Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 194/22 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 194/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 września 2022 r. G. K. (dalej: skarżący) wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w C. o udzielenie informacji publicznej w nw. zakresie:

1. "Dlaczego osadzeni nie mogą posiadać linki na suszenie ubrań lub suszarki zamontowanej przez zakład karny na celach mieszkalnych za zgodą tutejszego Dyrektora";

2. "Dlaczego osadzeni na normę podstawowa żywieniową nie otrzymują na kolację czy śniadanie warzyw oraz owoców, jak również nabiału w postaci twarogu gdzie inne zakłady karne w kraju tego przestrzegają";

3. "Od jakich producentów żywność zamawia zaopatrzenie zakład karny wraz z podaniem firmy lub dostawcy wnoszę również o udostępnienie mi faktur ich kopii o zakup takiej żywności na rok 2022 r. przez zakład karny";

4. "Dlaczego posiłki przygotowywane przez zakład karny dla skazanych są słabej jakości smakowej, zupy nie są dokładnie przyprawiane oraz zupy te są rzadkie a nie gęste, mało jest w nich warzyw w tym ziemniaków";

5. "Kto jest odpowiedzialny za przygotowywanie posiłków dla osadzonych wraz z podaniem imienia i nazwiska funkcjonariusza odpowiedzialnego za przygotowywanie tych posiłków".

Pismem z dnia 28 września 2022 r. Dyrektor Zakładu Karnego w C. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w zakresie punktów 1, 2, 5, natomiast w odniesieniu do pkt. 3 wskazał, że informacja ta została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej i wskazano skarżącemu stosowny link. Odnośnie pkt. 4 ww. wniosku, wskazano, że w ocenie organu żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Pismem nadanym dnia 4 października 2022 r. skarżący złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w zakresie dotyczącym braku odpowiedzi odnośnie punktu 3 i 4 ww. wniosku, w czym skarżący upatrywał uzasadniającej jego skargę bezczynności organu. Skarżący zażądał "uchylenia decyzji organu", stwierdzenia przez Sąd, że ww. informacje podlegają udostępnieniu, zobowiązania organu do udostępnienia tych informacji, stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła bezczynność oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł płatnej na rzecz skarżącego.

Błędnie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga na bezczynność w niniejszej sprawie została przesłana zgodnie z właściwością do organu wraz z pouczeniem o obowiązku wynikającym z art. 55 § 1 P.p.s.a.

Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. organ złożył odpowiedź na ww. skargę, w której wskazał, że żądane przez skarżącego informacje publiczne zostały mu udostępnione, w zakresie punktu 3 odesłano skarżącego do strony Biuletynu Informacji Publicznej, natomiast w zakresie punktu 4 poinformowano go, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wraz z odpowiedzią na skargę, organ przekazał ww. wniosek skarżącego z udzieloną przez organ odpowiedzią.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i o ile jest uprawniony do jej udostępnienia. Sąd podkreślił, że informacja żądana przez skarżącego w punkcie 3 wniosku jako opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej została już publicznie udostępniona, a co za tym idzie nie podlega udostępnieniu na żądanie wnioskodawcy, a zatem organ prawidłowo poinformował skarżącego o tym fakcie w ww. piśmie z dnia 28 września 2022 r. Odnośnie żądania skarżącego zawartego w pkt. 4 wniosku, organ słusznie poformował skarżącego, że w tym zakresie brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji, ponieważ skarżący w istocie domagał się dokonania przez organ oceny i wytłumaczenia złej jakości posiłków. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w prawidłowy sposób zrealizował wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, gdyż w 14-dniowym terminie udzielił skarżącemu informacji publicznej oraz wskazał, że w zakresie punktu 3 wniosku informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a w zakresie punktu 4 wyjaśnił, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, znajdującej się w posiadaniu organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w części i zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nieustaleniu przez sąd meriti istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów dotyczących opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej Zakładu Karnego w C. danych, których nie udostępniono skarżącemu, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na ten zarzut, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w C. w sprawie nieudzielenia informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 19 września 2022 r. i jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy;

2. zasądzenie od Skarbu Państwa-Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w pierwszej instancji w wymiarze i na zasadach określonych we wniosku z dnia 21 marca 2023 r.;

3. zasądzenie od Skarbu Państwa-Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w drugiej instancji, jako pełnomocnik z urzędu, według stawek i zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

W treści uzasadnienia skargi wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji w ramach postępowania dowodowego nie ustalił czy na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Zakładu Karnego w C. faktycznie zawarto dane, o które wnioskował w pkt. 3 wniosku skarżący. Skarżący wskazał, że w wyniku analizy treści zakładek BIP ZK w C. nie odnaleziono informacji na temat producentów żywności zamawianej do tego zakładu, a także nie odnaleziono skanów faktur dotyczących zakupu tej żywności przez jednostkę penitencjarną, z uwagi na co organ dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że żądane przez skarżącego zostały udostępnione poprzez Biuletyn Informacji Publicznej. Wskazano, że na stronie internetowej BIP organu znajduje się odesłanie do strony głównej Służby Więziennej, na której to stronie w zakładce dotyczącej zamówień publicznych znajdują się informacje o aktualnych i archiwalnych procedurach prowadzonych przez Zakład Karny. Przy każdym z zamówień znajduje się link prowadzący do strony internetowej emzamowienia.gov.pl, na której znajdują się informacje o każdym zamówieniu, tj.: jego przedmiocie, wartości, warunkach realizacji zamówienia, podmiocie realizującym zamówienie oraz stosowna dokumentacja. Na marginesie organ wskazał, że wnioskodawca składa bardzo dużą ilość rozbudowanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w ocenie organu liczba tych wniosków i ich treść świadczy o próbie wykorzystywania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Dodać również trzeba, że art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trzonem argumentacji skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu do podjęcia takiego działania, a nie jego obowiązek.

Podkreślić należy, że celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organu administracji publicznej. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. pozwala jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych - przy czym nadal jest to uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym - a do tego w istocie zmierza tak postawiony zarzut (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2620/21). Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe a skarżący kasacyjnie wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 179/23). Sytuacja taka nie miała jednak miejsca na gruncie niniejszej sprawy.

W realiach przedmiotowej sprawy skarżący reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, na którym spoczywał obowiązek m.in. dopilnowania prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego przed Sądem pierwszej instancji. Na profesjonalnym pełnomocniku spoczywa bowiem obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności w imieniu skarżącego, w tym sformułowanie odpowiednich wniosków dowodowych w toku postępowania. Sformułowanie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji w zakresie wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, w której ze strony skarżącego nad jego przebiegiem czuwał profesjonalny pełnomocnik, a który w toku postępowania nie wniósł żadnego wniosku dowodowego, należy uznać za całkowicie bezprzedmiotowe. Jak wynika z pisma Pomorskiej Izby Adwokackiej z dnia 8 listopada 2022 r., dla skarżącego został ustanowiony profesjonalny pełnomocnik z urzędu. Wyrok w przedmiotowej sprawie zapadł dnia 9 lutego 2023 r., co oznacza, że pełnomocnik miał trzy miesiące na zweryfikowanie zarówno treści skargi, jak i treści pisma organu stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz ustosunkowanie się do treści tych dokumentów. W odpowiedzi organu na wniosek skarżącego wskazany został adres strony internetowej, której zawartość stanowiła odnośnik do opublikowanej już informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku. Podniesienie przez pełnomocnika na etapie wniesienia skargi kasacyjnej braku wnioskowanych przez skarżącego danych na tej stronie internetowej, a co za tym idzie zarzutu niezweryfikowania jej przez Sąd pierwszej instancji, należy uznać za chybione i spóźnione z uwagi na fakt, iż pełnomocnik przed wniesieniem skargi kasacyjnej nie zweryfikował zawartości danych udostępnionych pod tym linkiem. Podkreślić należy, że zasady należytej staranności, do których zachowania zobowiązany jest profesjonalny pełnomocnik, obligowały go do zweryfikowania udostępnionych pod ww. linkiem danych na etapie prowadzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji i udzielenia pomocy prawnej skarżącemu. Niedopełnienie obowiązku po stronie pełnomocnika nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji. Należy jednak wskazać, że na wskazanej przez organ stronie internetowej znajduje się odnośnik prowadzący do strony internetowej Służby Więziennej zawierającej dane o archiwalnych i bieżących zamówieniach publicznych prowadzonych m.in. przez Zakład Karny w C., co umożliwia ustalenie informacji publicznych żądanych przez skarżącego we wniosku.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że z ugruntowanej w tym zakresie linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18). Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej należy ocenić jako wadliwy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.