Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2022 r. nr BP.501.1977.2021.0161.BD2.245373 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę

I SA/Bd 519/22

UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2021 r. w miejscowości K. przy ul. [...] miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował T. W. wykonujący krajowy przewóz drogowy osób (dzieci) na trasie [...]. Przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T.. Jak ustalili kontrolujący, pojazdem wykonywany był regularny specjalny przewóz osób – przewóz dzieci do Szkoły Podstawowej w [...]. W tracie czynności kontrolnych kierujący okazał: prawo jazdy, rozkład jazdy linii [...], zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej nr [...] K. - [...], wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydany na rzecz przedsiębiorstwa: [...] Sp. z o.o. oraz zdjęcia autobusu i kasy fiskalnej. Kierujący nie okazał natomiast wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wydanego na rzecz strony. W trakcie kontroli przesłuchano kierującego oraz pasażera – pracownika Urzędu Marszałkowskiego. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego z urzędu. Jednocześnie organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy D. o udzielenie informacji, czy strona na dzień kontroli posiadała zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej na trasie [...] realizowanej na rzecz Szkoły Podstawowej [...], a także o nadesłanie umowy zawartej z przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. na dowóz dzieci do szkół podstawowych na terenie gminy D..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy D. udzielił odpowiedzi, że: przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. posiada cztery zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, które uzyskało [...] sierpnia 2018 r., w tym m.in. zezwolenie nr [...] dotyczące linii regularnej [...]. Ponadto w wyniku postępowania przetargowego Gmina D. podpisała ze stroną umowę na dowóz dzieci do szkół podstawowych na terenie Gminy D. w roku szkolnym 2020/2021.

Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy także o dokumentację pozyskaną z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], w tym:

sprawozdanie z kontroli realizacji przewozów i liczenia podróżnych na realizowanej przez stronę linii nr [...] relacji [...] z dnia [...] maja 2021 r.;

protokół nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2021 r.;

protokół przesłuchania świadka - K. T. - opiekuna dzieci oraz

protokół przesłuchania świadka - kierowcy autobusu - T. W..

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji poinformował stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] września 2021 [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przywołał stosowne przepisy i podał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 ze zm., dalej także: u.t.d.), wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Stosownie do art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z art. 4 pkt 7 ww. ustawy, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Oznacza to, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego" zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d. Jednakże dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne, wbrew twierdzeniom strony, wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Z istoty przewozu regularnego specjalnego, który cechuje niepubliczny charakter tego przewozu, wynika zatem, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer.

Organ odwoławczy zgodził się z zakwalifikowaniem przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego. W omawianym przypadku przewóz dotyczył konkretnej grupy – uczniów przewożonych do Szkoły Podstawowej [...]. Na powyższą trasę Spółka nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Dowodami potwierdzającymi taki charakter przewozu w chwili kontroli są: protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2021 r., protokół przesłuchania świadka – kierowcy T. W., protokół przesłuchania świadka – pracownika Departamentu Transportu Urzędu Marszałkowskiego w T., umowa zawarta przez stronę z Gminą D. na dowóz dzieci do szkół oraz materiał zdjęciowy kontrolowanego autobusu. Organ wskazał i przytoczył zeznania w charakterze świadka kierowcy autobusu T. W. (protokół przesłuchania z dnia [...] czerwca 2021 r.) oraz P. L. – pracownika Departamentu Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. (protokół przesłuchania z dnia [...] czerwca 2021 r.). W aktach sprawy znajdują się także zdjęcia kontrolowanego autobusu z których wynika, że autobus był wyposażony w tablicę informującą o przewozie dzieci i młodzieży w wieku do lat 18-tu.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowany przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. uczniów, z wyłączeniem innych osób. Przewóz ten cechował się określoną systematycznością (cykliczność i powtarzalność kursów w roku szkolnym 2020/2021), z i do określonych miejsc (a więc według stałej trasy), co wynikało z umowy zawartej pomiędzy Skarżącą a Wójtem Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2020 r. na dowóz dzieci do szkół podstawowych na terenie Gminy D.. W ocenie organu powyższy przewóz posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego.

Organ dodał, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Tym samym strona powinna na dzień kontroli posiadać stosowne zezwolenie na wykonywanie tego rodzaju przewozów regularnych, a takowego nie posiadała. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżąca Spółka wykonywała przewóz regularny specjalny, na który nie posiadała wymaganego przepisami prawa zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju przewozu osób. W tej sytuacji organ uznał, że prawidłowo nałożono na Skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1.1 załącznika nr [...] do tej ustawy. W ocenie organu, kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Ustalone kary nie podlegają obniżeniu nawet w przypadku incydentalnego charakteru wykonywanego przewozu. Nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr [...] do ustawy o transporcie drogowym. Organ pokreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

Zdaniem organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy łub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Organ podał, że brak wpływu i niemożliwość przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć, nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności. Podkreślił, że przewoźnik profesjonalnie trudniący się przewozem osób powinien nie tylko znać przepisy obowiązującego prawa ale i przestrzegać ich. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku zaniedbań i niewiedzy strony.

W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 7 u.t.d., jak również zasady praworządności oraz zasady legalizm przez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach uzyskanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa dotyczących wykonywania kontroli warunków przewozu drogowego, przejawiającym się w uznaniu za legalny dowodu z protokołu kontroli sporządzonego z czynności wykonanych w istocie przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], nieumocowanych ustawowo do działania w tym zakresie;

- art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1 jak również art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) przez nieobiektywne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, przejawiające się odrzuceniem mocy dowodowej zeznań złożonych przez T. W. w tej części, z której wynika, iż wykonywany w dniu kontroli przejazd miał charakter publiczny, a więc, mógł być realizowany na podstawie posiadanego zezwolenia wydanego przez Wójta Gminy D. na wykonywanie przewozów regularnych,

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieobiektywne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, przejawiające się uznaniem, że Skarżąca wykonuje przewozy regularne specjalne, podczas gdy brak osób innych, niż uczniowie szkoły w [...] na pokładzie skontrolowanego autobusu wynikał w dniu kontroli jak i poprzednich, wyłącznie z braku publicznego zainteresowania przejazdem na danej trasie, choć operator i przewoźnik dopuszczali możliwość zabierania pasażerów, których cel podroży nie był związany ze szkołą w [...],

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie możliwości zastosowania przepisu dającego organom administracji możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 1 kpa, jak również towarzyszące mu naruszenie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że na gruncie niniejszego postępowania nie mogą znaleźć zastosowania normy Działu IVA k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. skarżąca podtrzymała w całości prezentowane dotychczas stanowisko oraz argumenty zawarte w skardze. Podniosła, iż ustalenia kontroli zostały poczynione na podstawie czynności przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] bez umocowania w przepisach prawa. Jej zdaniem, to pracownicy samorządu województwa przeprowadzili sprawdzenie, a funkcjonariusze ITD ograniczyli się do spisania poczynionych ustaleń w formie protokołu kontroli. W ocenie skarżącej, w sprawie w dalszym ciągu pozostają niewyjaśnione wątki sprowadzające się do odpowiedzi na pytania: czy kierowca zabierał wyłącznie pasażerów (uczniów) szkoły zlokalizowanej w miejscowości D., bowiem odmawiał wstępu do pojazdu innym osobom? Czy też obecność w dniu kontroli i dniach poprzednich w pojeździe jedynie uczniów, wynikała z braku innych podróżnych oczekujących na przystankach? Podkreślono, że kierowca zezwolił pracownikom urzędu marszałkowskiego na zajęcie miejsc w pojeździe. W przypadku zaistnienia drugiej z tych wzmiankowanych sytuacji, przejazd z dnia kontroli mógł być zgodnie z prawem wykonany na podstawie posiadanego i ważnego na dzień kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

Ponadto skarżąca odniosła się do kwestii dotyczącej możliwości zastosowania wobec skarżącej spółki przepisów Działu IVa k.p.a. Jej zdaniem art. 92c u.t.d. nie reguluje problemu odstąpienia od nałożenia kary, lecz wypowiada się w kwestii umorzenia postępowania już uprzednio wszczętego, oraz niewszczynania postępowania mimo zaistnienia przesłanek wymiaru kary pieniężnej. Dlatego też organy administracji na gruncie niniejszej sprawy winny przeanalizować możliwość miarkowania wysokości kary, czy choćby zastosowania pouczenia, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Porzucając ten obowiązek naruszyły nakaz wyczerpującego przeprowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. przepisów Działu IVa k.p.a. nie stosuje się w przypadku uregulowania w innych przepisach kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub zastosowania pouczenia. Tych zagadnień nie reguluje art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., jak i żadna inna, znajdująca zastosowanie na gruncie postępowań w przedmiocie nałożenia kary wskazanej w załączniku nr 3 do u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że skarga została rozpoznana na rozprawie odmiejscowionej (zdalnej) w rozumieniu art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19). Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej zwanej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

Sedno sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zasadnie organ wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, za wykonywanie regularnego przewozu specjalnego bez wymaganego zezwolenia.

Zgodnie z treścią przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d., stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w tym przepisie oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia zostały określone w załączniku nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Przewidziane w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innym rozmiarze. Za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia ustawodawca przewidział karę w wysokości 8000 zł (punkt 2.1.1. załącznika nr 3). Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest z kolei przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Z tego wynika, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 z uwzględnieniem przepisów ust. 3 i ust. 5. Zwolnienie się przez wykonującego przewóz drogowy z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92c ustawy.

Wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za wykonywanie regularnego przewozu specjalnego bez wymaganego zezwolenia jest konsekwencją rozwiązań prawnych związanych z warunkami wykonywania przewozu drogowego osób i odnosi się do obowiązku określonego w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Z przepisu tego wynika, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez właściwy organ. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych, o którym mowa w przytoczonym przepisie, wydaje się, na wniosek przedsiębiorcy, na czas nie dłuższy niż 5 lat (art. 21 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). W art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. ustawodawca w jednoznaczny sposób sformułował też obowiązek posiadania przez kierowcę przy sobie i okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli, m. in. odpowiedniego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, ciążący na kierowcy pojazdu samochodowego wykonującego przewozy regularne i regularne specjalne.

Przewoźnik drogowy powinien więc wpierw uzyskać wskazane zezwolenie, a następnie wyposażyć w nie kierowcę przed rozpoczęciem wykonywania w transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych. W przeciwnym wypadku musi liczyć się z konsekwencjami w postaci kary określonej pod lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy.

Ponieważ przytoczone regulacje odnoszą się do pojęć przewozu regularnego i przewozu regularnego specjalnego, należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. pojęcie przewóz regularny użyte w ustawie oznacza publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8). Z kolei przewóz regularny specjalny oznacza niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (pkt 9 tego przepisu). W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13). Podkreśla się w tych wyrokach, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły.

Skład orzekający podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 661/19, w którym stwierdzono, że "... przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie przez tę regularność powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu". Reasumując, podstawową cechą odróżniającą przewóz regularny specjalny od przewozu regularnego jest więc to, że nie jest on przewozem o charakterze publicznym. Natomiast wspólną cechą obu tych rodzajów przewozów jest regularność ich wykonywania.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zawarła [...] sierpnia 2020 r. z Gminą D. umowę na dowóz dzieci do szkół podstawowych na terenie tej Gminy w roku szkolnym 2020/2021 (k. 50-53 akt adm.). Zobowiązała się w niej do świadczenia usług w formie regularnych przewozów pasażerskich na terenie Gminy według 4 linii oraz osobnych rozkładów jazdy, wyłącznie w trakcie trwania roku szkolnego, z wyłączeniem dni wolnych od zajęć szkolnych. Umowa przewiduje możliwość zmiany kolejności tras, ich przebiegu i godzin przywozów, które zostaną ustalone po opracowaniu planów lekcji oraz liczby osób przewożonych po uwzględnieniu rekrutacji do szkół, przedszkoli i placówek przedszkolnych. Dzieci powinny być dowożone do każdej placówki, tj. szkoły podstawowej. Dowóz dzieci odbywał się w oparciu o zakupione bilety miesięczne. Na skarżącej ciążył przy tym obowiązek wystawienia bezpłatnego biletu miesięcznego do przejazdu opiekunów dzieci wskazanych przez Gminę D. w celu zapewnienia opieki dzieci i uczniów podczas przewozu. W przedmiotowej sprawie dowóz miał odbywać się na trasie [...]. Przewóz ten był odpłatny i odbywał się w sposób cykliczny, powtarzalny, według ustalonego rozkładu jazdy dla danej linii. Miał być realizowany systematycznie w dniach nauki szkolnej. Co istotne, strony umowy zawęziły przedmiot świadczonych przez przewoźnika usług wyłącznie do przewozu dzieci i ich opiekunów.

W świetle powyższego, nie jest więc zasadny wyrażony w skardze pogląd, że skarżąca wykonywała przewozy regularne (a nie przewozy regularne specjalne), a brak osób innych niż uczniowie szkoły w [...] na pokładzie skontrolowanego autobusu wynikał wyłącznie z braku publicznego zainteresowania przejazdem na danej trasie, choć operator i przewoźnik dopuszczali możliwość zabierania pasażerów, których cel podroży nie był związany ze szkołą w [...].

Poza sporem pozostaje, że skarżąca w dniu przeprowadzonej kontroli drogowej posiadała wyłącznie zezwolenia na wykonywanie na tej trasie przewozu regularnego, a nie zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Zgromadzone w toku postępowania dowody wskazują, że objęty kontrolą przewóz w dniu [...] czerwca 2021 r. miał charakter regularny i nie był publiczny. Wykonywany był bowiem w ramach ustalonego rozkładu jazdy, lecz był przeznaczony dla określonej, zamkniętej grupy osób – uczniów szkoły podstawowej. Kontrolę przeprowadzono na terenie szkoły podstawowej, po opuszczeniu pojazdu przez przewożone dzieci. Kierujący pojazdem zeznał do protokołu przesłuchania świadka, że w dniu kontroli poruszał się na linii [...] autobusem bez tablic kierunkowych, ani tablicy świetlnej. Autobus był oznakowany tylko i wyłącznie żółtą tablicą informującą o przewozie dzieci i młodzieży w wieku do lat 18-tu. Kierowca zeznał m.in., że nie zabiera "żadnych innych postronnych pasażerów jak tylko dzieci, które przewozimy do szkoły podstawowej znajdującej się w [...]. W ten sposób pracuję na tej linii od 3 lat. Przewożę tylko i wyłącznie dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym - jedyną osobą dorosłą znajdującą się w autobusie od początku do końca trasy jest opiekunka, która zajmuje się dziećmi". Oświadczył również, że jego zdaniem jedynym problemem, jeśli chodzi o przeprowadzoną kontrolę, było to, że wykonywał zamknięty przewóz osób, a posiadał zezwolenie na linię, po której możliwość przejazdu powinna mieć każda osoba.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób prawidłowy ustalił okoliczności stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie [...]zł, za naruszenie określone pod lp. 2.1.1 załącznika nr [...] do ustawy. Skoro skarżąca naruszyła sankcjonowany przez ustawę obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, to podlegała odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy. Należy podkreślić, iż w toku przeprowadzonej kontroli drogowej inspektor ITD przesłuchał jako świadków dwie osoby: kierowcę autobusu oraz pracownika Departamentu Transportu Urzędu marszałkowskiego Województwa [...] w T. wykonującego czynności służbowe w zakresie kontroli przewozów regularnych osób. Zeznania świadków są spójne i jednoznacznie wskazują, że na tej trasie odbywał się zamknięty dla osób postronnych przewóz dzieci. Potwierdza to także dokumentacja zdjęciowa kontrolowanego autobusu. Okazane przez kierującego autobusem zezwolenie nr [...] dotyczyło wykonywania przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] i było ważne do [...] sierpnia 2019 r. Termin jego ważności w dniu kontroli już upłynął, jednak okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla sprawy – istotne jest bowiem to, że obowiązkiem skarżącej było okazanie zezwolenia na przewozy regularne specjalne. Okoliczności te znalazły swe odzwierciedlenie w treści protokołu z przeprowadzonej kontroli. Stanowi on dowód w sprawie. Protokół został sporządzony przez organ kontrolny – inspektora ITD – przy współudziale kontrolowanego, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół kontroli ma na celu utrwalenie stanu faktycznego zaistniałego w dniu kontroli i w oparciu o ten stan faktyczny organ prowadzący postępowanie stwierdza, czy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym miało miejsce. Stwierdzenie naruszenia prawa następuje dopiero w decyzji administracyjnej, na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, w tym protokołu kontroli. Protokół kontroli stanowi jedynie punkt wyjścia dla toczącego się postępowania wyjaśniającego i stwierdzenia naruszeń, które istniały w dniu kontroli (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1362/15).

Niezasadnie skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi, że przedmiotowej kontroli dokonali w istocie pracownicy urzędu marszałkowskiego, a nie inspektorzy ITD. Przeczy temu analiza treści protokołu kontroli oraz przeprowadzone przez inspektorów ITD w ramach kontroli czynności dowodowe. Jednocześnie poza zakresem badanej sprawy pozostaje kwestia oceny prawidłowości czynności służbowych podejmowanych przez pracowników Departamentu Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T.. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji wszczęto na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli drogowej, przeprowadzonej przez inspektorów ITD oraz na podstawie dowodów zgromadzonych w toku instancji. Skarżąca podnosi, że przewóz wykonywany w tejże kontroli miał charakter publiczny, kierowca wpuścił do pojazdu dorosłego pasażera usiłującego nabyć bilet, jednak do zawarcia umowy przewozu nie doszło wyłącznie z powodu awarii kasy fiskalnej. Jak wynika z protokołu przesłuchania kierowcy autobusu, wpuścił on do pojazdu wspomnianego mężczyznę, albowiem rozpoznał w nim osobę dokonującą na przełomie kwietnia i maja innej kontroli. Oceny zachowania kierowcy nie sposób przy tym dokonywać w oderwaniu od pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, tj. protokołów z przesłuchań kierowcy oraz pracownika urzędu marszałkowskiego, okazanych w toku kontroli dokumentów, wykonanej dokumentacji zdjęciowej, czy też zawartej przez skarżącą umowy z Gminą D..

Należy stwierdzić, że organ kontroli przeprowadził postępowanie dowodowe bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w tym wynikającej z art. 8 § 1 zasady zaufania do władzy publicznej. W szczególności, zgodnie z art. 7 k.p.a. wydanie decyzji poprzedziło wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena dokonana przez organ nastąpiła na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), co końcowo znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się decyzją w przedmiocie nałożenia kary, nie oznacza, że jest ona wadliwa w stopniu zobowiązującym Sąd do uwzględnienia skargi.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 189a § 2 pkt. 2 k.p.a. Jak wynika z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 ww. przepisu wskazano, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21, że "z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021)".

Z przepisów odrębnych, tj. z art. 92c ust. 1 u.t.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. NSA zwrócił uwagę w cyt. uprzednio wyroku, że stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny. Z powyższych względów, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy zatem uznać, że w sprawie nie znajduje zastosowania instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 187f k.p.a. Przepis art. 92c u.t.d. uwzględnia bowiem specyfikę regulacji tej ustawy, która w szczególności określa zasady podejmowania i wykonywania transportu i przewozu drogowego oraz ściśle związanej z tym odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania wspomniane przepisy, to w konsekwencji nie można uznać, że treść uchwały wydanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OPS 1/2, a przywoływanej w skardze, ma prawne skutki w przedmiotowej sprawie. Uchwała ta odnosi się do nakładania administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.). NSA uznał, że do tych postępowań stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak co istotne, w uchwale podkreślono, że: "Poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej".

Z tych względów NSA uznał, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W rozważanej sprawie, z przyczyn uprzednio omówionych, taka sytuacja nie występuje, bowiem przepis art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze wywołuje ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uwzględniając przy tym specyfikę regulacji ustawy o transporcie drogowym.

W rezultacie, argumentacja przywołana zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym, wskazująca na naruszenie przepisu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., jest niezasadna.

Jednocześnie rację ma organ, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 92c u.t.d. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Nie sposób przyjąć, że przedsiębiorca funkcjonujący na rynku usług przewozowych może nie znać zasad obowiązujących przy wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych i związanych z tym obowiązków, w tym o charakterze podstawowym, jakim jest konieczność posiadania stosownego zezwolenia. W sprawie ustalono, że skarżąca wykonywała tego rodzaju przewozy oraz, że mimo obowiązku, nie posiadała zezwolenia na ich wykonywanie. W rezultacie, nie można uznać, że skarżąca Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia oraz, że nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Nie jest sporne, że w sprawie, nie wystąpiły również pozostałe, wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 przesłanki.

W związku z powyższym Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. i jednocześnie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 tej ustawy. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów strony i prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia.

Z podanych względów Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.