I SA/Gd 18/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-07	
Data wpływu	2024-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alicja Stępień
Elżbieta Rischka /przewodniczący/
Małgorzata Gorzeń /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Oświata	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1872; § 48 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek  publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich  dzieci w tych placówkach
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2198; art. 3 pkt 18; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na R. O. z N. I. K. w P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt SKO Gd/5025/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu Gdańskiego, jako pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.	
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu wniosku P. w P. (dalej jako "Skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gdańskiego (dalej jako "Starosta") z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] jako pobranej w nadmiernej wysokości, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. W 2019 r. przeprowadzono kontrolę planową w Ośrodku [...] w P. (dalej "O."), którego organem prowadzącym jest Skarżący. 23 sierpnia 2021 r. organ sporządził wystąpienie pokontrolne. 28 grudnia 2021 r. organ wezwał Skarżącego do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W dniu 1 lutego 2022 r. organ wszczął postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

2.2. Starosta decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...] w wysokości 515.323,26 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz w wysokości 24.006,34 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta decyzją częściową z dnia 20 marca 2023 r. zobowiązał Skarżącego do zwrotu części dotacji za 2018 r. w kwocie 24.006,34 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżący nie wniósł odwołania. Decyzja jest ostateczna.

2.3. Decyzją uzupełniającą z dnia 12 maja 2023 r. Starosta określił kwotę części dotacji za 2018 r. w wysokości 318.411,12 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...] jako pobraną w nadmiernej wysokości.

Organ, przywołując treść art. 4 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.) oraz art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2013 r. poz. 827, dalej "u.s.o."), podniósł, że zespoły orzecznicze mogły wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie współistniejące niepełnosprawności. Podstawą zaliczenia danego dziecka do określnej grupy jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia. Żaden inny dowód poza orzeczeniem, nie uprawnia do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego, nie jest możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością.

Kolejno organ przytoczył treść § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 173, poz. 1072) oraz § 12 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1743).

Starosta wskazał w pkt 1-10 dokumentację (10 orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego) wychowanków z jednym stopniem niepełnosprawności, która nie była niepełnosprawnością w stopniu głębokim, stwierdzając, że orzeczenia te wykazały jeden rodzaj niepełnosprawności wychowanków i nie były to orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wydane ze względu na niepełnosprawność intelektualną w stopniu głębokim.

Natomiast zgodnie z § 48 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872) wychowankami ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych mogą być dzieci i młodzież z orzeczoną niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim posiadające orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz dzieci i młodzież z niepełnosprawnościami sprzężonymi posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zatem, w ocenie organu, konieczna jest aktualność orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego posiadanego przez ucznia objętego takim kształceniem.

Starosta wskazał, że nie jest uprawniony do kwestionowania zapisów orzeczeń lekarskich, w przypadku gdy z orzeczeń nie wynika, iż mamy do czynienia z współwystępowaniem dwu lub więcej niepełnosprawności. Zatem, organ stwierdził, że placówka O. w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 30.09.2017 r., a organ prowadzący w informacjach miesięcznych o ilości uczniów / wychowanków w roku 2018 wykazali liczbę osób, na które przekazywano dotację, legitymujących się orzeczeniami o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym bądź znacznym lub o stwierdzonym autyzmie dziecięcym, podczas gdy O. oprócz wychowanków z niepełnosprawnością sprzężoną, uprawniony jest tylko do przyjmowania dzieci i młodzieży z orzeczoną niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim na podstawie orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Organ wskazał 10 wychowanków, których pobyt w 2018 r. w O. odbywał się bez uprawniającego do tego orzeczenia.

Przywołując art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 30 i art. 42 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2159 ze zm.), organ wskazał, że celem spełnienia warunków otrzymania dotacji, oprócz podania przez organ prowadzący organowi dotującemu planowanej liczby wychowanków do 30 września, placówka winna jest wprowadzić rzeczywiste dane do baz danych Systemu Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok, na który złożono wniosek. Dane te muszą być aktualne. Niezgodność danych ma później wpływ na ewentualną odpowiedzialność organu prowadzącego za zwrot dotacji.

Dyrektor O., wprowadzając dane do SIO potwierdził, że są one aktualne i zgodne z posiadanymi orzeczeniami. Jednakże w czasie kontroli stwierdzono niezgodność przekazanych danych do SIO z orzeczeniami wychowanków O.. Zatem placówka nie wypełniła przesłanek przekazywania dotacji, gdyż ostateczni beneficjenci, tj. wskazani wychowankowie nie byli podmiotami uprawnionymi do jej otrzymania. Sytuacja taka zaistniała poprzez wykazanie zawyżonej liczby wychowanków legitymujących się orzeczeniem o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu głębokim. Skutkiem powyższego było pobranie dotacji w nadmiernej wysokości na rzecz 6 wychowanków przez 8 miesięcy i 4 wychowanków przez 7 miesięcy roku 2018, wskazując, że kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości dla O. w 2018 r. to 318.411,12 zł.

Dla organu dotującego istotnym był stan na dzień 30.09.2017 r., wynikający z przedłożonych orzeczeń wychowanków, miał wpływ na naliczenie odpowiedniej części subwencji oświatowej dla Powiatu [...], a w dalszym etapie - w oparciu o przekazywane comiesięczne informacje o liczbie wychowanków - na przekazywanie odpowiednich kwot dotacji przez starostwo w roku 2018.

Następnie Starosta przytoczył (w pkt 11-17) treść siedmiu orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, stanowiących dokumentację wychowanków z wadliwie określoną niepełnosprawnością sprzężoną. W odniesieniu do dwóch z nich (nr 16 i 17) organ wskazał, że wadliwości orzeczenia nie spowodowały konieczności zwrotu dotacji pobranej w 2018 r. Natomiast w odniesieniu do orzeczeń wskazanych w nr 11-15, organ przytoczył zastrzeżenia wskazane w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. Dyrektora O., a także zawarte w decyzji SKO z dnia 31 stycznia 2023 r. wskazanie, że "czasowy brak aktualności orzeczeń, w przedstawionym stanie sprawy, należało potraktować jako nieprawidłowość niestanowiącą jednak podstawy do uznania zwrotu dotacji. (...) Należy bowiem stwierdzić, że osoba posiadająca wadę wzroku, znaczną wadę wzroku czy znaczne niedowidzenie jest osobą niewidomą lub słabowidzącą. Podobnie osoba z niedosłuchem czy słabosłysząca może być uznana za osobę niesłyszącą lub słabosłyszącą. Przyjęte przez zespół orzekający o potrzebie kształcenia specjalnego, a kwestionowane przez organ I instancji określenia, można uznać za synonimy zwrotów ustawowych. Wszystkie osoby ze stwierdzonym sprzężeniem miały w diagnozie takie ustalenie niepełnosprawności i w konsekwencji zostały skierowane do O.." Mając powyższe na uwadze, organ I instancji zweryfikował swój pogląd i potraktował nazewnictwo orzeczonych niepełnosprawności sprzężonych synonimicznie w stosunku do określonych zwrotów ustawowych w przypadku orzeczeń wskazanych wychowanków. W związku z powyższym, nie żąda się zwrotu dotacji pobranej na wychowanków legitymujących się orzeczeniami wskazanymi w punktach 11-15.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt SKO Gd/3882/23 SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja jest ostateczna.

2.4. W dniu 25 sierpnia 2023 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 12 maja 2023 r. zarzucając:

1) rażące naruszenie prawa polegające na naruszeniu art. 252 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 252 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, dalej "u.f.p.") poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek kwalifikujących pobraną przez wnioskodawcę dotację, jako w nadmiernej wysokości;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 70 Konstytucji oraz art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169) poprzez ich niezastosowanie polegające na pozbawieniu 10 wychowanków O. dostępu do edukacji w związku z odmową przyznania subwencji pokrywającej koszty ich nauki, podczas gdy niezaprzeczalnie u tych wychowanków stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną uzasadniającą specjalny tryb kształcenia w odpowiednio przystosowanej do tego placówce;

3) rażące naruszanie przepisów prawa materialnego w postaci § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2011 r. nr 109 poz. 631 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 28 u.s.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisów charakteryzujących sposób realizacji obowiązku szkolnego 9 wychowanków O. według kryterium występowania niepełnosprawności intelektualnej, podczas gdy w okresie wydania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego w stosunku do 9 wychowanków O. (orzeczenia wydane przed listopadem 2010 r.) przepisy prawa uzależniające realizację obowiązku szkolnego, w ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych, od występowania niepełnosprawności sprzężonej nie funkcjonowały w porządku prawnym;

4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 8 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072) w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2011 r. nr 109 poz. 631) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż 10 wychowanków, których orzeczenia zostały zakwestionowane, legitymowało się tylko jednym rodzajem niepełnosprawności i w związku z tym zakwestionowaniu ich orzeczeń i nieuwzględnieniu ich potrzeby kształcenia specjalnego w placówce szkolno-wychowawczej, podczas gdy niezaprzeczalnie u tych wychowanków stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną uzasadniającą specjalny tryb kształcenia w odpowiednio przystosowanej do tego placówce;

5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 3a u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że 10 wychowanków, którym zakwestionowano orzeczenia, nie powinno otrzymać dotacji z budżetu powiatu, podczas gdy niezaprzeczalnie u tych wychowanków stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną uzasadniającą specjalny tryb kształcenia w odpowiednio przystosowanej do tego placówce;

6) rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a."), poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej ich oceny polegającym na pominięciu wszechstronnej oceny dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę, co doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niezasadnego przyjęcia określonych okoliczności faktycznych za udowodnione, zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dokonania oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji również do sporządzenia uzasadnienia nieuwzględniającego istotnych dla sprawy okoliczności.

2.5. Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie określenia wysokości dotacji do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości.

SKO wskazało, że zakwestionowane w decyzji ostatecznej orzeczenia dotyczą 10 osób, które posiadają orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jako jednego z rodzajów niepełnosprawności, ale nie orzeczono przy tym potrzeby prowadzenia zajęć rewalidacyjno-wychowawczych ze względu na niepełnosprawność intelektualną w stopniu głębokim ani niepełnosprawności sprzężonej.

Przywołując treść art. 3 pkt 18 u.s.o. definiującego niepełnosprawność sprzężoną, SKO wskazało, że pojęcie to zostało do u.s.o. wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., nr 56, poz.458) i funkcjonuje w niej od dnia 22 kwietnia 2009 r. Istniało zatem w dacie wydania orzeczeń wskazanym dziesięciu osobom.

SKO wyjaśniło, że organ I instancji uznał, że na osoby, które miały w sposób nieprawidłowy zapisaną niepełnosprawność decydującą o uznaniu niepełnosprawności sprzężonej, a miały później w kolejnym orzeczeniu niepełnosprawność taką poprawnie wskazaną, jak również, gdy osoby te miały tę niepełnosprawność zapisaną w niewłaściwym, ustawowym brzmieniu ale wiadomo było, o jaką niepełnosprawność chodzi właściwie, dotacja oświatowa została przyznana prawidłowo. Oznacza to, że wskazana do zwrotu część dotacji oświatowej, jaką Skarżący pobrał w nadmiernej wysokości, tych osób nie dotyczy. W ocenie SKO, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Skarżący nie zauważył zapisu, który dotyczył tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że dotacja oświatowa nie przysługiwała na ww. 10 osób, SKO wskazało, że osoby te w posiadanych orzeczeniach miały orzeczoną niepełnosprawność intelektualną lub upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, znacznym i autyzm dziecięcy. W przypadku tych 10 osób niepełnosprawności sprzężonej w wydanych im orzeczeniach nie zapisano, bowiem nie wpisano w nich drugiej niepełnosprawności, co mogłoby sugerować, że taka niepełnosprawność sprzężona istnieje, pomimo braku jej formalnego określenia. Osoby te miały w orzeczeniach zapisane potrzebę kształcenia specjalnego, ale z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym, znacznym czy autyzm dziecięcy, a nie upośledzenie umysłowe w stopniu głębokim.

Przywołując treść § 36 pkt 1 i 2 rozporządzenia MEN z dnia 12 maja 2011 r., SKO wskazało, że wymienionych 10 osób nie spełniało wymagań przyjęcia ich do takich ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych, co jasno wynika z decyzji organu I instancji.

Kolejno, SKO przytaczając treść załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 18 września 2018 r., stanowiącego wzór orzeczenia wydawanego przez zespoły w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, uznało, że zespoły orzekające mając na uwadze stan zdrowia dziecka miały możliwość przedstawienia go w orzeczeniu, uwzględniając ewentualne sprzężenie zwrotne z uwagi na współistniejącą inną niepełnosprawność, wskazując m.in. potrzebę kształcenia w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, lub inne formy kształcenia. Nie ma podstaw do przyjęcia, że został naruszony § 8 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, skoro zespoły orzekające w poradniach pedagogiczno-psychologicznych mogły, gdy zachodził taki przypadek niepełnosprawności, wydać orzeczenie o wystąpieniu niepełnosprawności sprzężonej. Potwierdzają to inne orzeczenia z określonym sprzężeniem zwrotnym załączone do akt sprawy. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Zatem bezpodstawne jest stanowisko, że ww. przepisy prawa uzależniające realizację obowiązku szkolnego, w ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych, od występowania niepełnosprawności sprzężonej nie funkcjonowały w porządku prawnym.

SKO uznało również za chybiony zarzut naruszenia art. 90 ust. 3a u.s.o., który był zmieniany, jeśli chodzi o powołany w nim art. 2 ustawy Prawo oświatowe i został uchylony z dniem 1 stycznia 2018 r. Nie można zatem czynić zarzutu jego naruszenia jeśli chodzi o 2018 r., za który przyznana została dotacja, przede wszystkim z uwagi na to, że Skarżący winien otrzymywać dotację oświatową na osoby posiadające odpowiednie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, którym to osobom określono formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności i zaburzeń. Skoro wymienione w kwestionowanej decyzji osoby nie posiadały wymaganych orzeczeń, Skarżącemu na nie dotacja nie przysługiwała. Wymienione osoby posiadały orzeczenia o upośledzeniu umysłowym w stopniu umiarkowanym - 6 osób , znacznym - 3 osoby i 1 osoba posiadała stwierdzony autyzm dziecięcy. Żadna z tych osób nie posiadała w orzeczeniu określenia upośledzenia umysłowego / intelektualnego w stopniu głębokim lub niepełnosprawności sprzężonej. Poza tym, organ wskazał, że Skarżący nie był uprawniony do zgłoszenia tych osób w SIO (Systemie Informacji Oświatowej) i do pobrania na te osoby dotacji oświatowej. Osoby te nie spełniały wymagań przyjęcia ich do O. prowadzonego przez Skarżącego ani też innego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego (§ 48 ust. 1 ww. rozporządzenia).

SKO wskazało, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym została ona wydana, a nadto, że ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a. Z tego względu organ I instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, osób uczestniczących w wydaniu kwestionowanych orzeczeń, na okoliczność poprawności ich wydania. Zarzut dotyczący rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie jest uzasadniony.

Równocześnie SKO nie stwierdziło naruszenia w sposób rażący przez organ I instancji przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Nie można czynić zarzutu rażącego naruszenia tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznie Skarżący zgłosił do SIO osoby nie posiadające właściwych orzeczeń i pobrał dotację, która im nie przysługiwała. Sześciu wychowanków nie kwalifikowało się do pobrania dotacji przez osiem miesięcy, a dalszych czterech wychowanków przez siedem miesięcy. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że taka dotacja jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, wyczerpującą przesłanki ww. przepisu u.f.p. Skarżący jest z tego względu zobowiązany do zwrotu tejże dotacji do budżetu Starostwa.

SKO nie zgodziło się z zarzutem rażącego naruszenia art. 70 Konstytucji oraz art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. Dziesięciu wychowanków O. nie pozbawiono dostępu do edukacji w związku z odmową przyznania dotacji oświatowej na pokrycie kosztów ich nauki i rehabilitacji. Osoby te niezaprzeczalnie nie posiadały właściwych orzeczeń i Skarżącemu było to wiadomym. Przyjmując do O. te osoby Skarżący winien się liczyć z tym, że dotacja oświatowa przyznana na te osoby będzie podlegała rozliczeniu i w konsekwencji zwrotowi. Skarżący korzystał jednak z przyznanej na te osoby dotacji zamiast czynić starania o pozyskanie innych poza dotacją oświatową środków na rewalidację i wychowanie, rehabilitację, specjalistyczną, terapie indywidualne czy też inne zajęcia dla tych osób. Miał takie możliwości wskazane w Statucie.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, tj.:

1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 4 u.f.p. polegające na ich błędnym zastosowaniu przez uznanie, że dotacje udzielone Skarżącemu zostały przez niego pobrane w nadmiernej wysokości, podczas gdy zachodziły przesłanki wyłączające możliwość dokonania takiej oceny;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 70 Konstytucji RP oraz art. 24 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13.12.2006 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169) polegające na ich niezastosowaniu poprzez pozbawienie 10 wychowanków O. dostępu do edukacji w związku z odmową przyznania subwencji pokrywającej koszty ich nauki, podczas gdy niezaprzeczalnie u tych wychowanków stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną uzasadniającą specjalny tryb kształcenia w odpowiednio przystosowanej placówce;

3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2011 r. nr 109, poz. 631 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 18 u.s.o. poprzez 1) ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisów charakteryzujących sposób realizacji obowiązku szkolnego 10 wychowanków O. według kryterium występowania niepełnosprawności intelektualnej, podczas gdy w okresie wydania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego w stosunku do 10 wychowanków O. (orzeczenia wydane przed listopadem 2010 r.) przepisy prawa uzależniające realizację obowiązku szkolnego w ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych od występowania niepełnosprawności sprzężonej nie funkcjonowały w porządku prawnym, 2) uznanie, że wychowankami O. mogą być również osoby w wieku od 3 do 25 roku życia pozbawione upośledzenia umysłowego w stopniu głębokim lub upośledzenia umysłowego z niepełnosprawnością sprzężoną;

4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072) w zw. z § 36 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2011 r. nr 109, poz. 631) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na 1) uznaniu, że 10 wychowanków, których orzeczenia zostały zakwestionowane, legitymowało się tylko jednym rodzajem niepełnosprawności i w związku z tym zakwestionowaniu orzeczeń 10 wychowanków i nieuwzględnieniu ich potrzeby kształcenia specjalnego w placówce szkolno-wychowawczej, podczas gdy niezaprzeczalnie u tych wychowanków stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną uzasadniającą specjalny tryb kształcenia w odpowiednio do tego przystosowanej placówce, 2) uznanie, że wychowankami O. mogą być również osoby w wieku od 3 do 25 roku życia pozbawione upośledzenia umysłowego w stopniu głębokim lub upośledzenia umysłowego z niepełnosprawnością sprzężoną;

5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 48 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach polegające na ich niezastosowaniu poprzez uznanie, że wychowankami O. mogą być również osoby w wieku od 3 do 25 roku życia pozbawione upośledzenia umysłowego w stopniu głębokim lub upośledzenia umysłowego z niepełnosprawnością sprzężoną;

6) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 w zw. z art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu poprzez 1) zaniechanie czynności mających na celu wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, czego przejawem było m.in. niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadków osób, które sporządziły orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (wniosek dowodowy w piśmie z dnia 31.01.2022 r.), 2) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej ich oceny poprzez nieuwzględnienie całości treści orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (w tym również ich uzasadnień, nie tylko sentencji) oraz okoliczności ich wydania, z których to wynikało, że osoby w nich opisywane obarczone były upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim lub upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnością sprzężoną;

7) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7a i 7b K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu poprzez 1) nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść Skarżącego, 2) niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie w sposób dokładny oraz nieuwzględnienie interesu społecznego w treści zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.

4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

5. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 18/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

6.1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

6.2. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wbrew podniesionym w skardze zarzutom, w postępowaniu przeprowadzonym przez organ nie występują uchybienia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości uznania przez SKO, że w odniesieniu do decyzji ostatecznej Starosty z dnia 12 maja 2023 r., nie zaistniała określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z tym niezbędne jest wskazanie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 i 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16 i z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje stanowisko, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99).

Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej i oczywistej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18, wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2779/17). W orzecznictwie wskazuje się także, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14 i z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22). W związku z tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej.

Zastrzec należy, iż w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Jednocześnie, dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że w jego ramach nie prowadzi się po raz kolejny postępowania dowodowego i nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy, podstawą dla dokonania oceny decyzji pod kątem wad kwalifikowanych jest materiał dowodowy zebrany w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (zob. wyroki NSA z 8 lutego 2021 r., sygn. akt 3058/18 i z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22). Nadto, wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, czy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09). Z uwagi na wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19). Co więcej, realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że zasadnie SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie określenia wysokości dotacji do zwrotu, jako pobranej w nadmiernej wysokości. Organ nie stwierdził zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, w tym naruszenia ich w stopniu rażącym.

Skarżący wywodził rażące naruszenie przepisów prawa z okoliczności błędnego uznania przez Starostę, że Skarżący pobrał w 2018 r. w nadmiernej wysokości dotację przyznaną na 10 osób, które nie posiadały orzeczenia odpowiadającego warunkom jej przyznania. Zdaniem Skarżącego bowiem, osoby te miały stwierdzoną niepełnosprawność sprzężoną uzasadniającą specjalny tryb kształcenia w odpowiednio przystosowanej placówce.

Niewątpliwie jednakże, jak właściwie wskazało SKO, zakwestionowane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wykazywały jeden rodzaj niepełnosprawności wychowanków, przy czym nie orzeczono w nich o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych ze względu na niepełnosprawność intelektualną w stopniu głębokim. Konieczność spełnienia powyższych warunków wynika zaś z treści § 48 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1872). Zgodnie z tym przepisem, wychowankami ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych są: 1) dzieci i młodzież z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim posiadające orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych; 2) dzieci i młodzież z niepełnosprawnością intelektualną z niepełnosprawnościami sprzężonymi posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Niepełnosprawnością sprzężoną jest natomiast, stosownie do treści art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2013 r. poz. 827, dalej "u.s.o."), występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną albo z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Dla stwierdzenia kategorii niepełnosprawności sprzężonej konieczne jest współistnienie dwu lub więcej niepełnosprawności, z których każda wymaga odrębnej organizacji pracy i metod nauczania dziecka, dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1771/15). Pojęcie niepełnosprawności sprzężonej zostało wprowadzone do u.s.o. ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2009, nr 56, poz.458) i funkcjonuje w niej od dnia 22 kwietnia 2009 r. Obowiązywało zatem w porządku prawnym w dacie wydania orzeczeń wskazanym dziesięciu osobom.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Starosta wydając decyzję z dnia 12 maja 2023 r. w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w 2018 r. nie mógł dopuścić się, zarzucanego przez Skarżącego, rażącego naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2011 r. nr 109 poz. 631 ze zm.), które zostało uchylone z dniem 1 września 2016 r. na mocy § 82 ww. Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. nie stanowiło bowiem podstawy prawnej orzeczenia o zwrocie pobranej dotacji.

Sąd zauważa, że nie stanowi mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa wskazanie przez SKO w treści zaskarżonej decyzji, że "wychowankami ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych mogą być dzieci i młodzież w wieku od 3 roku życia do 25 roku życia". Wbrew zarzutom skargi, organ nie wskazał bowiem, że wychowankami O. mogą być również osoby w wieku od 3 do 25 roku życia pozbawione upośledzenia umysłowego w stopniu głębokim lub upośledzenia umysłowego z niepełnosprawnością sprzężoną. Wręcz przeciwnie – wskazana kwestia dotycząca wieku wychowanków została podniesiona jako uzupełnienie przywołania warunków, które muszą spełniać dzieci i młodzież, aby mogły być wychowankami ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych. Bezzasadne było zatem przywoływanie powyższego zdania, wyrwanego z kontekstu, w jakim zostało użyte, celem podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dokładne brzmienie przepisu § 48 ust. 3 i 4 ww. Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. stanowi, że: "Dzieci i młodzież, o których mowa w ust. 2 pkt 1, są przyjmowani do ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych na okres, na jaki wydano orzeczenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, nie wcześniej jednak niż od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 3. rok życia, i nie dłużej niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 25. rok życia. Dzieci i młodzież, o których mowa w ust. 2 pkt 2, są przyjmowani do ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych na okres, na jaki wydano orzeczenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, nie wcześniej jednak niż od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 3. rok życia, i nie dłużej niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 24. rok życia." Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że wiek wychowanków, wobec których wydano zakwestionowane orzeczenia, nie był podstawą uznania pobranej na nich dotacji za nieprzysługującą Skarżącemu.

Zatem zasadnie stwierdzono w ostatecznej decyzji Starosty, że osoby, którym wydano zakwestionowane orzeczenia, nie miały stwierdzonej ani niepełnosprawności intelektualnej w stopniu głębokim, ani niepełnosprawności sprzężonej, gdyż w posiadanych orzeczeniach miały orzeczoną niepełnosprawność intelektualną (upośledzenie umysłowe) w stopniu umiarkowanym lub stopniu znacznym, bądź autyzm dziecięcy. W orzeczeniach tych nie wpisano drugiej niepełnosprawności, co mogłoby świadczy o istnieniu niepełnosprawności sprzężonej, pomimo braku jej formalnego wskazania. Zasadna jest zatem konstatacja, że osoby te nie spełniały określonych w przytoczonych powyżej przepisach wymagań do przyjęcia ich do prowadzonego przez Skarżącego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

Wbrew zarzutom Skarżącego, nie doszło również do rażącego naruszenia § 8 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072), stanowiącego podstawę wydania zakwestionowanych 10 orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. W określającym wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia, wskazano, że wypełnienia wymaga rubryka, w której wskazana jest przyczyna wydania takiego orzeczenia, tj. "z uwagi na (należy wskazać rodzaj niepełnosprawności dziecka, w tym stopień upośledzenia umysłowego, lub niedostosowanie społeczne, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy; w przypadku niepełnosprawności sprzężonej należy wskazać współwystępujące niepełnosprawności)". Zatem uznać należy, że zespoły orzekające mając na uwadze stan zdrowia dziecka miały możliwość przedstawienia go w wydawanym orzeczeniu, uwzględniając ewentualne sprzężenie zwrotne z uwagi na współistniejącą inną niepełnosprawność, wskazując m.in. potrzebę kształcenia w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, lub inne formy kształcenia. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi, u wychowanków, wobec których wydano zakwestionowane orzeczenia, nie stwierdzono niepełnosprawności sprzężonej, mimo, że możliwość taką dawały obowiązujące wówczas przepisy prawa, definiujące taką niepełnosprawność oraz regulujące tryb i treść wydawanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Co więcej, w przytoczonym w pkt 3 petitum skargi zarzucie, Skarżący przywołuje, że kwestionowane orzeczenia były wydawane przed listopadem 2010 r., co jednakże nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy, bowiem zakwestionowane w ostatecznej decyzji organu orzeczenia zostały wydane między 1 grudnia 2011 r. a 12 lipca 2016 r.

Podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). W wyroku z dnia 16 września 2022r. sygn. akt I GSK 2844/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił jednoznacznie, że "żaden inny dowód - poza tym orzeczeniem - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia - tak jak to miało miejsce w tej sprawie - do grupy z określoną niepełnosprawnością. Dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni ani do ustalania we własnym zakresie na podstawie uzasadnienia orzeczenia (wbrew zaleceniom zespołu orzeczniczego) występowania u uczniów niepełnosprawności sprzężonej ani też wobec braku "aktualnych" orzeczeń ustalania występującego u dzieci rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11)." Tym samym, nie mogły zostać uwzględnione w toku postępowania prowadzonego przez Starostę, argumenty Skarżącego o konieczności wywiedzenia ziszczenia się warunku wystąpienia niepełnosprawności sprzężonej z treści uzasadnień zakwestionowanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi, że zakwestionowane orzeczenia sporządzał podmiot odrębny od Skarżącego, wskazać należy, że to na Skarżącym jako podmiocie wnioskującym o przyznanie dotacji ciążył obowiązek dysponowania dokumentami prawidłowo wykazującymi okoliczności uzasadniające jej przyznanie.

Reasumując, skoro wymienione w kwestionowanej decyzji Starosty z dnia 12 maja 2023 r. osoby nie posiadały orzeczeń ze wskazaniem spełnienia określonych ww. przepisami prawa wymogów koniecznych do przyjęcia ich do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, a tym samym przyznania na nie dotacji, to Skarżącemu nie przysługiwała dotacja na takie osoby, a zatem orzeczenie o konieczności jej zwrotu znajdowało oparcie w przepisach prawa. Tym samym bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 252 u.f.p.

Skoro zaś decyzja ostateczna Starosty znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa, to nie można jej skutecznie zarzucić naruszenia przywołanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej i międzynarodowej w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Nie doszło do upatrywanego przez Skarżącego naruszenia wyrażonych w tych przepisach praw osób niepełnosprawnych.

Rację należy również przyznać organowi, że nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Jakkolwiek - co do zasady - nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 847/14). W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1212/06). Ponadto za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/17). Takich sytuacji nie można było stwierdzić w przedmiotowej sprawie.

Należy przy tym również zwrócić uwagę, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczone przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 roku, sygn. I OSK 363/10). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Podkreślić należy, że ewentualne wadliwości postępowania dowodowego, dotyczące sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też braku oceny prawidłowości przeprowadzonych dowodów, na które powoływał się Skarżący, mogły stanowić podstawę zarzutu odwołania od decyzji Starosty z dnia 12 maja 2023 r., którego jednakże Skarżący nie wniósł. Tym samym, mając na uwadze powyższe rozważania, nie mogło odnieść zamierzonego przez Skarżącego skutku w postaci stwierdzenia nieważności ww. decyzji podniesienie zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków osób, które sporządziły orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W toku przeprowadzonego przez Starostę postępowania dowodowego uwzględniono materiał w postaci dokumentacji, który pozwolił na ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia 12 maja 2023 r. Organ w decyzji tej wskazał, że to treść orzeczeń, a nie – jak podniesiono w skardze – obiektywny stan zdrowia wychowanków, stanowił podstawę orzeczenia o konieczności zwrotu dotacji we wskazanej wysokości. Tym samym brak przeprowadzenia przez organ wnioskowanego przez Skarżącego dowodu nie mógł mieć wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Zaś przeprowadzenie takiego dowodu w postępowaniu nadzwyczajnym (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) było niemożliwe, albowiem nie służy ono ponownemu przeprowadzeniu postępowania w jego całości. Wbrew wywodom Skarżącego, nie jest możliwe w toku tego postępowania wyjaśnienie jakichkolwiek wątpliwości w zakresie ustalonego w uprzednio przeprowadzonym postępowaniu stanu faktycznego.

Wobec braku ziszczenia się przesłanki wydania przez Starostę decyzji z dnia 12 maja 2023 r. z rażącym naruszeniem prawa, zasadnie SKO odmówiło stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu.

6.3. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.