Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 788/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2017r. sygn. akt I SA/Wa 788/17 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] (pkt 1), oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. M. kwotę 680zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2005r. nr [...] o odmowie przyznania następcom prawnym dawnego właściciela, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. P., przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret warszawski".

Skarga na powyższą decyzję wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została przez ten sąd oddalona wyrokiem z dnia 30 października 2006r. sygn. akt I SA/Wa 740/06. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przyczyną odmowy przyznania odszkodowania było ustalenie, że przedmiotowa działka przed wejściem w życie dekretu warszawskiego była zabudowana, a na podstawie powyższego aktu prawnego odszkodowanie za taką nieruchomość nie przysługiwało. Za budynek posadowiony na gruncie nie można było z kolei ustalić odszkodowania, z uwagi na to, że przed dniem 5 kwietnia 1958r. przeszedł on na własność Skarbu Państwa, a to wobec niezłożenia w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012r. doprecyzowanym pismami z dnia 4 lutego 2013r. i dnia 25 lutego 2013r. M. M. wniosła o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] w trybie przepisu art. 154 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017r., Wojewoda [...]. po rozpoznaniu wniosku M. M. odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie organów w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie ww. decyzji, określone w art. 154 K.p.a. Uzasadniając decyzję wskazano, że zarówno na chwilę orzekania przez Wojewodę, jak i obecnie, przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przewiduje możliwości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 154 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2006r., podczas gdy interes społeczny oraz słuszny interes strony przemawiał za wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. W motywach skargi nawiązano do argumentacji podnoszonej w żądaniu wszczynającym postępowanie w sprawie, a odnoszącej się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011r., wywodząc iż zarówno w interesie skarżącej, jak i w interesie publicznym leży wyeliminowanie tej decyzji jako opartej na przepisie, którego zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana. Skarżąca podkreślała jednocześnie, iż z uwagi na zamieszkiwanie poza granicami kraju o ww. wyroku dowiedziała się już po upływie terminu umożliwiającego wznowienie postępowania. Odwołała się nadto m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2010r. sygn. akt III SA/Wa 1986/09, wedle którego jedną z przyczyn zastosowania art. 154 K.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Dokonując analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd I instancji wskazał, że o ile rację mają organy, iż przesłanką zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na podstawie której strona nie nabyła prawa jest jej słuszny interes, który nie może być sprzeczny z prawem, a poza tym nie może stać w kolizji z interesem publicznym, to wyprowadzone z tego trafnego założenia konkluzje uznał w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za błędne i świadczące o braku właściwego rozpoznania wszystkich jej aspektów, istotnych dla procesu ważenia ww. interesów. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji nie uwzględniły zmiany interpretacji przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., będącego materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r., która została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2006r. sygn.. akt I SA/Wa 740/06. Następnie Sąd I instancji dokonując analizy omawianego przepisu zauważył, że m.in. zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości decyzji uzasadniającej jej wzruszenie w trybie art. 156 § 1 K.p.a. stanowi uzasadnienie dla zastosowania trybu, o którym mowa w art. 154 K.p.a. Bez tego bowiem przepisu odmowna decyzja administracyjna, nawet w sytuacji gdyby była wadliwa prawnie (ale wady te nie przybierałyby postaci kwalifikowanej, prowadzącej do nieważności decyzji czy wznowienia postępowania), pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone ustawą prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2015r. sygn. akt I SA/Wa 183/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2010r. sygn. akt III SA/Wa 1986/09 ). Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stanął na stanowisku, że jeżeli słuszny interes strony stanowi przesłankę do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r., to odmowa jej uchylenia, motywowana rzekomym brakiem wystąpienia tejże przesłanki, narusza w sposób istotny art. 154 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a to prowadzić musi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r.

Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że Minister prawidłowo uznał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011r. sygn. akt SK 41/09, do którego odwołuje się w skardze strona i na który wskazywała uzasadniając uchylenie ostatecznej decyzji, ze względu na zakresowy jego charakter - dotyczący pominięcia prawodawczego - nie derogował z systemu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., ani nie nadawał mu odmiennej od dotychczasowej treści normatywnej i konieczne jest w tym względzie dopiero dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Z tego względu Sąd uznał za niemające znaczenia w sprawie przyczyny wskazane w skardze, zgodnie z którymi niemożliwe było w terminie określonym w art. 145a § 2 K.p.a., zgłoszenie żądania zweryfikowania decyzji Wojewody [...] z 2006r. w trybie wznowienia postepowania administracyjnego, co jednak miało stanowić uzasadnienie żądania wyeliminowania decyzji na podstawie art. 154 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 16 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej stanowi słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem tej decyzji w trybie art. 154 K.p.a.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 16 K.p.a, poprzez zastosowanie twierdzenia prowadzącego do destabilizacji ustalonego porządku prawnego i podważania legalności ostatecznych decyzji administracyjnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie natomiast z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten zawiera normę materialnoprawną określającą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, wprowadzając możliwość usuwania z obrotu prawnego takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyjmuje się, że w przepisie tym chodzi o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r. sygn. akt III SA 1214/95, Lex nr 27429; P.W.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2017r., uwaga 4 do art. 154). Z treści art. 154 K.p.a. wynika także wyraźne upoważnienie ustawowe do dokonywania "w każdym czasie" weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Brak konieczności uzyskiwania w tym zakresie zgody kogokolwiek wskazuje wyrażnie, że intencją ustawodawcy nie jest utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji, która nie stanowiła źródła niczyich praw w sytuacji, gdy w niezmienionym stanie prawnym istnieje możliwość jej zmiany lub uchylenia, a więc gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie dość jednoznacznie przyjmuje się, iż zmiana wykładni prawa może stanowić podstawę do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. gdy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (vide: E.Iserzon, J.Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.P. Warszawa 1970r. str. 256 - 267; A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, uwaga 13 do art. 154; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1439/07; wyrok NSA z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II OSK 2006/10; wyrok NSA z dnia 9 marca 2018r. sygn. akt I OSK 1057/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sytuacji, gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadnia ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie m.in. art. 154 K.p.a. (vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006r. str. 696).

Pomimo powyższych uwag i wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 154 K.p.a. nie może stanowić podstawy weryfikacji ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania następcom prawnym dawnego właściciela, w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu warszawskiego, a to dlatego, iż nietrafne jest zapatrywanie o zmianie wykładni przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. Powyższa norma stanowi, iż przepisy u.g.n. dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis ten, w zakresie w jakim pomija stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958r., i działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po dniu 5 kwietnia 1958r., uznany został za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 13 czerwca 2011r. sygn. akt SK 41/09, Dz.U. nr 130, poz. 762). Powyższy wyrok ma charakter zakresowy i wskazuje wyłącznie na istnienie pominięcia ustawodawczego. Tym samym nie skutkuje utratą mocy obowiązującej pominiętej treści regulacji, ale też i nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, w szczególności nie ustanawia nowej normy prawnej. Zobowiązuje on wyłącznie ustawodawcę do interwencji w celu ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych do realizacji norm konstytucyjnych.

Analiza orzecznictwa sądowego na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. wskazuje, iż przepis ten był różnie interpretowany, a to w związku z jego niejednoznacznym brzmieniem. O ile nie nasuwała wątpliwości przesłanka pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958r., o tyle wątpliwości budziła kwestia charakteru działki, w szczególności tego czy przepis ten dotyczył działki zabudowanej. Ustawodawca przyjął bowiem, że chodzi o działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego. W tym zakresie powstała kontrowersja. Początkowo zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze przyjmowano, że można ubiegać się wyłącznie o odszkodowanie w odniesieniu do działki niezabudowanej (vide: M.Gdesz Rewindykacja gruntów warszawskich, LexisNexis Warszawa 2012, str. 194; M.Horoszko, D.Pęchorzewski Gospodarka nieruchomościami, CH.Beck W-wa 2010r. str. 628; D.Kozłowska. E.Mzyk, Grunty warszawskie, Zielona Góra 2000; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r. sygn. akt I SA 1085/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004r. sygn. akt I SA/Wa 2498/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004r. sygn. I SA 248/03; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 2043/05; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 1651/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Prezentowano także odmienne stanowisko uznające, iż przepis ten nie pozwala na czynienie dystynkcji pomiędzy gruntem zabudowanym i niezabudowanym, bowiem wskazuje on wyłącznie na konieczność ustalenia, czy istniała prawna możliwość pobudowania domu jednorodzinnego, a nie tego czy grunt był faktycznie zabudowany (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 921/05; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007r. sygn. akt I OSK 864/06; wyrok NSA z dnia 9 maja 2007r. sygn. akt I OSK 615/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie wskazuje na zmianę wykładni przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., a raczej na funkcjonowanie w tym samym czasie dwóch odmiennych sposobów interpretowania tegoż przepisu. Jednocześnie w kwestii tej nie zastała podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała mająca na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 §1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1 P.p.s.a.). Nie można zatem mówić w okolicznościach niniejszej sprawy o zmianie wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., która miałaby nastąpić po dniu wydania ostatecznej decyzji odmawiającej skarżącej przyznania odszkodowania za grunt przejęty przez Skarb Państwa na mocy dekretu warszawskiego. Tym samym brak jest okoliczności, które mogłyby zostać uznane za wypełniające treścią pojęcia interesu społecznego lub słusznego interesu strony i tym samym mogące stanowić podstawę do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie art. 154 K.p.a.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji istnienie obok siebie kilku rozbieżnych sposobów interpretacji określonego przepisu prawa nie oznacza jeszcze możliwości domagania się weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. To w istocie mogłoby oznaczać próby weryfikacji ostatecznej decyzji aż do momentu zastosowania przez organy tej z rozbieżnych wykładni, którą strona uznaje za najbardziej dla siebie korzystną. Trafnie wskazuje organ, iż powyższe mogłoby stanowić o naruszeniu art. 16 § 1 K.p.a. poprzez deprecjonowanie instytucji ostateczności decyzji administracyjnej. Stąd zmiana wykładni prawa, jako podstawa stosowania art. 154 K.p.a., winna mieć charakter wyraźny, wskazujący nie tylko na wolę powszechnego stosowania określonej interpretacji tegoż przepisu, ale także na jednoczesne zaniechanie posługiwania się wynikami innych sposobów jego wykładni. Tego rodzaju zmiana wykładni prawa poddaje się konfrontacji z przesłankami stosowania art. 154 K.p.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a. odstępując od uwzględnienia żądania organu w tym zakresie, a z uwagi na to, iż strona skarżąca nie powinna ponosić kosztów wadliwego zapatrywania wyrażonego w zaskarżonym wyroku, do którego swoim zachowaniem się nie przyczyniła.