Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta R. a Starostą R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. sp. z o.o. w T. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: oddalić wniosek

Pismem z 26 sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta R., dalej jako "Burmistrz", wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu, wskazanego przez ten organ jako spór kompetencyjny, pomiędzy nim a Starostą R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. sp. z o.o. w [...], dalej jako "Spółka", z [...] lipca 2019 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez uzgodnienie trasy linii kablowej na nieruchomości stanowiącej rów o nieuregulowanym stanie prawnym, ozn. nr geod. [...] oraz udostępnienie tej nieruchomości na cele budowlane, poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego.

W uzasadnieniu powyższego wniosku Burmistrz wskazał, że nie jest on organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki, ponieważ w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatowego, w stosunku do spornej nieruchomości widnieje zapis, zgodnie z którym znajduje się ona we władaniu, na zasadzie posiadania samoistnego, Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej i Melioracji w R., dalej jako "RZGWiM", a zatem podmiotu będącego w poprzednim stanie prawnym emanacją praw i obowiązków Skarbu Państwa. W ocenie Burmistrza, w obecnym stanie prawnym, prawa i obowiązki odnośnie nieruchomości Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", wykonuje Starosta. Wobec tego to Starosta władny jest rozpoznać wniosek Spółki.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta przyznał, że nieruchomość położona w obrębie miasto R. oznaczona działką nr [...] o powierzchni [...] ha stanowi rów o nieuregulowanym stanie prawnym z zapisem w ewidencji gruntów i budynków na zasadach posiadania samoistnego na rzecz RZGWiM. Jednakże dalej wskazał, że zgodnie z informacją Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w R. z [...] lipca 2019 r., wymieniona nieruchomość nie jest zaliczona do publicznych wód powierzchniowych, zatem Starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej nie jest właściwym organem do podejmowania wszelkich czynności prawnych i uzgodnień. Rów znajduje się na terenie miasta R. i służy do odprowadzenia wód opadowych, przy czym za utrzymanie wszelkich urządzeń i rowów do odprowadzenia wód opadowych odpowiadają służby miejskie.

Starosta powołał się na art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dalej organ wskazał, że rów przylega do nieruchomości zabudowanych oraz do gruntów rolnych, przy czym na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca

2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), dalej jako "rozporządzenie", do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcję urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. Rowy zaś są w jego ocenie zaliczane do gruntów rolnych. Z kolei stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o zagospodarowaniu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91 ze zm.), dalej jako "u.z.n.r.", "grunt powinien być przejęty przez Gminę Miasto R".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Spór taki może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Przesłanką zatem, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej. Przedmiot sporu musi być sformułowany na tyle precyzyjnie, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznawana, a nadto wymaga dokonania ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy. Brak ustalenia przedmiotu sprawy wyłącza dokonanie ustalenia właściwości rzeczowej organu. W razie, gdy strona składa podanie, którego przedmiot nie został ściśle ustalony, organ administracji publicznej obowiązany jest wyjaśnić intencje strony co do przedmiotu sprawy. Dotyczy to też dokonania takich ustaleń przez organ, które pozwolą na określenie danych mających wpływ tak na właściwość miejscową, jak i rzeczową organów (zob. postanowienie NSA z 20 lipca 2018 r. II OW 29/18).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się także, że o sporze właściwość lub o sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy a tym samym podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 3 lipca 2007 r. I OW 23/07 oraz postanowienie NSA z 11 grudnia 2017 r. I OW 172/17).

Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do wniosku Burmistrza stwierdzić trzeba, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. nie może bowiem wyręczać organów administracji publicznej w opisanym powyżej zakresie. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy w oparciu o art. 7 k.p.a. do organów administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 10 grudnia 2013 r. I OW 201/13).

Burmistrz wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (błędnie określając go sporem kompetencyjnym) pomiędzy nim a Starostą. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej brak jest precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy. Jak już wskazano spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy sprawa będąca przedmiotem sporu należy do kognicji sądów administracyjnych. Dodatkowo z akt sprawy, w tym ze stanowiska obu organów, nie wynika w żaden sposób, w jakim trybie miałyby one procedować. Organy eksponują kwestię tytułu prawnego do działki o numerze geodezyjnym [...], podczas gdy dla ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawach dotyczących nieruchomości, to do kogo nieruchomość należy, co do zasady, nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 21 § pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca położenia nieruchomości, a jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Z kolei właściwość rzeczową ustala się w oparciu o przepisy prawa materialnego, które jednocześnie określają kompetencję danego organu do działania w sprawie. Przesądzenie właściwości organu wymaga jednak określenia przedmiotu sprawy, tj. treści żądania oraz przepisów prawa, które do niego mają zastosowanie.

Ponadto jak wskazano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość, wówczas gdy organy pozostające w sporze nie maja wspólnego organu nadrzędnego. W przedmiotowej sprawie może się okazać, że organy mają wspólny organ nadrzędny jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a.

Reasumując wniosek organu należało uznać za przedwczesny i podlegający oddaleniu.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.