Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. i B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 60/14 w sprawie ze skargi Z. N. i B. N. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 60/14, oddalił skargę Z. N. i B. N. (dalej skarżący) na opisane w sentencji postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, iż decyzją z [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda M., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna, stwierdził nabycie przez Gminę P. z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (Kw nr [...]). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części obejmującej działkę nr [...] wystąpili skarżący. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, a zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy, nie uwzględniając wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które skutkowałyby wzruszeniem kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż skarżący nie mają legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania, gdyż nie wykazali, że służy im przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie byli stroną postępowania, w którym zapadła decyzja dotychczasowa, ani nie mają interesu prawnego, by uzyskać taki przymiot w postępowaniu nadzwyczajnym jej dotyczącym. Generalnie stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne osoby mogą uczestniczyć w tym postępowaniu, jeżeli wykażą tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Nabycie własności przez gminę w tym trybie następowało z mocy prawa, a dotyczyło mienia ogólnonarodowego (państwowego). Tymczasem skarżący nie przedstawili dowodów, z których wynikałby ich tytuł do spornej nieruchomości, będącej w dniu komunalizacji własnością Skarbu Państwa. Wywodzenie interesu prawnego z art. 140 i art. 222 § 1 K.c. oraz z umowy nabycia własności nieruchomości z dnia [...] lipca 2006 r., jak to uczynili, nie jest skuteczne, zwłaszcza że nie zaprzeczyli tym wpisowi własności w księdze wieczystej. Nie wynika z tych okoliczności i zdarzeń prawo własności tej nieruchomości służące zbywcom tej działki. Natomiast na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy P. z [...] stycznia 2003 r. wpisano Skarb Państwa jako jej właściciela do właściwej księgi wieczystej. Sporządzono go na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wynika zeń, iż sporna działka stanowiła drogę publiczną wzniesioną w czynie społecznym. Wpis w księdze wieczystej jest objęty domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Organ podkreślił też, iż wspomniany wyżej akt notarialny dotyczył działki nr [...], a nie działki nr [...].

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, które błędnie przyjęło niewykazanie przez nich interesu prawnego w sprawie, nadto art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów przez nich przedstawionych, jak i art. 7 , art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w zakresie przesłanek tego ostatniego przepisu. W motywach skargi ponownie wskazali, iż umową darowizny z dnia [...] lipca 2006 r. nabyli działkę nr [...] od brata skarżącego, który uprzednio otrzymał ją w drodze dziedziczenia. Przy czym podkreślili, iż jest ona częścią objętej owym aktem notarialnym działki nr [...]. Podali, iż była ona obciążona służebnością, a następnie w niewiadomych okolicznościach została wydzielona i ujęta jako własność Skarbu Państwa. Zaświadczenie Wójta z [...] stycznia 2003 r. jest nieprawdziwe, gdyż działka nr [...] nigdy nie stanowiła drogi, zwłaszcza wybudowanej w czynie społecznym. Dowodzili więc, że decyzja komunalizacyjna wydana na tej podstawie jest nieważna, nadto nieprawnie ingeruje w ich własność.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że żądając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżący winni wykazać przymiot strony. W przeciwnym wypadku postępowanie nie może się toczyć, a więc należy odmówić jego wszczęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, iż w tym zakresie stosuje się art. 28 K.p.a., gdyż stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, zatem konieczne jest wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty są nimi natomiast tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Skarżący nie byli stronami postępowania komunalizacyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody M. z [...] sierpnia 2003 r. Istotne jest zatem, czy legitymują się wspomnianym tytułem. W ocenie Sądu meriti skarżący nie udowodnili żadnego tytułu prawnorzeczowego, który przysługiwałby im do skomunalizowanej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. Działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z wpisu w księdze wieczystej. Nadto z mapy ewidencyjnej z [...] sierpnia 1990 r. Dowody te nie potwierdzają stanowiska skarżących, wedle którego działka [...] stanowiła część działki nr [...]. W konsekwencji czego eksponowana przez nich umowa zawarta w formie aktu notarialnego nie mogła jej dotyczyć. Fakt ten wynika też z zaświadczenia Wójta Gminy P. z [...] stycznia 2003 r. Dlatego Sąd ten zarzuty skargi uznał za chybione i uznając zaskarżone postanowienie za legalne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli Z. N. i B. N., zarzucając mu:

I naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 i art. 222 § 1 K.c. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy z materiału sprawy wynika, że organ gminy wszedł w posiadanie spornej działki w sposób nieuprawniony, bo działka nr [...] została w niewiadomych okolicznościach wyodrębniona z należącej do nich działki nr [...],

2. art. 28 w związku z art. 157 § 2 i art. 61a K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy z materiału sprawy wynika, że organ gminy wszedł w posiadanie spornej działki w sposób nieuprawniony, bo działka nr [...] została w niewiadomych okolicznościach wyodrębniona z należącej do nich działki nr [...],

3) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że działka nr [...] mogła przejść na własność Skarbu Państwa,

4) art. 17 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że spis inwentaryzacyjny został przeprowadzony w sprawie poprawnie, podczas gdy było inaczej, zatem wadliwie przyjęto, iż droga usytuowana na działce nr [...] stanowi mienie podlegające komunalizacji,

5) art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Wojewoda M. był uprawniony do wydania decyzji komunalizacyjnej w zakresie działki nr [...],

6) art. 51 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że droga przebiegająca przez grunt skarżących stanowiła drogę publiczną wybudowaną z udziałem czynu społecznego i istniała w dniu 1 października 1985 r.,

II naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 233 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 51 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na uznaniu, że na dzień 1 października 1985 r. na działce nr [...] istniała droga, która była oddana i zajęta, wybudowana w czynie społecznym, podczas gdy żadna z tych przesłanek nie zachodziła, co skutkuje wydaniem przez Wójta P. zaświadczenia z [...] stycznia 2003 r. nieodzwierciedlającego stanu faktycznego,

2) art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 233 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust.1 ustawy komunalizacyjnej poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego i uznanie, że działka nr [...] mogła przejść na własność Skarbu Państwa, podczas gdy z materiału tego wynika, że stanowiła ona własność skarżących,

3) art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 233 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego i uznanie, że spis inwentaryzacyjny przeprowadzony został poprawnie, podczas gdy nie został on wykonany prawidłowo, bowiem arbitralnie wówczas przyjęto, iż droga znajdująca się na działce nr [...] stanowi mienie podlegające komunalizacji,

4) art. 1 § 2, art. 3, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 233 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału polegającą na uznaniu, iż z materiału tego nie wynika, że skarżący legitymowali się na dzień [...] maja 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, podczas gdy materiał ten przekonuje do poglądu o nieprawidłowym przeprowadzeniu komunalizacji,

5) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 61a K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie legalności zaskarżonego postanowienia,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 61a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu,

7) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy i nieodniesienie się do zarzutów i wniosków oraz dowodów oferowanych przez skarżących.

Na tych podstawach postulowali uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach tego środka skarżący zaakcentowali, iż materiał zgromadzony w sprawie winien przekonać do konkluzji o służącym im prawie własności do działki nr [...], ergo służącej im legitymacji w tej sprawie. Wynika ono z umowy przenoszącej to prawo z dnia [...] lipca 2007 r., wbrew której działka ta została ujęta jako droga i wpisana do księgi wieczystej jako własność Skarbu Państwa. Tymczasem była ona częścią nieruchomości o nr [...]. Nadto z zeznań świadków i innych dokumentów, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ujawnili. Wskazali, iż racjonalnie nie można wyjaśnić okoliczności związanych z wydzieleniem działki nr [...] z tej całości. Jednak prawdą jest, że nie stanowiła ona drogi publicznej, tym bardziej wzniesionej w czynie społecznym. Zaświadczenie, na podstawie którego dokonano wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej jest więc w ich ocenie błędne. A dalej, wadliwa jest decyzja komunalizacyjna z dnia [...] sierpnia 2003 r., która uniemożliwia im wykonywanie prawa własności. Z tych faktów czerpią służący im przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym jej dotyczącym. Dlatego zaskarżony wyrok, zasadzający się na odmiennej ocenie, uważają za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, przeto nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały i ograniczyły zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Merytoryczne rozważania należy poprzedzić stwierdzeniem, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie oparte o art. 61a § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie tej regulacji w pierwszej postaci ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające i w tej materii. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, na tym etapie postępowania nie podlegają więc badaniu okoliczności związane z procesem komunalizacji, a więc niepodobna dokonać oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2003 r., co sugeruje autor skargi kasacyjnej. Tym bardziej poza kognicją organu i sądów administracyjnych pozostaje obecnie wcześniejsza materia nabycia przedmiotowej działki przez Skarb Państwa. Zatem w tym postępowaniu również nie mogła być analizowana treść (poprawność) zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2003 r., zwłaszcza że znalazło ono odzwierciedlenie w wiążącym póki co zapisie w księdze wieczystej. Przedmiotem aktualnej oceny jest wyłącznie zagadnienie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej. Stąd też wszelkie zarzuty poza tymi ramami są przedwczesne i niemające znaczenia dla sprawy.

Oceniając eksponowane w kasacji podstawy, należało w pierwszej kolejności rozważyć zarzuty procesowe. Koncentrują się one wokół ustaleń faktycznych, uzasadnienia wyroku oraz treści rozstrzygnięcia, bo kwestia legitymacji czynnej również tu poruszona, ma charakter materialnoprawny. Przechodząc do szczegółów godzi się wpierw zwrócić uwagę, iż objęty wytykami w punktach 1-4 tej podstawy kasacyjnej art. 1 § 2 P.p.s.a. został błędnie sformułowany, gdyż przepis ten nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Nadto jest przepisem ogólnym, który trudno naruszyć zwłaszcza we wskazany w kasacji sposób, określającym pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z tych powodów nie wymaga omówienia. Przytoczenie podstawy kasacyjnej, w tym objętych nią przepisów, musi być bowiem precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej - może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Podobnie przeto wypadło ocenić wytyk uchybienia art. 3 tej ustawy, który z kolei zawiera wiele jednostek redakcyjnych, przy czym żadnej z nich nie wskazano. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a, to należy odeprzeć prezentowane w kasacji zarzuty, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia dyspozycję tego przepisu. Obejmuje wszak stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Prowadzi to do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie. Jest tak przede wszystkim dlatego, że umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto to orzeczenie. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób mu przypisać wady w postaci niemożności czy ograniczenia kontroli instancyjnej. Przyszło też zważyć, iż z reguły art. 141 § 4 P.p.s.a. nie powinien stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo może to mieć miejsce wyjątkowo, wówczas tylko gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem należy go powiązać z innymi przepisami. Co prawda w tej sprawie tak uczyniono, lecz powiązano zarzut jego naruszenia z przepisami P.p.s.a., które nie motywują trafności poglądu o mającej wpływ na wynik sprawy wadzie uzasadnienia wyroku. Eksponowane w skardze kasacyjnej sprzeczności ustaleń z treścią materiału dowodowego dotyczą bardziej organu niż Sądu meriti, poza tym materii generalnie komunalizacji, która jako się rzekło nie podlega tu badaniu. Zarzuty dotyczące postępowania dowodowego nie są trafne już choćby z tej przyczyny, iż przed Sądem I instancji takiego postępowania nie prowadzono; nie zgłoszono też poprawnych wniosków dowodowych. Bowiem należy przypomnieć, że postępowanie dowodowe przez sądem administracyjnym toczyć się może wyjątkowo i tylko w zakresie uzupełniających dowodów z dokumentów. Nie odpowiadają tym kryteriom dowody z "pisemnych zeznań świadków". Brak ustosunkowania się Sądu do takiego wniosku dowodowego w okolicznościach tej sprawy nie miało wpływu na jej wynik. Poza tym przepis art. 233 K.p.c. autor skargi kasacyjnej przywołał bez sprecyzowania jego jednostki redakcyjnej. Ubocznie godzi się też wskazać, iż zagadnienia charakteru spornej nieruchomości czy sposobu jej wykorzystywania nie mają tu znaczenia. Nadto, że tymi zarzutami niepodobna podważyć ustaleń faktycznych, szczególnie objętych prawnymi domniemaniami, ani merytorycznej poprawności orzeczenia. W konsekwencji czego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa została wyjaśniona i na tym etapie dojrzała do rozstrzygnięcia. Trzeba dodać, że zarzut nieustosunkowania się Sądu meriti do zarzutów skargi nie jest słuszny, bo zostały one ocenione przezeń. Podobna konkluzja dotyczy zarzutu uchybienia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wypada podkreślić, iż przepisy te regulują sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zatem ich zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę mimo ich niezgodności z prawem. Tym samym naruszenie tych przepisów będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, albo wadliwie uzna nielegalność aktu. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji, zatem należy zarzuty powiązać z innym przepisami. W tej sprawie powiązano je z zarzutami uchybienia art. 28 K.p.a. – mającym charakter przepisu prawa materialnego, jak i art. 61a K.p.a. - przepisem wynikowym, przeto zostaną one omówione poniżej.

Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, stosownie do utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które co najmniej uprawdopodobnią prawo do nieruchomości objętej dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest z reguły od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw.). Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący kasacyjnie nie brali udziału w postępowaniu dotychczasowym, zatem winni wykazać służący im przymiot strony wynikający z interesu prawnego. Interes prawny lub obowiązek, jakie muszą dotyczyć tego postępowania albo żądanie czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek, zasadza się na przesłankach zawartych w art. 28 K.p.a., a więc winien mieć oparcie w przepisie prawa materialnego, z którego wynika uprawnienie do spornej nieruchomości (p. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12, 9 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 330/12, 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12, 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12, publ. jw.). Tymczasem skarżący go nie wykazali, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie udowodnili bowiem żadnego tytułu, zwłaszcza prawnorzeczowego do przedmiotowej działki. Powoływali się jedynie na nabycie prawa własności w drodze czynności prawnej, lecz nie wykazali owego nabycia. W żadnym z dokumentów, na które się powołali nie ujawniono działki nr [...], zaś związek z działką nr [...] nie wynika z jakiegokolwiek dowodu. Zresztą tak głębokie badanie tego zagadnienia, jak sugerują to skarżący, w tym postępowaniu nie może mieć miejsca. Po pierwsze kwestia komunalizacji na gruncie administracyjnym została przesądzona ostateczną decyzją, po wtóre własność Skarbu Państwa objęta jest skutecznym i wiążącym wpisem do księgi wieczystej, po trzecie ani decyzja Wojewody M. z [...] sierpnia 2003 r. ani zaświadczenie Wójta P. z [...] stycznia 2003 r. nie mogą być oceniane przez organ w tym postępowaniu, bo materia sporów o własność jest wyłączną domeną sądów powszechnych. Niepodobna więc obecnie badać sposobu, w jaki Skarb Państwa wszedł w jej posiadanie, jak doszło do nabycia przezeń własności, jak wreszcie prowadzono komunalizację, dokonano spisu inwentaryzacyjnego, czy Wójt P. był uprawniony do wydania zaświadczenia tej treści, czy Wojewoda M. zasadnie potwierdził ten stan faktyczny decyzją dotychczasową. Wywody prezentowane w skardze kasacyjnej nie zdołały podważyć trafności rozważań Sądu Wojewódzkiego. Nie od rzeczy będzie tu wskazanie, że sami skarżący kasacyjnie nie wiedzą, w jaki sposób doszło do wydzielenia działki nr [...] i w jaki sposób Skarb Państwa stał się jej właścicielem, bo jak podnoszą nie potrafią tego zdarzenia racjonalnie wyjaśnić, co znacznie osłabia ich twierdzenia. Materiał sprawy przekonuje, że działka nr [...] przylega do działki nr [...]. Potwierdza to dokonane w 2010 r. rozgraniczenie. Rozbieżności w zakresie przebiegu granic nieruchomości czy ewentualne nieprawidłowości ewidencyjne również nie podlegają tu rozpatrzeniu. W judykaturze uznaje się, iż spory wynikłe w związku z własnością mającą oparcie w regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych (w kasacji wadliwie powołano jedynie art. 51 ust. 1) podlegają rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1990 r., sygn. akt SA/Ka 496/90 (LEX nr 10794) i Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I ACa 651/13 (LEX nr 1409191). Zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa cywilnego uchylają się spod kontroli w tej sprawie, gdyż nie mają one zastosowania w tej sprawie. Pozostałe zaś wytyki prezentowane w ramach podstawy naruszeń materialnoprawnych z wyłożonych powodów okazały się nietrafne. W istocie rację miał Sąd meriti, że brak było podstaw do wszczęcia wnioskowego postępowania w przedmiotowej materii, przeto słusznie uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem.

Godzi się wreszcie zwrócić uwagę na zasadny pogląd Sądu Najwyższego prezentowany w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 (OSNC z 2008 r., nr 3, poz. 30), wedle którego decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru. Wspomniane już reguły domniemania legalności i trwałości decyzji, obejmujące nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale i dokonane przez organ ustalenia faktyczne, będące jego podstawą, pozwalają na konkluzję, że te okoliczności są ostatecznie ustalone. Wymóg wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości objętej żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji jest powszechnie akceptowany w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11, 16 maja 2012r., sygn. akt I OSK 660/11, 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1788/14, z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/16, publ. jw).

W konsekwencji czego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, dlatego skarga ta została oddalona na zasadzie art. 184 P.p.s.a.