Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor sądowy WSA Adam Osik (sprawozdawca) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Powiatu Gdańskiego z dnia 8 maja 2026 r., nr XXVII/179/2026 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Powiatu Gdańskiego z dnia 8 maja 2026 r., nr XXVII/179/2026, wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 ze zm.) - dalej jako "u.s.p." w zw. z art. 383 § 2 oraz 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 365 ze zm.) - dalej jako "Kodeks wyborczy", stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Gdańskiego – K. K. z powodu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w dniu 27 marca 2026 r. wpłynęło pismo Wojewody Pomorskiego informujące, że K. K. naruszył zakazy wynikające z art. 25b u.s.p. Radny pełni funkcję Prezesa Zarządu E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. należącej do Gminy P. Spółka ta prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków. Spółka korzysta z pasa drogowego dróg powiatowych poprzez lokalizację infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej oraz zawiera umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków z jednostkami organizacyjnymi powiatu. W toku postępowania wyjaśniającego radny przyznał, że pełni funkcję prezesa ww. Spółki, ale w ocenie radnego nie narusza to zakazu ustanowionego w art. 25b ust. 1 u.s.p.

Organ wyjaśnił, że wykorzystywanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2026 r., poz. 662) – dalej jako: "u.s.g." nie wiąże się ani ze stosunkiem prawno-rzeczowym, ani ze stosunkiem zobowiązaniowym, ani z odpłatnością czy korzystaniem pod tytułem darmym. Nie jest w tym przepisie też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Ustawa nie mówi o "wyłącznym" wykorzystywaniu mienia komunalnego przez radnego, a jedynie o "wykorzystywaniu". Ponadto przepis nie wprowadza kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Korzystanie nie musi stanowić istoty działalności gospodarczej - może to być korzystanie z infrastruktury technicznej, potrzebnej do prowadzenia działalności gospodarczej, umieszczonej w pasach drogowych dróg gminnych, czyli mieniu komunalnym.

Organ zakwestionował stanowisko radnego, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej w postaci spółki komunalnej miałby nie stanowić prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. Przeczy temu orzecznictwo sądowe (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. w sprawie II SA/Sz 788/19). W szczególności realizacja przez określony podmiot zadań z zakresu użyteczności publicznej nie wyklucza uznania, że podmiot ten prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. Rzeczony przepis nie zawiera bowiem żadnych uregulowań pozwalających na zawężenie użytego w nim pojęcia "działalność gospodarcza" do działalności innej niż zadań z zakresu użyteczności publicznej lub działalności "uprzywilejowanej". Jego treść odnosi się do każdego rodzaju działalności gospodarczej, która prowadzona jest w celach zarobkowych, jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorcy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który można odnieść również do rozpoznawanej sprawy, że sformułowanie: "wykorzystywanie mienia komunalnego" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2012 r., III SA/Wr 66/12). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10). Norma art. 25b ust. 1 u.s.p. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno jednak to wykorzystanie mienia samorządu musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Ani zatem fakt zawarcia przez E. spółkę z o.o. tylko jednej umowy z powiatem, ani też prowadzenie przez tę spółkę zadań z zakresu użyteczności publicznej, nie uchyla faktu naruszenia przez radnego zakazu określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p. Należy mieć na uwadze, że spółka nie świadczy usług wyłącznie objętych taryfą, ale też usługi dodatkowe, których cennik znajduje się na stronie internetowej spółki.

K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 25b ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez błędne przyjęcie, że pełnienie przez skarżącego funkcji Prezesa Zarządu E. Sp. z o.o. stanowi zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Powiatu Gdańskiego, podczas gdy spółka wykonuje zadanie własne Gminy P. z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w reżimie użyteczności publicznej, przy braku swobody kontraktowania, braku rynkowej taryfikacji i braku celu zarobkowego właściwego działalności gospodarczej w rozumieniu przywołanego zakazu;

2. naruszenie art. 25b ust. 1 u.s.p. poprzez uznanie, że samo zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z jedną jednostką organizacyjną Powiatu Gdańskiego oraz lokalizacja infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej w pasie drogowym dróg powiatowych stanowią "wykorzystanie mienia powiatu", podczas gdy okoliczności te nie tworzą funkcjonalnego, gospodarczego i zarobkowego wykorzystania mienia powiatowego przez radnego ani przez zarządzaną przez niego działalność, lecz są konsekwencją ustawowego, publicznoprawnego i monopolistycznego modelu świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

3. naruszenie art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a." stosowanymi odpowiednio jako standard proceduralny działania organu administracji publicznej, poprzez pozbawienie skarżącego realnej możliwości złożenia wyjaśnień, w szczególności przez nieudostępnienie mu pisma, na które powoływał się Wojewoda Pomorski, i oparcie rozstrzygnięcia na streszczeniu bliżej niezidentyfikowanego wystąpienia, a nie na pełnym materiale sprawy;

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jako standardów rzetelnego postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia aktu, poprzez niewyjaśnienie rzeczywistego zakresu relacji między E. Sp. z o.o. a Powiatem Gdańskim, niewskazanie konkretnych decyzji, umów, okresów, świadczeń, składników majątkowych oraz ekonomicznego związku między tymi składnikami a rzekomym prowadzeniem działalności gospodarczej, a także przez pominięcie argumentów przedstawionych przez skarżącego w wyjaśnieniach z dnia 8 kwietnia 2026 r.;

5. naruszenie zasady proporcjonalności, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony demokratycznego mandatu przedstawicielskiego, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie najsurowszej sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu przy wątpliwym, niepełnym i rozszerzającym rozumieniu przesłanek ustawowych;

6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że E. Sp. z o.o. korzysta z mienia Powiatu Gdańskiego w ramach działalności gospodarczej w sposób prawnie relewantny dla art. 25b ust. 1 u.s.p., podczas gdy z materiału sprawy wynika co najwyżej istnienie jednej umowy o świadczenie usług powszechnych oraz publicznoprawne korzystanie z pasa drogowego na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Wymóg ten nie ma charakteru czysto formalnego. Nie wystarcza skierowanie do radnego pisma z krótkim opisem zarzutów, jeżeli radny nie otrzymuje dokumentu, z którego zarzuty te wynikają, ani pełnego materiału pozwalającego ustosunkować się do faktów, ocen i dowodów. Prawo do złożenia wyjaśnień musi być prawem realnym, a nie iluzorycznym. W niniejszej sprawie skarżący został wezwany do wypowiedzenia się wobec twierdzeń przedstawionych w piśmie Wojewody Pomorskiego. Pismo to nie stanowiło jednak pierwotnego źródła zarzutów, lecz - według jego treści - odwoływało się do innego, bliżej niezidentyfikowanego pisma. Skarżący nie otrzymał tego dokumentu. Nie znał zatem pełnego zakresu twierdzeń, dowodów, ewentualnych załączników ani kontekstu, w jakim zarzut został sformułowany. Nie mógł również ocenić, czy pismo to zawierało twierdzenia nieprawdziwe, uproszczone, niepełne albo oparte na błędnym rozumieniu przepisów. Uchybienie to ma istotne znaczenie, gdyż zaskarżona uchwała prowadzi do pozbawienia skarżącego mandatu pochodzącego z wyboru powszechnego. Jest to jedna z najdalej idących ingerencji w sferę praw publicznych radnego oraz w sferę praw wyborców, którzy powierzyli mu mandat. W takiej sprawie standard proceduralny powinien być szczególnie wysoki. Każda wątpliwość co do zakresu zarzutów i kompletności materiału powinna być rozstrzygnięta przez uzupełnienie postępowania, a nie przez przyjmowanie za prawdziwe twierdzeń streszczonych w korespondencji Wojewody. Rada Powiatu Gdańskiego powinna była co najmniej zwrócić się do Wojewody Pomorskiego o przekazanie pisma, na które ten się powoływał, doręczyć je skarżącemu aby mógł on zapoznać się z kierowanymi wobec niego zarzutami i dopiero następnie wyznaczyć realny termin do złożenia wyjaśnień. Zaniechanie tych czynności spowodowało, że skarżący składał wyjaśnienia z ostrożności, przy niepełnej znajomości materiału dowodowego. Taka procedura nie spełnia wymogu wynikającego z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego oraz standardów demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego charakter działalności E. Sp. z o.o. nie wskazuje na działalność zarobkową w rozumieniu zakazu antykorupcyjnego. Całość udziałów w spółce posiada Gmina P. Spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, za pomocą którego Gmina wykonuje zadania własne z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nie jest to klasyczna działalność nastawiona na pozyskiwanie rynku i maksymalizację zysku. Jest to działalność użyteczności publicznej, realizowana w warunkach ścisłej regulacji ustawowej i taryfowej. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest na danym obszarze naturalnym monopolistą. Wynika to z sieciowego charakteru infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Odbiorca nie wybiera swobodnie dostawcy wody i odbiorcy ścieków. Świadczenie usług jest związane z konkretną siecią, regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zezwoleniem oraz taryfą zatwierdzaną w sformalizowanym postępowaniu przez organ regulacyjny. Również wysokość opłat za usługi wodociągowo-kanalizacyjne realizowane - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie w ramach działalności taryfowej - nie jest kształtowana swobodnie według cen rynkowych. Taryfy podlegają procedurze zatwierdzania, a ich konstrukcja ma zapewniać pokrycie niezbędnych kosztów świadczenia usług i zachowanie powszechnej dostępności, a nie maksymalizację zysku. Działalność ta nie może być oceniana tak samo jak działalność typowego przedsiębiorcy, który wykorzystuje składnik majątku powiatowego jako środek prowadzenia przedsięwzięcia komercyjnego.

Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 października 2025 r., I SA/Rz 276/25, gdzie wyraźnie stwierdzono, że dla przypisania działalności zarobkowego charakteru konieczne jest ustalenie obiektywnej możliwości osiągnięcia zysku jako efektu zamierzonych i nakierowanych na to działań. Gospodarka komunalna służąca bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej zasadniczo różni się od działalności gospodarczej nastawionej na zysk. W działalności wodociągowo-kanalizacyjnej szczególnie istotne jest to, że przychody służą pokryciu kosztów funkcjonowania systemu, a nie realizacji typowego celu zarobkowego. Zadania użyteczności publicznej, z samej swej istoty, nie będą stanowiły działalności gospodarczej gminy. Zobowiązanie do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej przez świadczenie usług powszechnie dostępnych zakłada bowiem brak uwzględniania takich aspektów, jak istniejąca koniunktura rynkowa, wzrost lub spadek cen, zmiana zakresu i rozmiarów prowadzonej działalności, czy wreszcie zawieszenie lub likwidacja działalności w przypadku braku zysku. Nie sposób przyjąć, że jest zgodne z prawem stanowisko organu, że grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu gminy oraz służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są gruntami, budynkami i budowlami związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Zaskarżona uchwała nie zawiera rzeczywistej odpowiedzi na tę argumentację. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący pełni funkcję prezesa zarządu spółki oraz do przywołania wybranych poglądów orzeczniczych dotyczących szerokiego rozumienia wykorzystania mienia. Nie dokonał natomiast oceny, czy w świetle szczególnego reżimu gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej można mówić o działalności zarobkowej w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. Brak tej analizy ma charakter istotny, ponieważ przesłanki wygaśnięcia mandatu nie mogą być domniemywane.

Równie niezasadny jest zarzut, jakoby korzystanie przez ww. spółkę z pasa drogowego dróg powiatowych poprzez lokalizację infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej stanowiło przejaw prowadzenia działalności gospodarczej na mieniu powiatu. Twierdzenie takie jest nietrafne zarówno z uwagi na opisany brak prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej jako takiej, ale także z uwagi na sam charakter opłat, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Opłaty te mają bowiem charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny.

Skarżący zaznaczył, że wykładnia przyjęta w zaskarżonej uchwale ma charakter nadmiernie formalny i rozszerzający. Sprowadza zakaz do samego stwierdzenia, że gdziekolwiek pojawia się składnik mienia powiatu, tam automatycznie dochodzi do wykorzystania mienia powiatu. Taka wykładnia pomija konieczność istnienia funkcjonalnego związku między mieniem powiatu a prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego lub zarządzany przez niego podmiot. Tymczasem w niniejszej sprawie związek ten nie został wykazany.

W ocenie skarżącego brak jest dowodów, że uzyskał on jakąkolwiek indywidualną korzyść z mienia Powiatu Gdańskiego, że spółka uzyskała preferencyjne warunki, że relacja z Powiatem powstała dzięki mandatowi radnego albo że wykonywanie mandatu mogło oddziaływać na warunki świadczenia usług przez spółkę. Przeciwnie, usługi wodociągowo-kanalizacyjne są świadczone w modelu powszechnym i regulowanym, a infrastruktura w pasie drogowym funkcjonuje w reżimie administracyjnym, z opłatami publicznoprawnymi. Zaskarżona uchwała abstrahuje od tych okoliczności. Podobnie nie wyjaśniono, jakie konkretnie mienie powiatu miało być wykorzystywane, na jakiej podstawie prawnej, w jakim okresie, w jakim zakresie i jaki miało związek z działalnością zarządczą skarżącego. Nie ustalono treści umowy z jednostką organizacyjną Powiatu ani nie wykazano, czy umowa ta powstała przed objęciem mandatu, czy po jego objęciu, jakie świadczenia obejmuje i czy różni się od standardowych umów zawieranych z innymi odbiorcami. Nie wskazano także decyzji dotyczących pasa drogowego, wysokości opłat, podstawy ich naliczenia ani charakteru infrastruktury. Bez tych ustaleń nie można przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 25b ust. 1 u.s.p. Powołanie kilku tez orzeczniczych o szerokim rozumieniu korzystania z mienia komunalnego nie zwalnia organu z obowiązku odniesienia ich do konkretnego stanu faktycznego. Orzecznictwo to nie może być stosowane mechanicznie do sytuacji, w której mamy do czynienia z naturalnym monopolem sieciowym, obowiązkiem zawarcia umowy, taryfą zatwierdzaną przez regulatora i świadczeniem usługi powszechnej.

Niewystarczające jest – jak wskazał skarżący - stwierdzenie, że "przyznał" on pełnienie funkcji Prezesa Zarządu. Skarżący tej okoliczności nie kwestionuje. Spór nie dotyczy faktu pełnienia funkcji, lecz tego, czy działalność zarządzanej spółki ma charakter i związek z mieniem powiatu kwalifikowany przez art. 25b ust. 1 u.s.p. Tego organ w uchwale nie wykazał. Przy czym ciężar wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia go jako całości spoczywa na organie, a nie stronie, która nie musi przejawiać w tym zakresie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Gdańskiego wniosła o jej oddalenie w całości uznając zarzuty skargi za chybione.

Organ zwrócił uwagę, że pismo Wojewody Pomorskiego zawierało wystarczające dla podjęcia uchwały informacje, a zapoznawanie się z pismem skierowanym pierwotnie do Wojewody nie było konieczne. Owo pismo nie stanowiło wniosku, który podlegałby przekazaniu do rozpoznania. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest wystąpienie określonych faktów, nie zaś posiadanie źródłowego pisma informującego o tych faktach. Stosowne informacje zawierało pismo Wojewody, a w dalszym toku procedowania informacje te zostały zweryfikowane zarówno w oparciu o dokumentację powiatu, informacje dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym, jak i zostały potwierdzone przez samego radnego.

Organ przyznał, że uzasadnienie uchwały istotnie nie wskazuje konkretnych decyzji, umów i okresów korzystania z mienia powiatu. W toku badania sprawy ustalono bowiem, że E. Spółka z o.o. istotnie korzysta z mienia powiatu w sposób określony w piśmie Wojewody Pomorskiego, tj. zarówno posiada umieszczoną w pasie drogowym infrastrukturę kanalizacji, a także ma zawartą umowę na dostawę wody i odprowadzanie ścieków ze szkołą powiatową. Istotne znaczenie ma i to, że radny nie kwestionował ani faktu pełnienia funkcji prezesa tej spółki, ani umiejscowienia infrastruktury spółki w pasach dróg powiatowych, ani wreszcie faktu zawarcia przez spółkę umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków ze szkołą powiatową.

Sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu jest jedyną przewidzianą przez ustawodawcę sankcją za naruszenie przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Orzecznictwo zaś bardzo szeroko traktuje przesłanki przywołanego zakazu. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny został rzetelnie ustalony i zweryfikowany zarówno na bazie dokumentacji posiadanej przez powiat (decyzje w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, umowa ze szkołą powiatową), danych widniejących w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz informacji na stronie internetowej spółki, a istotne elementy stanu faktycznego nie były kwestionowane przez skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2026 r. skarżący wniósł o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści:

1) Czy art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2), art. 15 ust. 1-4 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L z 2006 r., nr 376, s. 36) , art. 14 TFUE, art. 106 ust 2 TFUE oraz Protokół nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one takiej wykładni krajowego przepisu antykorupcyjnego dotyczącego radnych jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z którą mandat radnego powiatu wygasa z tego tylko powodu, że radny pełni funkcję członka zarządu komunalnej spółki wodociągowo-kanalizacyjnej wykonującej odpłatne, taryfowane, powszechne i regulowane usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jeżeli rzekome wykorzystanie mienia powiatu polega wyłącznie na publicznoprawnym umieszczeniu infrastruktury wodociągowej lub kanalizacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej albo na standardowej umowie o świadczenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych zawartej z jednostką organizacyjną powiatu, bez ustalenia indywidualnej korzyści radnego, preferencyjnego korzystania z mienia powiatu, wpływu radnego na zawarcie lub treść tych stosunków oraz rzeczywistego konfliktu interesów?

2) Czy art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE, art. 49 TFUE oraz art. 16 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE należy interpretować w ten sposób, że krajowy środek lub krajowa wykładnia prowadząca do automatycznego wygaśnięcia mandatu osoby zarządzającej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, będącym komunalnym przedsiębiorstwem wykonującym usługę w ogólnym interesie gospodarczym, musi podlegać kontroli proporcjonalności, obejmującej w szczególności ocenę, czy cel antykorupcyjny nie może zostać osiągnięty mniej restrykcyjnymi środkami, takimi jak obowiązek wyłączenia radnego od głosowania, obowiązki jawności, obowiązki informacyjne albo indywidualna ocena rzeczywistego konfliktu interesów?

3) Czy art. 106 ust. 2 TFUE w zw. z art. 14 TFUE oraz Protokołem nr 26 należy interpretować w ten sposób, że przy stosowaniu krajowych ograniczeń antykorupcyjnych wobec osoby zarządzającej komunalnym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym sąd krajowy powinien uwzględnić szczególny charakter usług wodociągowo-kanalizacyjnych jako usług w ogólnym interesie gospodarczym, w tym ich powszechny, ciągły, taryfowany, regulowany i publicznoprawny charakter, oraz nie może utożsamiać samej odpłatności usług taryfowych lub publicznoprawnego korzystania z pasa drogowego z typowo komercyjnym wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego?

Jednocześnie skarżący wniósł o zawieszenie lub odroczenie rozpoznania sprawy do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zdaniem skarżącego m.in. art. 49 TFUE zakazuje ograniczeń swobody przedsiębiorczości. Swoboda ta obejmuje nie tylko samo założenie przedsiębiorstwa, ale także wykonywanie działalności gospodarczej oraz zarządzanie przedsiębiorstwami. Wykładnia krajowa przyjęta przez organ może działać odstraszająco wobec osób zarządzających przedsiębiorstwami świadczącymi usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Prowadzi bowiem do wniosku, że osoba pełniąca funkcję w organie zarządzającym spółki wodociągowo-kanalizacyjnej nie może wykonywać mandatu radnego powiatowego, jeżeli spółka w jakikolwiek sposób styka się z mieniem powiatu, choćby styczność ta wynikała wyłącznie z regulowanego, publicznoprawnego i powszechnego modelu świadczenia usług. Taki skutek wykracza poza cel zakazu antykorupcyjnego. Celem tego zakazu jest przeciwdziałanie konfliktom interesów, wykorzystywaniu mandatu do uzyskiwania korzyści z mienia jednostki samorządu terytorialnego oraz uprzywilejowanemu korzystaniu z majątku publicznego. Celem tym nie jest eliminowanie z życia publicznego osób zarządzających przedsiębiorstwami komunalnymi wykonującymi zadania użyteczności publicznej, w sytuacji gdy nie wykazano żadnego rzeczywistego konfliktu interesów.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2026 r. skarżący oświadczył, że mandat radnego objął we wrześniu lub październiku 2024 r., natomiast funkcję Prezesa spółki pełni od dnia 2 lipca 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była uchwała Rady Powiatu Gdańskiego, którą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego K. K.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przepisy Kodeksu wyborczego nie odnoszą się do kodeksu postępowania administracyjnego. Podjęcie uchwały nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Nie mamy tu bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej. Przedmiotowe postępowanie jest odrębne i opiera się na Kodeksie wyborczym oraz ustawie o samorządzie powiatowym.

Nadto Sąd miał na względzie, że podjęcie przez radę uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego sprowadza się do stwierdzenia zaistnienia oznaczonych przesłanek, z którymi art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego wiąże przypadki wygaśnięcia takiego mandatu. Wskazanie w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, że rada podejmuje taką uchwałę w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu nie oznacza, że rada traci tę kompetencję w wyniku upływu tego terminu. Ustawodawca nie określił sankcji z tytułu upływu terminu przewidzianego w ww. przepisie dla rady, w postaci wygaśnięcia kompetencji tego organu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W judykaturze prezentowane było stanowisko, które podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, wedle którego uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Termin ten ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2015 r., II OSK 2420/15 to i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały uregulowane w przepisach art. 383 § 1 - § 5 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego).

Do tych przepisów należy m.in. art. 25b ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (art. 25b ust. 2 u.s.p.).

Powołany przepis ma charakter bezwzględny i antykorupcyjny. Radny może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy nie czerpie z niego, ani nie ma możliwości czerpania, korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Istotne jest zaufanie społeczności lokalnej, a radny jest osobą zaufania publicznego. Omawiany przepis stanowi ustawową gwarancję realizacji tego zaufania, eliminując sytuacje, gdy mienie jednostki samorządu terytorialnego mogłoby zostać przez radnych wykorzystane na uprzywilejowanych zasadach.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (również na tle art. 24f ust. 1 u.s.g., którego odpowiednikiem jest art. 25b ust. 1 u.s.p.), w którym słusznie podkreśla się, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące podawać w wątpliwość autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. (art. 25b ust. 1 u.s.p.) opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego, podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu - korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA z 11 lipca 2018 r., II OSK 1573/18; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 530/15). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabianiu zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, czyli innymi słowy, aby funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale aby nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. m.in. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., II OSK 102/17).

Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania normy art. 25b ust. 1 u.s.p. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Wyjaśnić należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej, którą prowadzi lub zarządza radny. W przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., podobnie jak w art. 25b ust. 1 u.s.p., ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy (mienia powiatu) w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyroki NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 2968/13)

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g., co należy podkreślić, używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. "Wykorzystywanie mienia" jest bowiem pojęciem znaczeniowo bardzo szerokim, obejmującym wiele różnorakich stosunków prawnych i faktycznych. Wyjaśnienia także wymaga, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia (wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10).

Pojęcie mienie komunalne (mienie powiatu) obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.p., mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Jest to więc ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko własność (nieruchomości, rzeczy ruchome), ale także cały zespół innych praw majątkowych, których wartość może być wyrażona w pieniądzu, tj. środki pieniężne. Wypłacone za świadczone usługi wynagrodzenie czy zapłata za sprzedaż określonych towarów jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz powiatu, a zatem jest realizacją należności praw majątkowych powiatu, wyrażonej w pieniądzu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem jednostki organizacyjnej samorządu powiatowego (por. wyroki NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 550/17; z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17; WSA w Szczecinie z 13 sierpnia 2020 r., II SA/Sz 152/20; WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., II SA/Bk 319/17 - dostępne na stronie jw.). Zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Skoro zatem w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki (vide wyroki NSA z 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14, WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 165/13).

Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 2020/17). Sąd przy tym podziela pogląd prezentowany w zaskarżonej uchwale, znajdujący swą podstawę również w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym realizacja przez określony podmiot zadań z zakresu użyteczności publicznej nie wyklucza uznania, że podmiot ten prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. Rzeczony przepis nie zawiera bowiem żadnych uregulowań pozwalających na zawężenie użytego w nim pojęcia "działalność gospodarcza" do działalności innej niż zadań z zakresu użyteczności publicznej lub działalności "uprzywilejowanej". Jego treść odnosi się do każdego rodzaju działalności gospodarczej, która prowadzona jest w celach zarobkowych, jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorcy (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.) (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., II OSK 137/20 i poprzedzający go wyrok WSA w Szczecnie z 7 listopada 2019 r., II SA/Sz 788/19).

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że regulowany charakter działalności Spółki oraz obowiązki wynikające z wskazywanego w skardze art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz.U. 2024 r., poz. 757 ze zm.) wyłączają możliwość zastosowania art. 25b ust. 1 u.s.p. Fakt podlegania działalności gospodarczej regulacji publicznoprawnej, w tym w zakresie taryf i obowiązku zawierania umów, nie ma decydującego znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek z art. 25b ust. 1 u.s.p., gdyż przepis ten odnosi się do obiektywnego faktu korzystania z mienia powiatu, a nie do stopnia swobody kontraktowej stron. Regulowany charakter działalności gospodarczej nie eliminuje oceny przesłanek z art. 25b ust. 1 u.s.p., jeżeli obiektywnie występuje relacja odpłatnego korzystania z mienia powiatu. Okoliczność, że Spółka dostarcza wodę i odbiera ścieki z jednostki organizacyjnej Powiatu Gdańskiego w warunkach ustawowej regulacji nie zmienia faktu, że uzyskuje ona środki finansowe pochodzące z budżetu powiatu w ramach konkretnej działalności gospodarczej.

Znaczenie usług świadczonych przez Spółkę dla realizacji zadań powiatu nie wyłącza zastosowania art. 25b ust. 1 u.s.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istotą tego przepisu nie jest ocena celowości świadczenia usług ani ich znaczenia publicznego, lecz wyłącznie ustalenie, czy dochodzi do korzystania z mienia komunalnego w ramach działalności gospodarczej (por. m.in. wyrok WSA w Opolu, II SA/Op 490/17). Również fakt, że działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, zarządzaną przez skarżącego radnego powiatu, prowadzi spółka prawa handlowego, której jedynym udziałowcem jest gmina, nie ma istotnego znaczenia.

W orzecznictwie wskazuje się również, że dla zastosowania omawianego przepisu nie jest konieczne wykazanie, że radny osiągnął korzyść majątkową ani że korzystał z mienia gminy na warunkach uprzywilejowanych - wystarczające jest ustalenie samego faktu wykorzystywania tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. NSA podkreśla, że przepis ten nie wymaga wykazania rzeczywistego nadużycia, uzyskania korzyści czy wpływu radnego na treść umów, lecz odnosi się do obiektywnej relacji pomiędzy działalnością gospodarczą a mieniem komunalnym (por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r., III OSK 1761/25). Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy przy tym postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym.

Mając na względzie powyższe uwagi natury teoretycznej oraz zważywszy na charakter art. 25b ust. 1 u.s.p., nie do pogodzenia jest jego formalna i bardzo ścisła interpretacja, na jaką wskazuje skarżący, w kontekście funkcjonowania zarządzanej przez niego spółki komunalnej i otrzymywanych od Powiatu Gdańskiego środków, jak też korzystania z nieruchomości pozostających w zarządzie powiatu.

W 2024 r. skarżący objął mandat radnego Powiatu Gdańskiego, będąc od lipca tego roku Prezesem Zarządu E. Spółki z o.o. z siedzibą w R. W Rejestrze Przedsiębiorców - Krajowym Rejestrze Sądowym, jako organ uprawniony do reprezentacji spółki, wskazany został zarząd, a jako sposób reprezentacji określona została reprezentacja jednoosobowa w przypadku zarządu jednoosobowego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 201 § 1 k.h., w którym się stanowi, że zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialnością prowadzi jej sprawy i reprezentuje spółkę, członek zarządu, bez względu na to, czy jest uprawniony do samodzielnego działania w imieniu spółki, czy wraz z innymi osobami, zarządza działalnością prowadzoną przez spółkę.

Spółkę wiąże umowa zawarta z Powiatem Gdańskim - Zespołem Szkół Technicznych [...] im. M. R. w R. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Z umowy wynika, że Spółka za świadczone usługi wystawia faktury, zaś okres obrachunkowy obejmuje czas pomiędzy następującymi po sobie odczytami wodomierzy, które będą dokonywane nie rzadziej niż co 3 miesiące. Odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze.

W sprawie nie jest sporne, że w okresie łączenia przez skarżącego mandatu radnego powiatu z funkcją Prezesa Zarządu E. Spółki z o.o., z budżetu Powiatu Gdańskiego były przekazywane środki finansowe na rzecz ww. Spółki tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi. Jak wyżej wyjaśniono środki pieniężne, którymi może dysponować powiat, są składnikiem mienia powiatu. Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz Powiatu, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych powiatu wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych powiatu korzysta z mienia powiatu.

Zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej zarządzanej przez skarżącego Spółki, a faktem wykorzystywania mienia powiatu, skoro środki pieniężne na sfinansowanie tych usług pochodzą z budżetu Powiatu Gdańskiego. Zauważyć należy, że o dysponowaniu tymi środkami decyduje Zarząd Powiatu, zaś niewątpliwy wpływ na ilość środków przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej (dostarczania wody i odprowadzania ścieków) na rzecz Powiatu ma Rada Powiatu, w której radnym jest skarżący. Ratio legis przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. jest to, aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego powiatu. Jedną z istotnych funkcji rady powiatu jest bowiem kontrola działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych (art. 16 ust. 1 u.s.p.). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 21 ust. 2a u.s.p.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące uchwalania budżetu powiatu, spraw majątkowych powiatu lub powołania i odwoływania zarządu powiatu (art. 12 pkt 2, pkt 5, pkt 8 u.s.p.). W celu rzetelnego wykonywania tej funkcji radny musi być od tychże kontrolowanych podmiotów niezależny. Jeżeli zaś radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, którym przecież zarządza zarząd powiatu (art. 48 ust. 1 u.s.p.), to ta niezależność może być poddawana w wątpliwość. W przypadku, gdy z jednej strony radny jako Prezes Zarządu Spółki zawiera w imieniu tej Spółki umowy z powiatem w zakresie wykonywania konkretnych usług na rzecz powiatu, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego w tym samym powiecie, to taka sytuacja rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do zarządu powiatu oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej zarządowi powiatu i staroście powiatu. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 25b ust. 1 u.s.p. W konsekwencji zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej spółki zarządzanej przez skarżącego a faktem wykorzystywania mienia powiatu, skoro środki pieniężne na sfinansowanie umownie określonych usług pochodzą z budżetu Powiatu Gdańskiego.

Sytuacja taka świadczy więc o konflikcie interesów i rodzi niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na Radę Powiatu np. w celu określonego ustalenia wysokości opłat ponoszonych za dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie powiatu. Zatem wynagrodzenie otrzymywane przez Spółkę za wykonywane usługi pozostaje w bezpośrednim związku z budżetem powiatu. W wyroku z 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07 NSA zwrócił uwagę, że: "O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy".

Wbrew twierdzeniom skarżącego wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, jak to już wyżej wyjaśniono, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia.

Zaakcentować należy ponownie, że regulacja art. 25b ust. 1 u.s.p. zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabianiu zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania. Skarżący będąc jednocześnie radnym powiatu i osobą kierującą spółką prawa handlowego, która świadczy usługi na rzecz tego powiatu, popada w konflikt interesów. Jako radny powiatu jest zobowiązany działać w dobrze pojętym interesie powiatu, zaś jako osoba zarządzająca spółką prawa handlowego jest zobowiązany dbać o interesy tej spółki. Brak jest podstaw do przyjęcia, że pomiędzy skarżącym, a organem wykonawczym powiatu, w którym jest radnym nie powstała żadna taka zależność, która mogłaby stanowić podstawę do wywołania wątpliwości, co do tego, że przy wykonywaniu funkcji radnego skarżący kieruje się wyłącznie interesem powiatu, a nie także podmiotu gospodarczego, którym zarządza. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że fakt, iż Spółka jest spółką prawa handlowego, w której jedynym udziałowcem jest gmina, nie wpływa na to, iż osoby nią zarządzające powinny się kierować jej dobrem. Upraszczając można powiedzieć, że skarżący, jako osoba zarządzająca przedsiębiorstwem świadczącym usługi w postaci zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków powinien dbać o to, aby te usługi przynosiły jak największy zysk. Z kolei jako radny powiatu, który z tych usług korzysta, powinien zabiegać o to, aby te usługi były jak najtańsze.

Akcentowanie przez skarżącego charakteru działalności prowadzonej przez zarządzaną Spółkę, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. Usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków są w większym stopniu poddane reglamentacji administracyjnej, co nie oznacza, że w tym przypadku wskazany konflikt interesów nie zachodzi. Ponadto stosownie do treści art. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. W ocenie Sądu charakter zarobkowy to intencja i zdolność danego przedsięwzięcia do generowania zysku (nadwyżki przychodów nad kosztami). Oczywiście w ostatecznym rozrachunku konkretna działalność gospodarcza może nie przynosić zysku, lecz stratę, jednak dla oceny czy mamy do czynienia z działalnością zarobkową czy też niezarobkową kluczowy jest cel jej wykonywania, tj. cel zarobkowy. Od działalności zarobkowej należy wyraźnie odróżnić działalność niezarobkową, w której cel finansowy jest drugorzędny lub zgoła nieobecny. Tego rodzaju działalność jest zwykle związana z aktywnością hobbystyczną lub społeczną. W szczególności działalność społeczna może być finansowana lub dofinansowywana ze środków publicznych, co nie oznacza, iż uzyskiwany w ten sposób przychód przesądza o prowadzeniu działalności gospodarczej. Tego rodzaju przychód może bowiem posłużyć wyłącznie sfinansowaniu celów statutowych o charakterze społecznym, nie służąc zarobkowaniu przed dany podmiot.

O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNC 1993, nr 5, str. 79). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej subiektywnie jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu i nie jest nielegalna, powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., III OSK 1930/23).

Z rejestru przedsiębiorców wynika że pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody nie jest jedynym przedmiotem działalności E. Spółki z o.o., lecz również szereg innych przedmiotów działalności, których wykonywanie może również potencjalnie przynosić zysk. Całokształt działalności prowadzonej przez E. Spółkę z o.o. daje zatem podstawy do stwierdzenia, że prowadzi ona działalność gospodarczą. Rację również ma Rada, gdy akcentuje okoliczność świadczenia przez Spółkę usług dodatkowych, poza zasadniczą działalnością związaną z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, o czym świadczy opublikowany na stronie internetowej Spółki cennik usług dodatkowych. Przemawia to dodatkowo za prowadzeniem przez Spółkę działalności gospodarczej w celu zarobkowym.

Odnosząc się do cytowanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (I SA/Rz 276/25) podkreślić należy, że w istocie w sposób zbieżny Sąd ten interpretuje pojęcie działalności zarobkowej, jako prowadzonej w celu osiągnięcia dochodu (zarobku) rozumianego, jako nadwyżka przychodów nad poniesionymi kosztami, uznając, że jeżeli podmiot zakłada osiągnięcie w związku z działalnością i w jej efekcie nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, a więc osiągnięcie dochodu, oznacza to, że został określony cel zarobkowy takiej aktywności. Specyfika sprawy zakończonej ww. wyrokiem WSA w Rzeszowie polegała przy tym na jej przedmiocie, którym była skarga Gminy na interpretację indywidualną w przedmiocie podatku od nieruchomości, w zakresie zakwalifikowania działalności Gminy jako działalności gospodarczej, w przypadku, gdy nie przynosi zysku. Na tę specyfikę zwrócił uwagę tenże Sąd, wyjaśniając, że "postępowanie interpretacyjne cechuje pewna specyfika procedowania. Organ interpretacyjny nie czyni w nim własnych ustaleń faktycznych, ale opiera się na opisie przedstawionym przez wnioskodawcę i na tle takiego opisu zdarzenia przyszłego lub stanu faktycznego dokonuje wykładni odnośnych przepisów prawa podatkowego. W takim przypadku nie można było zatem pominąć podanych przez Gminę jednoznacznych informacji o prowadzeniu przez nią deficytowej działalności, nienakierowanej w jakikolwiek sposób na osiągnięcie zysku. W opisie wniosku o wydanie interpretacji nie znalazły się jakiekolwiek inne elementy, które świadczyłyby o prowadzeniu przez Gminę działalności gospodarczej w analizowanym zakresie, zwłaszcza w odniesieniu do tej jej cechy, jaką stanowi zarobkowy jej charakter. Oceny tej nie może zmienić to, że w pewnych uwarunkowaniach Gmina może rzeczywiście odnotować pewien zysk, w sytuacji gdy nie będzie to wynikiem jej zamierzonych działań, ale czynników zewnętrznych, na które nie ma ona wpływu".

Racji stojących za zajęciem określonego stanowiska w ww. wyroku nie można zatem przekładać na realia przedmiotowej sprawy, w której z racji jednoznacznego brzmienia art. 25b ust. 1 u.s.p. stwierdzić należy, że zakaz w nim uregulowany nie kładzie nacisku na rozróżnienie rodzajów, czy sposobów prowadzenia działalności gospodarczej, lecz na wykorzystywaniu przy jej prowadzeniu mienia powiatu.

Odnosząc się do okoliczności lokalizacji infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej E. Spółki z o.o. w pasie drogowym dróg powiatowych Sąd miał na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu w przypadku, gdy radny dla celów prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej korzysta z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Jako przykład takiego mienia powszechnie dostępnego podaje się zazwyczaj drogi publiczne, chodniki, sieć kanalizacyjną czy wodociągi. Przez mienie publiczne o charakterze ogólnodostępnym należy uznać mienie będące we własności gminy, co do którego wszyscy mają dostęp na zasadzie równości, czyli wstęp lub korzystanie z tego mienia albo zawarcie umowy wyłącznego korzystania odbywa się na takich samych zasadach dla wszystkich członków wspólnoty gminnej. Korzystaniem takim będzie zatem ww. używanie dróg publicznych, chodników, sieci kanalizacyjnej czy wodociągów, ale również korzystanie z nieruchomości komunalnych na zasadach rynkowych (wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., III OSK 2242/24). Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko ma zastosowanie do przypadków, w których dochodzi do korzystania z tego rodzaju obiektów w sposób analogiczny do korzystania przez każdego mieszkańca – użytkownika drogi, chodnika, mediów. Chodzi o zwykłe korzystanie z infrastruktury, choć również na zasadzie odpłatności, przykładowo użytkowanie drogi publicznej dla celów przemieszczania się pojazdami wykorzystywanymi w prowadzonej działalności gospodarczej. Inny jest natomiast charakter wykorzystania dróg powiatowych w celu zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia w nim urządzeń sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Przede wszystkim nie ma tu miejsca powszechny dostęp do mienia powiatu, albowiem jest to dostęp reglamentowany regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 889 ze zm.), w tym w szczególności w art. 40 tej ustawy. Nie mniej istotną okolicznością jest również wynikający z art. 40 ust. 8 u.d.p. obowiązek organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w drodze uchwały, ustalał dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zatem dla dróg powiatowych stawki opłaty ustala rada powiatu. Ze znajdujących się w aktach decyzji wydanych na rzecz E. Spółki z o.o. zezwalających na zajęcie pasa drogowego wynika jednoznacznie, że podstawą prawną do określenia wysokości ustalonych w nich opłat jest każdorazowo odpowiednia uchwała Rady Powiatu Gdańskiego. Pełnienie funkcji radnego Rady Powiatu Gdańskiego, która określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego uiszczane przez Spółkę, której tenże radny jest Prezesem Zarządu, stanowi zatem – w ocenie Sądu – naruszenie zakazu określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p. Stanowi bowiem wykorzystanie mienia powiatu w sposób świadczący o konflikcie interesów i rodzący niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na Radę Powiatu np. w celu określonego ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, skoro opłaty te zobowiązany jest uiszczać zarządzana przez radnego Spółka.

W ocenie Sądu Rada nie dopuściła się zarzucanego jej naruszenia art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, z którego wynika wyłącznie to, że w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. W realiach sprawy taką możliwość skarżący miał, skoro na pismo Przewodniczącego Rady Powiatu Gdańskiego przedłożył obszerne, pisemne wyjaśnienie, w którego treści skarżący potwierdził, że zarządzana przez niego Spółka zawarła umowę z jednostką organizacyjna Powiatu Gdańskiego oraz nie przeczył ustaleniom o umiejscowieniu infrastruktury Spółki w pasie drogowym dróg powiatowych. Były to okoliczności podniesione przez Wojewodę Pomorskiego w piśmie z 27 marca 2026 r. Skarżący do tych okoliczności w swym piśmie się odniósł, nie można zatem twierdzić, że brak udostępnienia skarżącemu pisma będącego podstawa wystąpienia Wojewody Pomorskiego do Rady Powiatu Gdańskiego uniemożliwiło mu złożenie wyjaśnień w trybie art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego. Uznać zatem należało, że Rada Powiatu nie uchybiła normie określonej w ww. przepisie, skoro umożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień.

Sąd miał nadto na względzie, że wykładnia art. 25b ust. 1 u.s.p. prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi podstawę rozwiązań prawnych tworzących gwarancję rzetelności władz publicznych. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które w działaniach władz publicznych rzetelności ich wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Skoro zatem doszło do złamania zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 u.s.p. w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą przez radnego z wykorzystaniem mienia powiatu, ziściła się norma stanowiąca podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Wbrew zarzutom skargi Rada nie naruszyła zatem w ten sposób zasady proporcjonalności, czy zaufania obywatela do państwa, jak i zasady ochrony mandatu przedstawicielskiego. Zakazy łączenia mandatu z podejmowaniem określonych zajęć czy funkcji należy bowiem rozpatrywać jako gwarancję prawidłowego realizowania udzielonego radnemu mandatu. Ponadto ustawodawca nie przewidział innej konsekwencji (surowszej, ani łagodniejszej) naruszenia zakazu określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p., stąd zarzut zastosowania najsurowszej sankcji nie mógł być uwzględniony. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie sądów administracyjnych miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis postanowień art. 25b ust. 1 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z 19 września 2016 r., II OSK 1820/16, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok NSA z 6 września 2016 r., II OSK 1269/16). Sytuacja taka zachodzi właśnie w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą bowiem wątpliwości i nie stanowią przedmiotu sporu między stronami, zaś Rada wydała zaskarżoną uchwałę w odpowiednim trybie, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, po zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego oraz jego dogłębnym przeanalizowaniu. Działanie Rady nie narusza także art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, ani też zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Przestrzeganie poprawnie ustanowionego i obowiązującego prawa nie może być uznane za naruszające zasady demokratycznego państwa prawnego i skoro art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przewiduje w takim przypadku jak objęty tą sprawą wygaśnięcie mandatu radnego, to nie można uznać, że jest to działanie z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Skutkiem powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że skarżący był zobligowany do zakończenia korzystania z mienia komunalnego gminy w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania na funkcje radnego. Zauważyć należy, że jak wynika z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, skutkiem naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności określonego w art. 24b ust. 1 u.s.p. jest wygaśnięcie mandatu radnego. Z regulacji przepisu wynika, że działanie to ma charakter obligatoryjny dla rady gminy i w przypadku ziszczenia określonych w przepisie okoliczności musi ona podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego, który dopuścił się naruszenia zakazu.

Uchwały organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Przy czym art. 79 ust. 4 u.s.p., stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Do "istotnych" naruszeń prawa, zgodnie z orzecznictwem, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, przy czym chodzi tu o przepisy wynikające z powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Takich istotnych naruszeń prawa Sąd w tej sprawie nie stwierdził, tak w zakresie dotyczącym materialnoprawnej podstawy wydania uchwały, to jest art. art. 25b ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, jak i przepisów proceduralnych dotyczących umożliwiania wypowiedzenia się przez skarżącego w sprawie, jak i samej procedury podjęcia uchwały i głosowania.

Tym samym okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku skarżącego zaistniały przesłanki wynikające z art. 25b ust. 1 u.s.p. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Skoro Rada podjęła stosowną uchwałę należy ocenić ją jako odpowiadającą kryterium legalności.

Jednocześnie, odnosząc się do wniosku strony o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z pytaniem prejudycjalnym, należy wskazać, że z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek przedstawienia pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według sądu krajowego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość, co do wykładni wskazanych w skardze przepisów, istniała bowiem możliwość rozstrzygnięcia spornej sprawy w drodze nie budzącej wątpliwości i jednolicie postrzeganej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa, co czyni niecelowym sformułowanie pytań do TSUE. Stąd też Sąd znalazł nie podstaw do wystąpienie z takim pytaniem.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając skargę za niezasadną, orzekł jak w sentencji wyroku.