I GSK 1295/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2023-10-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Małgorzata Kowalska	
Symbol z opisem	6559	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 1359/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/22 w sprawie ze skargi P. S. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r., V SA/Wa 1359/22 po rozpoznaniu skargi P. S. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w punkcie 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W punkcie 2. zasądził od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. S. 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. S. (dalej: "skarżący") 20 września 2021 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy na operację typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020.

W ocenie organu złożony wniosek był niekompletny i zawierał błędy, w związku z czym skarżący został dwukrotnie - pismem [...] z [...] listopada 2021 r. i z 23 lutego 2022 r. - wezwany do złożenia wyjaśnień i uzupełnień.

W odpowiedzi na wezwania organu skarżący złożył uzupełnienia 20 grudnia 2021 r. oraz 21 marca 2021 r.

Pomimo złożonych uzupełnień wniosek nie kwalifikował się do przyznania pomocy, w związku z czym organ poinformował skarżącego pismem [...] z [...] marca 2022 r., o odmowie przyznania pomocy.

Podstawą odmowy przyznania pomocy było ustalenie przez organ, że skarżący nie dostarczył:

- poprawnie wypełnionego Wniosku o przyznanie pomocy; poprawnie wypełnionego Planu Realizacji Operacji; kopii dokumentu potwierdzającego osiągnięcie przychodu z tytułu prowadzenia działalności rolniczej; prawidłowego planu sytuacyjnego z usytuowaniem ujęcia wody lub instalacji; kosztorysu inwestorskiego sporządzonego zgodnie z wytycznymi; zgłoszenia wodnoprawnego; pozwolenia wodnoprawnego;

- nie doręczył prawidłowo wypełnionej Informacji o wielkości ekonomicznej gospodarstwa opracowanej na formularzu udostępnionym przez organ oraz wydruku arkusza podsumowującego tę inicjatywę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r., V SA/Wa 1359/22 po rozpoznaniu skargi P. S. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w pkt 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W pkt 2. zasądził od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. S. 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") – i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wynika, że w zakresie pkt 1 i 2 uzasadnienia poza jedynie wskazaniem, że skarżący nieprecyzyjnie określił rodzaj i zakres inwestycji, co uniemożliwiło sprawdzenie poprawności wypełnienia Wniosku o przyznanie pomocy oraz Planu Realizacji Operacji, organ nie uzasadnił w jaki sposób, jego zdaniem, należało określić te parametry aby były one "precyzyjne".

Odnośnie pkt 4 uzasadnienia organ nie odniósł się w jakikolwiek sposób do tego, że skarżący rozlicza się z zobowiązań podatkowych na podstawie ryczałtu, a tym samym - jego zdaniem - nie może wystawiać faktur VAT. Organ nie wyjaśnił jakie dokumenty powinien przedstawić skarżący aby spełnić wymagania określone w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2021 r. poz. 2101).

W zakresie pkt 5 uzasadnienia organ powinien wyjaśnić z czego wynika obowiązek aby plan sytuacyjny zawierał "usytuowanie ujęcia wody lub instalacji, istniejących lub planowanych do wykonania, wraz z opisem i wymiarami umożliwiającymi poprawne zweryfikowanie inwestycji ze wskazaniem powierzchni nawadniania terenu" oraz "usytuowanie przedmiotu dofinansowania na terenie gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem wymiarów, oznaczenia działek, istniejących źródeł poboru wody, istniejącej w gospodarstwie infrastruktury nawadniającej oraz nawadnianych upraw".

Odnośnie pkt 7 i 8 uzasadnienia organ powinien dokładnie wyjaśnić, wskazując przy tym podstawę prawną, z czego wynika obowiązek złożenia zgłoszenia wodnoprawnego oraz pozwolenia wodnoprawnego, tym bardziej w kontekście zarzutu skarżącego, iż realizowana przez niego inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 394 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233), a więc wymagającą jedynie zgłoszenia wodnoprawnego.

W ocenie WSA, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia (do którego należy zastosować przepisy k.p.a. dotyczące uzasadniania decyzji) sporządzone zostało z powyższych powodów z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy".

Sąd I instancji podkreślił, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę, podkreślił, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika w sposób wystarczający dlaczego organ odmówił skarżącemu przyznania pomocy. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny.

Dlatego też, WSA zobowiązał organ do ponownego rozpoznania sprawy i uwzględnienia powyższych rozważań i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a swoje stanowisko organ uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi P. S. na rozstrzygnięcie Organu - ARiMR z [...] marca 2022 r. znak: [...]. Ewentualnie z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W każdym przypadku organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 325, dalej: "p.p.s.a") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 34 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422) dalej: "ustawa PROW" poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że w sprawie mają zastosowanie przepisy kpa, gdy tymczasem przepis ten wyłącza stosowanie przepisów kpa z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

2) art. 107 § 1 pkt 6 kpa i § 3 kpa poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu z 24 marca 2022 r. (które nie jest decyzją) sporządzone zostało z naruszeniem tych przepisów, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawy przepisy te nie obowiązują.

3) artykułu 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło sąd do błędnego uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów kpa, w których określono tryb wydawania i uzasadniania decyzji, gdy tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją, i dodatkowo w sprawie przepisy kpa zostały wyłączone na podstawie art. 34 ustawy PROW. W tym stanie rzeczy organ badał prawidłowość wydania rozstrzygnięcia w oparciu o surowsze przepisy kpa odnoszące się do decyzji, gdy tymczasem przepis art. 27 ustawy PROW, przewiduje dla wydawanych rozstrzygnięć mniej rygorystyczne wymogi i zgodnie z tym przepisem obowiązek dowodowy został przeniesiony na stronę i to ona ma przedstawić wszelkie dowody na poparcie swoich twierdzeń. Gdyby Sąd poprawnie zastosował art. 34 ustawy PROW zastosowałby następnie przepis art. 27 ust. 1 ustawy PROW, a w konsekwencji uznałby, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane prawidłowo.

Wskazane w pkt. 1 naruszenie prawa materialnego, które polegało na niezastosowaniu tego przepisu, doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że w sprawie mają zastosowanie przepisy kpa i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o te przepisy co jest niedopuszczalne. Zastosowanie przez Sąd przepisów kpa doprowadziło z kolei do błędnego wniosku, iż zostały one naruszone, a w dalszej konsekwencji wydania wadliwego rozstrzygnięcia w postaci wydania wyroku uwzględniającego skargę.

Wskazane w pkt. 2 naruszenie prawa materialnego poprzez ich zastosowanie, doprowadziło do kontroli przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów z tego przepisu i błędnego uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem tych przepisów.

Wskazane w pkt. 3 naruszenie przepisów art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW to wynik naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 i pkt 2. Gdyby Sąd zastosował art. 34 ust. 2 ustawy PROW (zarzut z punktu 1) nie doszedłby do błędnego wniosku, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy kpa w tym art. 107 § 1 pkt 6 kpa i § 3 kpa (zarzut z punktu 2) co w dalszej konsekwencji nie doprowadziłoby do naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW poprzez niezastosowanie tego przepisu. Gdyby Sąd zastosował art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW i w oparciu o ten przepis dokonał oceny wydanego rozstrzygnięcia uznałby, że rozstrzygnięcie to zostało wydane prawidłowo i nie uwzględniłby skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

P. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 21 kwietnia 2023 r., V SA/Wa 1359/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 20 września 2021 r. P. S. złożył wniosek o przyznanie pomocy na operację typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020. Wniosek był niekompletny i zawierał błędy dlatego wniskodawca został wezwany dwukrotnie do złożenia wyjaśnień i uzupełnień. P. S. złożył uzupełnienia 20 grudnia 2021 r. oraz 21 marca 2021 r. Pismem z [...] marca 2022 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała P. S. o odmowie przyznania pomocy. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (...), uchyla ten akt, interpretację (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Art. 146 § 1 p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w razie uwzględnienia skargi. Odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. polega na tym, że wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli aktu lub czynności bada, czy doszło do naruszenia prawa w postaci wskazanej w tym przepisie. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jeśli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stosuje wyłącznie środek określony w ustawie art. 146 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Jest to podstawa prawna rozstrzygnięcia, uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Według art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa PROW), w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach: 1) działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4 i 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, 2) działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, agencja płatnicza informuje podmiot, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza - w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

Sporządzone prawidłowo uzasadnienie odmowy przyznania pomocy jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wykonanie kontroli działalności administracji publicznej. Podanie przyczyn odmowy jest niczym innym, jak uzasadnieniem przyczyn odmowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2017 r., II GSK 3402/17 (LEX nr 2431890) stwierdził: "(...) uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Podkreślenia zatem wymaga, że nie chodzi tu wyłącznie o kwestię formalną, czyli wyposażenie informacji o negatywnej ocenie projektu w uzasadnienie, ale o merytoryczne uzasadnienie spełniające wskazane wyżej warunki." Należy zatem przyjąć, że uzasadnienie odmowy przyznania pomocy powinno stanowić logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania właściwej instytucji i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie właściwej instytucji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona rozstrzygnięcie zostało wydane po gruntownej analizie projektu i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie rozpoznania protestu zostały wyjaśnione. Kiedy uzasadnienie odmowy przyznania pomocy jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 24 marca 2022 r. podaje przyczyny odmowy przyznania pomocy.

Zgodnie z art. 4 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. W art. 27 ustawa stanowi inaczej, i tak: W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Decyzja ostateczna spełnia ustawowe wymogi, kiedy zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Kiedy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą zadania publiczne decyzje administracyjne wydaje, gdy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego, podobnie rzecz się ma z postanowieniami.

Według § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020: Rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanym dalej "programem", w tym: formę i tryb składania wniosków o przyznanie tej pomocy, zwanej dalej "pomocą", oraz wniosków o płatność; szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek o przyznanie pomocy; kryteria wyboru operacji; szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa o przyznaniu pomocy, zwana dalej "umową"; przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części jest przyznawana pomoc, oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy.

Postępowanie to nie jest ogólnym postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy rozporządzenia gwarantują rolnikowi prawo do sądu, a nie prawo do przeprowadzenia ogólnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i dlatego została uwzględniona.

Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując przypadek szczególnie uzasadniony.