odwoławczego, ma walor orzeczenia prawomocnego, co skutkuje kwalifikowaną wadą powodującą nieważność zakwestionowanego zażaleniem postanowienia Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Nie bez znaczenia jednakże dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jest fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował nowy (odrębny) wniosek H.Ż. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu przez niego pracy przymusowej w latach 1964 i 1965. Niezależnie od faktu, iż treść tego wniosku jest tożsama z wnioskiem złożonym wcześniej przez stronę, obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie tego wniosku zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 217 - 220 kpa.

W ocenie Sądu, w sprawie, w której postępowanie kończy się wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zaświadczenie, jako czynność materialno -techniczna służąca potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Jest jedynie potwierdzeniem istnienia prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania kolejnego zaświadczenia nie staje się bezprzedmiotowe pomimo, że wcześniej wydano zaświadczenie bądź odmówiono postanowieniem jego wydania. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (sygn. akt l SA/Wa 1210/04 - LEX 192006; sygn. akt l SA/Wa167/04 - LEX 164773 ). W istocie bowiem, postępowanie organu w przedmiocie kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia, służyć ma ocenie, czy w sprawie nie zaistniała zmiana stanu faktycznego lub prawnego, co mogłoby uzasadniać bądź uwzględnienie żądania strony (wobec wcześniejszej odmowy wydania zaświadczenia), bądź wydanie zaświadczenia, o odmiennej, w stosunku do poprzedniego dokumentu, treści. Oznacza to więc, że właściwy organ, w sytuacji wniesienia przez stronę wniosku o wydanie zaświadczenia oraz zaistnienia przesłanek zawartych w art. 217 kpa i w art. 218 kpa, nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania i odmówić wydania tegoż aktu wiedzy. Przepisy prawa obligują organ do załatwienia każdego wniosku dotyczącego wydania zaświadczenia o żądanej treści złożonego przez osobę uprawnioną.

W literaturze zwraca się uwagę na to, że zmiana zaświadczenia nie jest możliwa na podstawie przepisów kpa. Osoba, która je uzyskała, nie może korzystać ze środków zaskarżenia, a musi uciec się do innych sposobów działania, jak np. przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym przeciwdowodów na podstawie art. 76 § 3, wniesienia skargi do właściwego organu (art. 227) lub wniesienia nowego żądania w sprawie wydania zaświadczenia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Duże Komentarze Becka, 9. wydanie, Warszawa 2008, s. 840). Powyższe również uprawnia do stwierdzenia, że skoro wnioskodawcy przysługuje Drawo do złożenia kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, to takie uprawnienie przysługuje mu także w sytuacji odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Należy zwrócić uwagę, że dział VII kpa nie zawiera odesłania do pozostałych przepisów kpa w kwestiach nieuregulowanych, ale z zasad wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno nieć formę pisemną i zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i 125. Z tych samych racji, do zażalenia, które organ rozstrzyga w drodze postanowienia, powinny być stosowane odpowiednio przepisy art. 141 i 143.

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zaskarżalne zażaleniem, ale ze względu na to, że jest ono wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie wynikała z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, bo chodzi w tym przypadku o czynności z zakresu administracji publicznej (materialno-techniczne), które dotyczą stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W tezie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 1998r, sygn. akt l SAB 49/98 zasadnie wywodzi się, że "skarga na postanowienie wydane na podstawie art. 219 kpa jest dopuszczalna. Zgodnie zatem z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz 368 ze zm.) dopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia". Takie samo stanowisko trzeba przyjąć zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

Istotne dla sprawy ma również znaczenie kwestia, że w obrocie prawnym zaświadczenia mogą wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu i prawnemu po jakimś czasie, i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania - wynikająca z treści art. 217 § 2 kpa - spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Zauważyć zatem należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły żadne prawne przeszkody w merytorycznym rozpatrzeniu żądania H.Ż., tym samym za niedopuszczalne należy uznać umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ II instancji niesłusznie przyjął zastosowanie powagi rzeczy osadzonej, co skutkowało tym, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Z kolei naruszenie to miało charakter istotny, albowiem wpływało bezpośrednio na zasadność podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Rozpatrując ponownie zażalenie organ powinien, uwzględniając powyższe uwagi, w granicach kompetencji organu odwoławczego, dokonać merytorycznej oceny wniosku strony i wydać w sprawie postanowienie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.