Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Zarządu W. sp. z o. o. w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Zarządu W. sp. z o.o. w S. na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 5 stycznia 2026 r. R. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Prezesa zarządu W. sp. z o.o. (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pięć wskazanych zagadnień.

Do trzech pierwszych pytań organ odniósł się w piśmie z 19 stycznia 2026 r. i okoliczność ta pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Tego samego dnia tj. 19 stycznia 2026 r. organ decyzją odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej:

- udostępnienia innych umów zawartych pomiędzy spółką C. sp. z o.o. związanych z dostarczeniem technologii i świadczenia usług przez tę spółkę na rzecz P. zarządzanego przez W. sp. z o.o., w tym w szczególności usług związanych z zapewnieniem informacji meteorologicznych z systemu AWOS (pytanie czwarte);

- udostępnienia wszelkich umów zawartych pomiędzy spółką C. sp. z o.o. a W. sp. z o.o. polegających na dostawie i wdrożeniu systemów pomiarowych (pytanie piąte).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przy zawieraniu umów nie miała zastosowania ustawa Prawo zamówień publicznych. Nadto obowiązujące pomiędzy stronami umowy oraz inne dokumenty i informacje objęte są klauzulą poufności z uwagi na fakt, iż zawierają informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym mające szczególną wartość gospodarczą dla wykonawcy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie:

- art. 11 w zw. z art. 7 w zw. z art.107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez wskazanie w przedmiotowej decyzji, że objęta wnioskiem dokumentacja nie może zostać udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej, ponieważ zawiera ona tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy organy administracji zobowiązane są do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i interes obywateli oraz do wyczerpującego uzasadnienia decyzji, tymczasem uzasadnienie decyzji nie jest wyczerpujące, ponieważ nie wskazano w niej o jaką tajemnicę przedsiębiorstwa chodzi, które z objętych wnioskiem dokumenty i w jakim zakresie są nią objęte oraz którego przedsiębiorcy tajemnica ma być chroniona;

- art. 4 ust. 1pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 5 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia treści umów objętych wnioskiem z powołaniem się na okoliczność, że umowy te nie zostały zawarte w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, podczas gdy stosownie do przepisów u.d.i.p. podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są do udostępnienia dokumentacji związanej z jej działalnością, w szczególności zaś dokumentacji związanej z majątkiem osób prawnych samorządu terytorialnego, a obowiązek ten nie jest obwarowany żadnymi dodatkowymi wymogami, w tym wymogiem aby dokument został zawarty w trybie przewidzianym ustawą Prawo zamówień publicznych;

- art. 10 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji objętej wnioskiem z powołaniem się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy organy udostępniają informację publiczną także na wniosek oraz zgodnie z wnioskiem, a więc organ powinien zastosować się do treści wniosku i dokonać anonimizacji dokumentacji w niezbędnym zakresie, czego całkowicie zaniechał;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia dokumentacji objętej wnioskiem z powołaniem się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy bez wskazania ze względu na dobro ( tajemnicę przedsiębiorcy) którego podmiotu wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś uzasadnienie odpowiedzi przedstawiło tok rozumowania organu odmawiającego udostępnienia informacji publicznej. Odniesiono się w nim bowiem do charakteru prawnego zawartych umów i braku możliwości ich anonimizacji, z uwagi na to że musiałaby ona objąć niemal całą merytoryczną treść umów.

Nadto większość dokumentacji technicznej związanej z systemem AWOS jest chroniona prawami autorskimi dostawcy, zaś w umowach strony wprowadziły rygorystyczne klauzule poufności, co jednoznacznie wskazuje na wolę ochrony tych danych przed podmiotami trzecimi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1p.p.s.a. Jeżeli natomiast zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to może podlegać ograniczeniom wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W doktrynie podkreśla się, że prawo do informacji publicznej, określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, "jest prawem politycznym, które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zasady jawności działania organów władzy publicznej). Jest ono koniecznym elementem demokracji, gdyż umożliwia obywatelom kontrolowanie rządzących i wywieranie wpływu na politykę państwa" (M. Florczak-Wątor, w: "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. P. Tuleja, WKP 2023, art. 61).

Prawo do informacji publicznej zaliczane jest też do kategorii publicznych praw podmiotowych. Prawa takie "charakteryzują się wynikającym z normy prawa publicznego (konstytucyjnego lub administracyjnego) roszczeniem, które uzupełniając interes prawny określonego podmiotu nadaje tak skonstruowanej jego sytuacji charakter szczególnie korzystnej sytuacji prawnej. Roszczenie to jest bowiem instrumentem, za pomocą którego jednostka może domagać się od państwa bądź ściśle określonego zachowania bądź nieingerencji w sferę jej wolności lub przyznanego stanu prawnego. Skuteczność tego "domagania się" zależy w ostatecznym rozrachunku od stopnia ochrony, jaką w tym zakresie powinny zapewniać sądy administracyjne. Nie powinno budzić wątpliwości, że jeżeli publiczne prawo podmiotowe znajduje swoją podstawę normatywną w normie konstytucyjnej, to z tego tytułu jest szczególnie silnym prawem podmiotowym, a zatem i jego sądowa ochrona powinna odpowiadać takiej jego randze. Prawo dostępu do informacji publicznej należy do takich właśnie "silnych" publicznych praw, jest bowiem konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym" (W. Jakimowicz, "Prawo do informacji publicznej jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe", w: "Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100-lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego", red. J. Chlebny, 2022, Legalis).

Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Ustawa ta wprowadza m.in. ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, które mogą stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy szczególne znaczenie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Prezesa Zarządu W. sp. z o.o., którą odmówiono skarżącemu udzielenia informacji publicznej w zakresie umów opisanych na wstępie.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje to, że prezes spółki, w której jedynym akcjonariuszem jest Województwo [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej była tajemnica przedsiębiorcy, jednak powołanie się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zostało praktycznie uzasadnione, nie ma tam nawet jednego konkretu, który mógłby podlegać ocenie, czy przekonywać o słuszności zajętego stanowiska. Rzeczą oczywistą jest również to, że uzasadnienie decyzji nie może być zastąpione treścią odpowiedzi na skargę, która w niniejszej sprawie odwoływała się do konkretnych argumentów.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", jednak przy wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tym zakresie należy posiłkować się treścią art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, rozumiejąc przez nią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się zatem z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa).

Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, uzależniona jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: formalnej i materialnej.

W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I 2347/15; z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14; wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2022 r. II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z 21.01.2026 r , III OSK 227/23).

Obie te przesłanki mogą być oceniane przez sąd administracyjny w ramach kontroli dokonywanej w konkretnej sprawie, w której sąd jest władny wskazać, że pewne zastrzeżone informacje nie mieszczą się w zakresie ww. tajemnicy. Oznacza to, że sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę nie stanowi bezwzględnej przesłanki odmowy jej udzielenia (por. M. Jaśkowska, "Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy)", ZNSA 2014, nr 1, s. 22-23).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odnosi się do formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy.

Co się natomiast tyczy materialnoprawnej przesłanki uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, stwierdzić należy, że w tejże decyzji, jednym zdaniem odniesiono się do tajemnicy przedsiębiorcy. Zdanie to jest na tyle ogólne, że mogłoby być użyte w każdej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, bo czy można zawrzeć bardziej ogólne stwierdzenie niż to, że "informacje wytworzone w ramach realizacji przedmiotowych umów objęte są klauzulą poufności z uwagi na fakt, iż zawierają one informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym mającą szczególną wartość gospodarczą dla wykonawcy".

W świetle powyższego nie jest wystarczająco uzasadnione stanowisko, że żądane informacje mają cechy tajemnicy przedsiębiorstwa. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Tego rodzaju argumentacja powinna zostać przedstawiona przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło.

Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczy obiektywnego materiału uzasadniającego, że informacje, której dotyczy żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i korzystających z poufności.

W motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy polega w danym przypadku. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (por. np. wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 546/14).

Takich przekonujących rozważań brakuje w zaskarżonej decyzji, zaś uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków wydanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w pkt. I wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.