Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia Gminy [...] do projektu "Moje targowisko" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 14 listopada 2012 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu Gminy K. do projektu "M.". Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Wojewoda, działając w trybie nadzoru, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP wyrażających zasadę państwa prawnego i zasadę praworządności.

Organ wskazał, że podjęcie uchwały nie mieści się ani w dyspozycji art. 18 ust. 1 ani też art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Tym samym uchwała zastała podjęta bez podstawy prawnej. Treść wskazanych przepisów ogranicza się bowiem wyłącznie do wskazania, że "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy) oraz że "do wyłącznej właściwości gminy należy uchwalenie programów gospodarczych" (art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy). Natomiast zgodnie z § 1 kwestionowanej uchwały, Rada Miejska zawnioskowała i wyraziła zgodę na przystąpienie gminy do projektu, polegającego na realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą "przebudowa targowiska miejskiego w K.", współfinansowanego w ramach działania "podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" w zakresie zabudowy, przebudowy, remontu lub wyposażenia targowiska stałego, objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W § 2 uchwały Rada upoważniła Burmistrza do podejmowania działań zmierzających do realizacji ww. zadania, zaś w § 3 powierzono mu wykonanie uchwały. W uzasadnieniu podkreślono w szczególności, że uchwały dotyczące przystąpienia do konkretnego projektu nie mogą być uznawane za uchwalenie projektu gospodarczego. Zdaniem organu nadzoru brak jest też podstaw prawnych do upoważniania burmistrza do podejmowania działań zmierzających do realizacji zadania, o którym mowa w § 1 uchwały.

Do skargi dołączono skierowane do Wojewody pismo Burmistrza K. z dnia 21 listopada 2012 r., wskazujące, że przed podjęciem uchwały była ona negatywnie zaopiniowana przez Burmistrza przy uwzględnieniu opinii prawnej o braku postaw do jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w K. uznał ją za nieuzasadnioną. Wskazał jednocześnie, że w zakresie przedmiotowym zaskarżonej uchwały Rada Miejska w K. pojęła już inną decyzję, tj. w uchwale budżetowej na 2013 r. w dniu 19 grudnia 2012 r. przeznaczyła środki gminne na wykonanie dokumentacji projektowej targowiska w K. przy ul. [...] oraz jego budowę ze środków gminnych w latach 2013 - 2015, co znalazło odzwierciedlenie w uchwale podjętej w dniu 13 marca 2013 r. Radni uwzględnili tę inwestycję w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2013 - 2017. Ponadto w dniu 18 lutego 2013 r. została zawarta umowa na wykonanie projektu budowlanego targowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zasadę legalizmu w odniesieniu do samorządu terytorialnego ustanawia m.in. przepis art. 171 ust 1 Konstytucji R.P. stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. By wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, w myśl art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru musi ją zaskarżyć do sądu. Wskazany przepis daje organowi nadzoru uprawnienie szczególne do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona w zakresie wyżej wskazanym kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń ma charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga, czy Rada Miejska w K. mogła podjąć opartą na powołanych w podstawie prawnej przepisach prawa i prawnie skuteczną uchwałę nr [...] z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie przystąpienia Gminy K. do projektu "M.", zakwestionowaną przez Wojewodę.

Rada Miejska w K. w § 1 w/w uchwały zawnioskowała oraz wyraziła zgodę na przystąpienie gminy K. do programu "M." polegającego na realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa targowiska miejskiego w K.", współfinansowanego w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" w zakresie budowy, przebudowy, remontu lub wyposażenia targowiska stałego, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W § 2 uchwały z dnia 14 listopada 2012 r. Rada Miejska upoważniła Burmistrza K. do podejmowania działań zmierzających do realizacji w/w zadania, zaś w § 2 powierzono wykonanie przedmiotowej uchwały Burmistrzowi K..

Udzielenie odpowiedzi na wcześniej postawione pytanie wymaga przede wszystkim brania pod uwagę, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 80/13 (dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), iż dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa ustrojowego i materialnego. Przepis kompetencyjny wskazuje, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35; zob. szerzej na temat pojęcia kompetencji w prawie administracyjnym M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004; tenże (w:) R. Hauser. Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. I, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 359 i n.).

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w K. wskazała, jako jej podstawę normatywną, przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej jako u.s.g.. Żaden z tych przepisów prawa nie przyznawał radzie gminy jakichkolwiek kompetencji, w tym opiniodawczych, w sprawie ustalania przystąpienia Gminy K. do projektu "M." .

Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, zaś art. 18 ust. 2 pkt 6 wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych. Przepis art. 18 ust. 1 stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Nadto wskazać należy, iż uchwały dotyczące przystąpienia gminy do konkretnego projektu nie mogą być uznawane za uchwalenie programu gospodarczego. Przez program gospodarczy należy bowiem rozumieć pewne założenia, wytyczne, jak również układ zamierzonych czynności odnoszących się do sfery gospodarczo-ekonomicznej danej jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd podziela stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu skargi, że podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia Gminy K. do projektu "M." nie mieści się w dyspozycji w/w przepisów.

Dodatkowo wskazać również należy, że rada gminy jako organ kolegialny może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze oraz podejmować uchwały w sprawach, w których kompetencje przyznano innym organom. Zakres uprawnień rady gminy dotyczących spraw majątkowych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały został jednoznacznie ujęty w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.