III SA/Gl 858/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-15	
Data wpływu	2021-07-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Piotr Pyszny /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	III OSK 712/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; 148; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713;  art. 91 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.467.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) uchyla zaskarżone rostrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2021 r., nr NPII.4131.1.467.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ, organ nadzoru) stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z 25 marca 2021 r., nr PR.0007.41.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 5, pkt 6, pkt 6b w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 – dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów) w zw. z art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski przywołał treść powołanych wyżej przepisów i na tej podstawie wskazał, że uchwała winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do potrzeb lokalnej społeczności. Jakkolwiek katalog problematyki podlegającej regulacji uchwałą jest otwarty, to jednak organ uchwałodawczy musi baczyć, by nie tworzyć norm sprzecznych z regulacją ustawową. Podniósł również, iż przepisy uchwały winny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i poprawny. Wymóg jasnego sformułowania treści przepisu oznacza, nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy mogą oczekiwać przepisów niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznanych uprawnień. Organ uchwałodawczy nie może nadto przekraczać kompetencji ustawowych, które wyznaczają zakres regulacji. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Ruda Śląska nie wypełniła ciążących na niej obowiązków w sposób prawidłowy. Wojewoda Śląski zarzucił wadliwość następujących przepisów uchwały:

W § 4 ust. 1 uchwały Rada Miasta Ruda Śląska (dalej również jako Rada Miasta) wskazała, że Wolne lokale mieszkalne kwalifikuje się jako mieszkania do remontu, lokale wynajmowane na podstawie najmu socjalnego lokalu lub pomieszczenia tymczasowe, ze względu na ich stan techniczny oraz wyposażenie. W dalszej części uchwały Rada Miasta odniosła regulacje uchwały do lokali mieszkalnych do remontu czy też lokalu socjalnych (np. § 7 ust. 1 i 2 uchwały dotyczące wskazania kryterium dochodowego, § 10 ust. 1 uchwały dotyczący trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem. Z kolei § 7 ust. 3 uchwały stanowi, iż zawarcie umowy najmu może być poprzedzone zawarciem odrębnej umowy dotyczącej wykonania remontu lokalu na własny koszt, gdy stan techniczny lokalu tego wymaga.

W ocenie organu nadzoru zakwalifikowanie mieszkań w zasobie mieszkaniowym gminy do kategorii mieszkań tymczasowych, socjalnych lub do remontu narusza art. 21 ust. Ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ przepis ten stanowi, iż uchwała winna dotyczyć najmu lub podnajmu lokali na czas nieoznaczony i najmu socjalnego lokalu. Wojewoda zarzucił, iż uchwała jest adresowana do specyficznej grupy odbiorców, których w większości może nie być stać na wykonanie remontu lokalu by w nim zamieszkać. Ustanawianie regulacji, z której wynika, że nie ma innych lokali w zasobie niż te do remontu, tymczasowe lub socjalne nie może się ostać.

Dalej organ nadzoru zarzucił, że w uchwale nie określono wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu. Rada przyjęła wprawdzie regulację § 7 uchwały, jednakże ani zawarte tam normy, ani też inne przepisy uchwały nie regulują materii określonej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Uchwała bowiem odnosi się do średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku oraz przyznania mieszkania, zamiast do dochodu gospodarstwa domowego, co było wymogiem ustawowym.

Wojewoda Śląski zarzucił niespójność regulacji § 7 ust. 2 i ust. 4 uchwały, które dotyczą kryteriów, które są brane pod uwagę w przypadku najmu socjalnego lokalu. Z § 7 ust. 2 wynika, że w przypadku ubiegania się o najem lokalu socjalnego muszą być spełnione łącznie warunki wymienione w ust. 1 pkt 1, 2 i 4, z kolei § 7 ust. 4 uchwały wynika, iż kryteria określone w ust. 1 i 2 nie dotyczą najmu socjalnego lokalu.

Kolejny zarzut dotyczył regulacji § 5 uchwały, zgodnie z którym Prezydent Miasta udziela obniżki stawki czynszu w wysokości:

1). 30% najemcy spełniającemu kryteria dochodowe określone w § 8 ust 3;

2). 50% najemcy spełniającemu kryteria dochodowe określone w § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały,

z zastrzeżeniem, że w budynkach stanowiących Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości stawka czynszu nie może być niższa niż zaliczka płacona przez właściciela na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej, a w budynkach komunalnych niż koszty zarządzania tym budynkiem.

W ocenie Wojewody Śląskiego taka regulacja po pierwsze nie odwołuje się do dochodu gospodarstwa domowego, a średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę, a po drugie ustalenie kwoty obniżki czynszu winno się znaleźć w uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Dalej Wojewoda Śląski zarzucił, że uchwała nie określa zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b (art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy o ochronie praw lokatorów), tj. zadań realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz z ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Rada Gminy wprawdzie wskazała w § 13 ust. 1 pkt 3, że Prezydent Miasta w pierwszej kolejności zawiera umowę najmu lokalu mieszkalnego lub umowę najmu socjalnego lokalu z osobami: opuszczającymi rodzinne domy dziecka, domy pomocy społecznej, rodziny zastępcze, placówki opiekuńczo-wychowawcze oraz mieszkania chronione, po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jednakże ta regulacja dotyczy kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu, a nie realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy dotyczących zasad przeznaczania lokali na realizację zadań wynikających z powołanych wyżej ustaw o pomocy społecznej i wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Kolejną wadą uchwały w ocenie Wojewody Śląskiego jest nie wypełnienie delegacji ustawowej z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez nieprawidłowe uregulowanie zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Wadliwość § 19 uchwały dotyczy braku określenia zasad postępowania w stosunku do wszystkich osób, które pozostały w lokalu. Ponadto § 19 ust. 3 uchwały wyklucza stosowanie zasad określony w § 1 ust. 1 i 2 do osób, które w chwili wyprowadzenia się lub śmierci najemcy miały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Brak określenia zasad postępowania w stosunku do tych osób, w sytuacji, gdy Prezydent nie zawiera z takimi osobami umowy najmu. Nadto § 19 ust. 1 pkt 4 uchwały odsyła do dochodu, który nie został w uchwale określony prawidłowo.

Wojewoda Śląski zarzucił ponadto wadę § 3 ust. 2 uchwały poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków uprawniających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie organu nadzoru tak sformułowany przepis uchwały zawęża krąg osób uprawnionych do ubiegania się o mieszkanie z zasobu gminy. Ustawa bowiem wprowadza wyłącznie trzy kryteria, które spełniać powinni wnioskodawcy – niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, pozostawanie mieszkańcem gminy, osiąganie niskiego dochodu. Nadto z przepisu tego nie wynika, że należy spełnić kryterium dochodowe, co pozostaje w sprzeczności z § 7 uchwały.

Dalej Wojewoda Śląski zarzuca, że przepis § 3 ust. 3 uchwały stanowiący, że w przypadkach uzasadnionych szczególnymi potrzebami lub interesem Gminy Miasta Ruda Śląska albo ze względu na trudną sytuację rodzinną lub zdrowotną, potwierdzoną stosownymi dokumentami, lokale mieszkalne mogą być wynajmowane innym osobom niż określone w ust. 1, jest sprzeczny z prawem. Ponadto mogłoby dojść do sytuacji, w której mieszkanie zostanie przyznane osobie niebędącej mieszkańcem gminy, która dodatkowo mogłaby nie spełniać przesłanki niskiego dochodu.

Kwestionując § 4 ust. 4 i 5 uchwały Wojewoda Śląski wskazał, iż przepisy te pozwalają na wyodrębnienie na wniosek kierownika właściwej jednostki organizacyjnej administracji publicznej lub samorządowej, z zasobu mieszkaniowego Miasta Ruda Śląska lokali mieszkalnych związanych ze stosunkiem pracy wykonywanej na terenie Miasta Ruda Śląska. Lokale te mogą być przyznane tym podmiotom, które poza wykonywaniem pracy w ramach powyższego stosunku pracy nie prowadzą innej działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi powielenie regulacji ustawowej, a nadto w ślad za nim winno iść określenie zasad, na jakich te lokale będą wynajmowane na czas trwania stosunku pracy. Kwestionowane przepisy winny precyzyjnie i kompleksowo realizować delegację ustawową, a regulacje winny być jasne, czytelne i przejrzyste.

Z kolei § 8 ust. 1 uchwały dotyczący możliwości przedłużenia umowy najmu socjalnego po upływie oznaczonego czasu, stanowi powtórzenie art. 23 ust. 3 ustawy i jako taki narusza zakaz powielania regulacji unormowanej aktem ustawowym.

Zastrzeżenia Wojewody Śląskiego budzi również regulacja § 11 ust. 1-4 uchwały, który przewiduje skreślenie z listy osób oczekujących na przydział mieszkania z zasobów Gminy Miasta Ruda Śląska wnioskodawców, którzy:

1. trzykrotnie zrezygnują z przyjęcia propozycji lokalu mieszkalnego do remontu,

2. w czasie oczekiwania na przyznanie mieszkania nabyły własność nieruchomości lub własnościowe prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, a przedmiot nabytego prawa spełniał warunki do zamieszkania,

3. nie wywiązali się z zawartej umowy o wykonanie remontu przyznanego lokalu mieszkalnego,

4. nie uzyskają lokali mieszkalnego przez okres 4 lat od daty złożenia wniosku.

Zdaniem organu nadzoru powyższa regulacja wprowadza negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową.

Istotnie narusza prawo również przepis § 10 ust. 7 uchwały, który przewiduje możliwość skreślenia z listy osób oczekujących w przypadku nie przedłożenia dokumentów określonych w ust. 2 lub przedłożenia tych dokumentów w stanie niekompletnym, a braki nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. W ocenie Wojewody Śląskiego regulacja ta modyfikuje przepis art. 21b ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, który w tych przypadkach stanowi o odmowie zawarcia umowy najmu, a nie skreśleniu z listy osób oczekujących.

Kolejny zarzut Wojewody Śląskiego dotyczy § 18 przyznającego Prezydentowi Miasta kompetencję do dokonania połączeń lub podziałów lokali mieszkalnych lub ich części oraz części powierzchni wspólnych. Warunkiem wyrażenia zgody na połączenie jest brak przesłanek uprawniających wynajmującego do wypowiedzenia umowy najmu określonych w art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie organu nadzoru regulacja ta nie tylko nie mieści się w zasadach najmu ale jednocześnie wkracza w kompetencje Prezydenta, który gospodaruje mieniem komunalnym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Kolejny zarzut dotyczy § 20 uchwały, w myśl którego pomimo spełnienia przesłanek określonych w § 19, Prezydent może odmówić zawarcia umowy najmu. Osoby, z którymi nie zostanie zawarta umowa najmu w związku z ograniczeniem wynikającym z ust. 1, a które spełniają pozostałe kryteria przydziału mieszkań określone w niniejszej uchwale, mogą na ich wniosek zostać umieszczone na liście oczekujących na mieszkanie do remontu z zasobów Gminy miasta Ruda Śląska. W ocenie organu nadzoru Prezydent nabywa uprawnienie do niczym nieuzasadnionej odmowy zawarcia umowy najmu mimo spełnienia przesłanek ustawowych.

W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Ruda śląska zarzuciła naruszenie:

1. art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że Rada Miasta Ruda Śląska nie uwzględniła w pełni dyspozycji tego przepisu i zawarła w § 4 ust. 1 uchwały zapis o kwalifikowaniu mieszkań do remontu, pomimo że brzmienie art. 21 ust. 3 ww. ustawy nie wyklucza takiego zapisu;

2. art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że uchwała w § 7 nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony, pomimo że ww. uchwała określiła wysokość dochodu na 1 członka gospodarstwa domowego;

3. art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że Rady Miasta Ruda Śląska nie dokonała określenia zasad przeznaczania lokali na realizację zadań z ww. przepisu, pomimo że § 13 ust. 1 pkt 3 zawiera te zasady;

4. art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że uchwała nieprawidłowo ureguluje zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, pomimo że uchwała regulujące kwestie zajmowania lokalu bez tytułu prawnego;

5. art. 4 ust. 1 i 2 , art. 21 ust. ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 3 ust. 2 uchwały Rada Miasta ogranicza kręgu osób uprawnionych do otrzymania lokalu z gminnego zasobu, pomimo że uchwała takiego ograniczenia nie zawiera;

6. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 3 ust. 3 uchwały posługuje pojęciami niedookreślonymi, pomimo że uchwała w § 3 ust. 1 nie pozwala na przyznawanie lokali osobom nie będących mieszkańcami Gminy Ruda Śląska;

7. art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że w § 4 ust. 4 i 5 Rada Miasta nie zawarła żadnych regulacji dotyczących najmu związanego ze stosunkiem pracy pomimo, że ww. przepisy uchwały zawierają taką regulację;

8. art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 8 ust. 1 uchwały powtarza przepis ustawy pomimo że tylko go precyzuje;

9. art. 4 ust, 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 11 ust. 1 - 4 uchwały pozbawia uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy o uzyskanie lokalu najbardziej dla nich odpowiedniego, pomimo że ww. przepis nie wprowadza takich ograniczeń;

10. art. 21 b ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 10 ust. 7 uchwały modyfikuje ww. przepis ustawy, pomimo że ww. przepis uchwały stanowiąc jedynie doprecyzowanie i tego nie czyni;

11. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz U. Z 2020r. poz. 713) poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 18 uchwały wkracza w zasady najmu, pomimo że ww. przepis uchwały tego nie czyni.

12. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78 poz. 483 ze zm.- dalej jako Konstytucja RP) poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że § 20 jest sprzeczny z prawem pomimo, że jest przepisem umożliwiającym zasiedlenia lokali o pow. powyżej 80 m2 rodzinom wielodzietnym.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej interpretując normę kompetencyjną należy wziąć także pod uwagę granice wyznaczające zakres swobody gminy w stanowieniu aktów prawa miejscowego. Zdaniem Gminy Ruda Śląska lokale kwalifikowane są jako do remontu, gdyż w praktyce dostarczane lokale zawsze są do remontu w większym lub mniejszym zakresie. Gminy dostarczają lokale (nawet socjalne) z wyposażeniem przewidzianym ustawą. Nadto każdy mieszkaniec przyjmujący lokal zawsze urządza go pod określone własne potrzeby.

Skarżąca zaprzeczyła, jakoby 44% budynków mieszkalnych znajdowało się w dobrym stanie technicznym i nie wymagało przeprowadzenia prac remontowych. Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała dotyczy remontów w lokalach mieszkalnych, a nie stanu technicznego części wspólnych budynków (44%) wynikającego z tabel nr 8 i 9 rozdziału II Programu (uchwała Rady Miasta w Rudzie Śląskiej z dnia 25 lutego 202Ir. nr PR.0007.23.2021 w sprawie przyjęcia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Ruda Śląska w 2021-2026 (Dz. U. Woj. Śląskiego poz. 1768).

Odnosząc się do wadliwego określenia dochodu gospodarstwa domowego skarżąca wskazała, że określiła wysokość dochodu na 1 członka gospodarstwa domowego, co jest tożsame.

W ocenie skarżącej Gminy w ww. uchwale dokonano określenia zasad przeznaczania lokali na zadania realizowane na zasadach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Lokale na te zadania przeznaczane są na zasadach określonych w ww. uchwale przy uwzględnieniu pierwszeństwa dla określonych osób, o ile zostanie wydana pozytywna opinia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Odnosząc się do regulacji dotyczącej osób pozostałych w mieszkaniu po opuszczeniu mieszkania przez najemcę skarżąca wskazała, iż oczywistym jest, że jeżeli w lokalu pozostały osoby, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy, wówczas stosuje się odpowiednie przepisy ustawowe regulujące kwestie zajmowania lokalu bez tytułu prawnego.

Nieakceptowane w ocenie skarżącej jest, że wiele uwag dotyczących uchwały nie zostało zgłoszonych przez Wojewodę Śląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym NPII.4131.1.1082.2020 z dnia 08 stycznia 2020 r. Rodzi to dużą niestabilność i brak jasnych zasad przy kreowaniu przepisów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 3 ust. 2 uchwały, skarżąca wskazała, że nie ogranicza kręgu osób uprawnionych do otrzymania lokalu z gminnego zasobu. Przepis precyzuje jedynie sytuacje, które świadczą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, tak aby osoba ubiegająca się o lokal nie miała wątpliwości, że może się o niego ubiegać. Krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych został prawidłowo określony w uchwale.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że Rada Miasta Ruda Śląska w § 3 ust. 3 uchwały posłużyła się pojęciami niedookreślonymi "w przypadku uzasadnionych szczególnymi potrzebami lub interesem Gminy" nie definiując tych pojęć, pozostawiła w tym zakresie zupełną swobodę organowi wykonawczemu w ich interpretowaniu. Sformułowanie to w ocenie skarżącej wskazuje, że dotyczy to potrzeb Gminy, które są specjalne, niecodzienne, odróżniające się od zwykłych potrzeb związanych z prowadzoną działalnością. Wyjątkowość "szczególnych potrzeb lub interesu Gminy" sprawia, że ww. przepis nie stanowi reguły, lecz coś nadzwyczajnego.

Zdaniem skarżącej należy zawsze go odczytywać łącznie z § 3 ust. 1 uchwały, natomiast Wojewoda Śląski nieprawidłowo dokonuje wykładni przepisów ww. uchwały i poszukuje domniemanych luk w przepisach uchwały zakładając, że daje ona możliwości dla organu wykonawczego przyznawania lokali osobom nie będących mieszkańcami Gminy Ruda Śląska.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego skonstruowania 4 ust. 4 i 5 uchwały skarżąca podniosła, że na wniosek kierownika właściwej jednostki organizacyjnej administracji publicznej lub samorządowej, z zasobu mieszkaniowego Miasta Ruda Śląska mogą być wyodrębnione lokale mieszkalne związane ze stosunkiem pracy wykonywanym na ternie Miasta Ruda Śląska. W uchwale doprecyzowano pracowników jakich podmiotów będzie to dotyczyć.

W zakresie rzekomego powtórzenia regulacji ustawowej w § 8 ust. 1 uchwały skarżąca wskazała, że sformułowanie § 8 ust. 1 uchwały było konieczne celem zapewnienia spójności § 8 ust. 1 uchwały z § 8 ust. 2 uchwały i aby zasady z nich wynikające były bardziej czytelne dla mieszkańców wspólnoty.

Dalej - zdaniem skarżącej - przepisy § 11 ust. 1-4 uchwały mają na celu wyłonienie osób, które faktycznie nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dotychczasowe doświadczenia i praktyka wskazują, że po pierwsze trzy propozycje są wystarczające, aby osoba ubiegająca się o lokal była w stanie wybrać lokal faktycznie odpowiadający jej potrzebom. Po drugie osoby, które nabyły własność nieruchomości lub własnościowe prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej mają w danym momencie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, więc nie jest zasadnym, aby figurowały na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu z zasobu gminy. Po trzecie, okres 4 lat jest wystarczający, żeby uzyskać lokal z zasobu gminy przez osobę, która aktywnie uczestniczy w oględzinach wolnych lokali.

Jako niezasadny skarżąca oceniła zarzut Wojewody Śląskiego, jakoby § 10 ust. 7 uchwały stanowił modyfikację art. 21 b ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Takie sformułowanie § 10 ust. 7 uchwały było konieczne celem zapewnienia jej wewnętrznej spójności i większej czytelności dla mieszkańców wspólnoty.

Odpowiadając na zarzut wadliwej konstrukcji § 18 uchwały skarżąca podała, że regulacja uchwały nie wkracza w zasady najmu ale jedynie umożliwia członkom wspólnoty ewentualne powiększenie powierzchni lokalowych.

W odpowiedzi na zarzut wadliwej konstrukcji § 20 uchwały skarżąca podała, że dotyczy on sytuacji, gdy najemcą lokalu o powierzchni powyżej 80m2 ma być np. osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe w sytuacji, gdy na przydział lokalu oczekują rodziny wielodzietne. Osoba taka nie jest pozostawiana bez dachu nad głową, lecz na jej wniosek może być umieszczona na liście osób oczekujących na mieszkanie.

Skarżąca podniosła również argumenty co do wadliwej jej zdaniem praktyki organu nadzoru polegającej na tym, że w poprzednich rozstrzygnięciach nadzorczych nie zarzucił wadliwej konstrukcji przepisów, które w swej treści były tożsame z poprzednio wprowadzonymi. Taka praktyka powoduje znaczną niepewność co do stanu prawnego obowiązującego w regulowanym zakresie. Uniemożliwia również sprawne procedowanie wniosków. Skarżąca wskazała również, że 4 maja 2021 r. Rzecznik Praw Dziecka wystosował do wszystkich prezydentów, burmistrzów i wójtów apel, żeby poprawić poziom zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najuboższych - w tym rodzin z dziećmi, w szczególności rodzin z dziećmi z niepełnosprawnościami. W świetle działań nadzoru prawnego Wojewody jest to bardzo utrudnione, co więcej nie buduje także zaufania do władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Co więcej – niektóre zastrzeżenia Wojewody Śląskiego były słuszne. W tych okolicznościach Sąd rozważył również możliwość uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w części, skoro art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako ppsa), pozwala na oddalenie skargi w całości lub w części. Rozważyć tą kwestię należało i z tego powodu, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach dopuszcza taką możliwość w odniesieniu właśnie do skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze (tak w wyroku z 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 929/08). Niemniej jednak w niniejszej sprawie częściowe uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego okazało się niemożliwe, albowiem wydany wyrok byłby niezwykle skomplikowany, a przez to nieczytelny. Te przepisy bowiem, które okazały się tak w ocenie organu nadzoru, jak i Sądu istotnie naruszające prawo, stanowiły jedynie niewielki fragment uchwały. Nie uzasadniały one jednak stwierdzenia nieważności uchwały w całości, albowiem znaczna jej część odpowiada prawu, a stanowisko Wojewody Śląskiego okazało się w tym zakresie nieuzasadnione. Z tego względu Sąd zdecydował się na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości tak, by uczynić przejrzystym i łatwym w interpretacji wyrok. Sąd wskazał jednakże na te uchybienia, które nie mogą ostać się w akcie prawa miejscowego.

Wskazać również należy, że uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze została zastąpiona uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska z 26 maja 2021 r. nr PR.0007.76.2021, w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ruda Śląska. Również i wobec tej uchwały Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność § 6 pkt 2 oraz § 16 ust. 3 i 4. Sprawa ze skargi Rady Miasta Ruda Śląska na to rozstrzygnięcie nadzorcze zawisła przed tutejszym Sądem pod sygnaturą akt III SA/Gl 1005/21 i została rozpoznana wyrokiem z 15 listopada 2021 r. W skardze Rada Miasta argumentowała, że podejmując nową uchwałę w tym samym przedmiocie dostosowała jej postanowienia do treści wymogów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym wobec uchwały z 25 marca 2021 r. Okoliczność ta jednak nie wyłącza sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego wobec uchwały z 25 marca 2021 r. Dokonanie zmian i niejako uwzględnienie wskazań Wojewody nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym ani też nie wyłącza możliwości uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Zasygnalizować również należy, że uzasadnienia wyroków w sprawach III SA/Gl 858/21 oraz III SA/Gl 1005/21 będą w swej treści tożsame w zakresie, w jakim Sąd omawia granice sądowej kontroli aktów prawa miejscowego i rozstrzygnięć nadzorczych. Jest to zabieg celowy i nie może świadczyć o wadliwości uzasadnienia wyroków.

Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako ppsa). Przedmiotem oceny sądu musi być również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn.. akt II OSK 2736/19).

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 713 – dalej jako usg), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).

Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl).

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.

Dla przejrzystości uzasadnienia wyroku w pierwszej kolejności Sąd wskaże te zastrzeżenia Wojewody Śląskiego, które uznał za uzasadnione.

Pierwszym przepisem, który narusza prawo w stopniu istotnym jest § 3 ust. 3 uchwały, który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych szczególnymi potrzebami lub interesem Gminy Miasta Ruda Śląska albo ze względu na trudną sytuację rodzinną lub zdrowotną, potwierdzoną stosownymi dokumentami, lokale mieszkalne mogą być wynajmowane innym osobom niż określone w ust.1. Przepis ten przede wszystkim posługuje się pojęciem nieostrym – szczególne potrzeby lub interes Gminy, czym wprowadza dodatkową kategorię przypadków, nieznaną ustawie, w których możliwe będzie odstąpienie od ogólnych zasad przyznawania mieszkań.

Ponadto przepis ten rzeczywiście może prowadzić do sytuacji, w których mieszkania z gminnego zasobu będą udostępniane osobom spoza kręgu mieszkańców miasta. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi skarżąca, że przepis ust. 1 temu zapobiegnie. Zakwestionowany przepis § 3 ust. 3 jednoznacznie wskazuje na możliwość oddania w najem mieszkania innym osobom niż określone w ust. 1.

Przy omawianiu regulacji § 3 ust. 3 nie można nie zauważyć § 20 uchwały. Dla omówienia tej regulacji powołać należy wcześniej § 19 uchwały.

Zgodnie z § 19 ust. 1 uchwały w razie wyprowadzenia się najemcy Prezydent Miasta zawiera umowę najmu z osobami wymienionymi w art. 691 kc oraz wstępnymi, zstępnymi najemcy i jego pełnoletnim rodzeństwem jeżeli poniższe warunki są spełnione łącznie:

1). czynsz z tytułu najmu oraz inne opłaty za używanie lokalu regulowane są na bieżąco,

2). nie zachodzą inne przypadku określone w art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, uprawniające do wypowiedzenia umowy najmu,

3). postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wykaże, iż stale zamieszkiwały wspólnie z najemcą w chwili jego wyprowadzenia się,

4). średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie przekracza wartości określonych w § 7 ust. 1 pkt 3.

W myśl z kolei § 19 ust. 2 w przypadku, gdy po śmierci najemcy w lokalu pozostali jego wstępni lub zstępni, którzy nie wstąpili w stosunek najmu na podstawi art. 691 kc oraz pełnoletnie rodzeństwo, Prezydent Miasta zawiera z tymi osobami umowę najmu na zasadach określonych w ust. 1.

Z kolei przepis § 20 ust. 1 uchwały stanowi, że pomimo spełnienia przesłanek określonych w § 19, jeżeli przedmiotem najmu ma być lokal o powierzchni powyżej 80 m2, Prezydent Miasta może odmówić zawarcia umowy najmu. W myśl ust. 2 zaś osoby, z którymi nie zostanie zawarta umowa najmu w związku z ograniczeniem wynikającym z ust. 1, a które spełniają pozostałe kryteria przydziału mieszkań określone w niniejszej uchwale, mogą na ich wniosek zostać umieszczone na liście oczekujących na mieszkanie do remontu z zasobów gminy miasta Ruda Śląska.

Regulacja § 20 uchwały jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Przede wszystkim Prezydentowi przyznana została kompetencja do odmowy zawarcia umowy z osobami pozostającymi w lokalu po najemcy nawet wtedy, gdy spełnione zostają przesłanki z § 19 uchwały. Regulacja ta wykracza poza delegację ustawową, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Co więcej osoby, którym Prezydent odmówił zawarcia umowy mogą zostać umieszczone na liście oczekujących na mieszkanie do remontu. Regulacja ta jest dla nich krzywdząca, ponieważ pozwala na pozbawienie ich z bliżej nieokreślonych przyczyn mieszkania przez Prezydenta Miasta, który nawet nie musi uzasadniać swojej decyzji w tym przedmiocie. Osobom, z którymi nie zawarto umowy nawet nie proponuje się innego lokalu, lecz umieszcza się je na liście oczekujących na mieszkanie do remontu. Tłumaczenie skarżącej, że mieszkania o powierzchni powyżej 80 m2 mają zaspokajać potrzeby rodzin wielodzietnych jest nie do przyjęcia. Znikąd bowiem nie wynika, że to potrzeby mieszkaniowe tych rodzin uzasadniać mają decyzję Prezydenta Miasta, o której mowa w § 20 ust. 1.

Co więcej – w omówiony wyżej § 3 ust. 3 pozwala przyznać lokal poza przypadkami wymienionymi w ustawie z uwagi na szczególne potrzeby lub interes Gminy. Rację ma zatem organ nadzoru twierdząc, że z jednej strony Prezydent Miasta może odmówić zawarcia umowy najmu mimo spełnienia przesłanek z § 19 ust. 1 uchwały, a z drugiej strony przyznać lokal innym osobom powołując się na nieostre pojęcia szczególnych potrzeb i interesu gminy.

Przepis § 4 ust. 1 uchwały przewiduje, iż mieszkania znajdujące się w mieszkaniowym zasobie Gminy kwalifikuje się jako mieszkania do remontu, lokale wynajmowane na podstawie najmu socjalnego lokalu lub pomieszczenia tymczasowe. Dalsze przepisy posługujące się taką kwalifikacją, to § 7 ust. 1 uchwały oraz § 10 ust. 1. Wychodząc z tych wprost wskazanych przepisów Wojewoda Śląski zakwestionował prawidłowość podziału lokali na te trzy wskazane wyżej grupy wskazując, że ustawa o ochronie praw lokatorów takiego rozróżnienia nie zawiera, gdyż regulacje uchwały winny dotyczyć wyłącznie kwestii najmu lub podnajmu lokalu na czas nieoznaczony i najmu socjalnego lokalu.

W ocenie Sądu słuszne są zastrzeżenia Wojewody Śląskiego co do dopuszczalności wprowadzenia trójpodziału lokali w mieszkaniowym zasobie gminy. Wprowadzenie takiego podziału może bowiem prowadzić do sytuacji, w której większość, lub nawet wszystkie mieszkania zostaną zakwalifikowane jako te do remontu, a umowy najmu zostaną zawarte wyłącznie z tymi osobami, z którymi wcześniej zawarte zostały umowy o remont lokalu, o których mowa w § 7 ust. 3 uchwały. Jako naruszające prawo w stopniu istotnym Sąd uznał wprowadzenie opisanego wyżej podziału mieszkań na trzy kategorie nieznane ustawie. Oceny tej nie zmienia stwierdzenie skarżącej, że prawie wszystkie mieszkania przyjmowane w zasób gminny nadają się do remontu, ani to, że każdy lokator i tak urządza mieszkanie według własnych potrzeb. Stan mieszkań w ramach zasobu nie uzasadnia wprowadzenia podziału nieznanego ustawie, który dodatkowo może prowadzić do uprzywilejowania tych, których stać na wykonanie remontu.

Rację ma Wojewoda Śląski kwestionując przepis § 10 ust. 7 uchwały, zgodnie z którym osoby umieszczone na listach skreśla się w przypadku, gdy nie przedłożyły dokumentów określonych w ust. 2 lub gdy przedłożyły dokumenty określone w ust. 2, jednakże są one niekompletne i nie uzupełniły braków w wyznaczonym terminie. Dokumenty, o których mowa w ust. 2 to deklaracja o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, informacja o miejscu zamieszkania oraz sytuacji osobistej i rodzinnej. Zgodnie natomiast ze wskazanym przez Wojewodę Śląskiego przepisem art. 21b ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, gmina odmawia zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości (...). Zakwestionowany przepis uchwały pozwala zatem na skreślenie z listy podczas gdy przepis ustawy za te same braki w dokumentach przewiduje odmowę zawarcia umowy najmu. Wbrew twierdzeniom skargi uchwałodawca znacząco zmodyfikował przepis ustawy, a nie dokonał wyłącznie jego doprecyzowania. O ile odmawiając zawarcia umowy właściwy organ gminy winien zmaterializować odmowę na piśmie, o tyle skreślenie z listy może nastąpić czynnością materialno-techniczną. Uchwałodawca bowiem nie przewidział trybu zawiadamiania oczekującego o fakcie skreślenia z listy. Ponadto przepis ustawy stanowi, że to gmina (poprzez właściwy organ – dopisek Sądu) odmawia zawarcia umowy. Przepis uchwały zaś dopuszcza skreślenie z listy, przy czym nie jest wiadomym kto i w jakim trybie owego skreślenia dokonuje.

Nie przesądzając na obecnym etapie kwestii, czy odmowa zawarcia umowy najmu podlega kontroli sądowej wskazać należy na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98 (ONSA 1998, z. 4, poz. 109) uznano za sprawy z zakresu administracji publicznej wszelkie akty, czynności i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Podobne stanowisko zajęto w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt W 10/93 zwrócił uwagę, że działalność gminy również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Dlatego działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 52), stwierdzając, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych, oraz że chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych.

Z tych względów nie jest dopuszczalne wprowadzenie uchwałą skreślenia z listy oczekujących przez bliżej nieokreślony organ, skoro ustawa wprowadza jednoznacznie odmowę zawarcia umowy najmu, a odmowy tej dokonuje gmina.

Słusznie również Wojewoda Śląski zakwestionował § 11 ust. 1 – 4 uchwały, który przewiduje możliwość skreślenia z listy oczekujących na przydział mieszkania osób, które trzykrotnie zrezygnują z przyjęcia propozycji lokalu mieszkalnego do remontu, osób, które w czasie oczekiwania na przyznanie mieszkania nabyły własność nieruchomości lub własnościowe prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, a przedmiot nabytego prawa spełniał warunki do zamieszkania, osób, które nie wywiążą się z zawartej umowy o wykonanie remontu przyznanego lokalu mieszkalnego, osób które nie uzyskają lokalu mieszkalnego przez okres 4 lat od daty złożenia wniosku. Przepisy te wykraczają poza regulację ustawową tworząc negatywne przesłanki materialnoprawne przyznania lokalu mieszkalnego.

Rację należy przyznać Wojewodzie Śląskiemu co do twierdzenia o niejasnej regulacji § 7 ust. 2 i 4 uchwały. Poszczególne ustępy § 7 dotyczą odmiennych kwestii – ust. 2 ubiegania się o najem socjalny i najem mieszkania do remontu, zaś ust. 4 – podnajmu lokalu. Skoro ust. 4 dotyczy podnajmu lokalu, to niezrozumiałą staje się jego treść w zakresie wyłączającym kryteriów określonych w ust. 1 i 2 do najmu socjalnego lokalu. W ocenie Sądu jakkolwiek świadczy to o wadliwej konstrukcji przepisu, której Gmina w skardze nie wyjaśnia, niemniej jednak jest to uchybienie nie stanowiące istotnego naruszenia prawa. Rada Gminy popełniła raczej błąd podlegający sprostowaniu, aniżeli istotne naruszenie prawa pociągające za sobą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego w pozostałym zakresie.

Niezasadne są twierdzenia organu nadzoru co do nieprawidłowego odwołania się w § 7 ust. 1 pkt 3 i 4, § 8 ust. 3, § 19 ust. 1 pkt 4 do dochodu na jedną osobę zamiast dochodu gospodarstwa domowego. Owszem, art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów posługuje się pojęciem dochodu gospodarstwa domowego, niemniej jednak stwierdzenie uchwały "średni miesięczny dochód na jedną osobę" nie jest niczym innym niż dochodem gospodarstwa domowego. Dochód gospodarstwa domowego kilkuosobowej rodziny, w której wszyscy członkowie uzyskują dochód nie jest równy dochodowi takiej samej rodziny, w której dochód uzyskuje wyłącznie jedna osoba. To właśnie dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowiący iloraz sumy dochodów przez liczbę członków gospodarstwa domowego obrazuje dochód gospodarstwa domowego.

Co więcej w § 6 niezakwestionowanym przez Wojewodę Śląskiego uchwała stanowi, że dochodem w rozumieniu uchwały jest dochód w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2021), za dochód uważa się dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Z kolei w tym przepisie ustawodawca wprowadził bardzo szeroki katalog desygnatów dochodu. Tym samym nie ulegało wątpliwości Sądu, że odwołanie do średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę nie narusza przepisu ustawy odwołującego się do dochodu gospodarstwa domowego.

Wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego w uchwale określone zostały zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym gmina może przeznaczać lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wykonywanie innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473) oraz ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818). Z kolei art. 21 ust. 3 pkt 6b obliguje Radę Gminy do określenia w uchwale zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Zasady te wprowadza właśnie § 13 uchwały stanowiący, iż Prezydent Miasta w pierwszej kolejności zawiera umowę najmu lokalu mieszkalnego lub umowę najmu socjalnego lokalu z osobami: opuszczającymi rodzinne domy dziecka, domy pomocy społecznej, rodziny zastępcze, placówki opiekuńczo-wychowawcze oraz mieszkania chronione po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jakkolwiek wojewoda Śląski wskazał, że w przepisie tym uchwała określa jedynie kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu, to jednak nie sposób się z tym stwierdzeniem zgodzić. Poza lakonicznym zakwestionowaniem omawianej regulacji organ nadzoru nie wskazał jakie dodatkowe zasady miałyby uchwałą zostać wprowadzone. Regulacja uchwały zaś jasno określa komu przyznaje się priorytet przy zawarciu umowy najmu. Dodatkowe zasady, choć trudno nawet stwierdzić jak miałyby one brzmieć, są niepotrzebne.

Sąd nie podzielił również stanowiska Wojewody Śląskiego co do istotnej sprzeczności z prawem § 3 ust. 2 uchwały. Przepis ten bowiem stanowi, że zaspokaja się potrzeby mieszkaniowe osób określonych w ust.1 (mieszkańców Rudy Śląskiej), spełniających jeden z poniższych warunków:

1). zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym, do którego wnioskodawca nie ma tytułu prawnego z wyłączeniem sytuacji, gdy wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu, w którym wnioskodawca zamieszkuje i pozostaje z nią we wspólnym pożyciu;

2). posiadanie umowy najmu lub użyczenia lokalu mieszkalnego zawartej na czas oznaczony, nie przekraczający 10 lat lub uzyskanie wypowiedzenia umowy najmu lub użyczenia lokalu mieszkalnego;

3). zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym nie nadającym się do zamieszkiwania ze względu na stan techniczny, potwierdzony stosownym dokumentem, wydanym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego;

4). utrata mieszka zamieszkania w wyniku zdarzenia losowego, takiego jak pożar, klęska żywiołowa, itp.;

5). uzyskanie rozwodu lub pozostawanie w separacji na podstawie orzeczenia sądu wraz z zamiarem opuszczenia mieszkania zajmowanego wspólnie z dotychczasowym małżonkiem;

6). opuszczenie dotychczas zajmowanego mieszkania ze względu na przemoc ze strony współmałżonka lub innego członka gospodarstwa domowego, potwierdzone stosownymi dokumentami;

7). opuszczenie domu dziecka, rodzinnego domu dziecka, domu pomocy społecznej, rodziny zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawczej lub mieszkania chronionego;

8). pozostawanie w bezdomności.

Przepis ten, jakkolwiek niepotrzebny nie narusza prawa. Wprowadzony nim katalog warunków jest na tyle szeroki, że nie zawęża regulacji ustawowej, zatem w żaden sposób nie ogranicza kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o przyznanie mieszkania.

Nie narusza prawa regulacja § 4 ust. 4 i 5 uchwały, w których przewidziano możliwość wydzielenia w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, że przepis ten stanowi powtórzenie regulacji art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, w myśl którego rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. W ocenie organu nadzoru uchwała winna określać zasady, na jakich będą wynajmowane lokale na czas trwania stosunku pracy. Tymczasem powołany przepis art. 20 ust. 3 obowiązku ustalenia tych zasad w analizowanej uchwale nie wprowadza. Samo powtórzenie regulacji ustawowej w tym konkretnym przypadku ani jej nie modyfikuje, ani też nie utrudnia jej interpretacji.

Podobnie ocenić należy powtórzenie regulacji ustawowej w § 8 ust. 1 uchwały. W ocenie Sądu samo powtórzenie regulacji ustawowej nie stanowi naruszenia prawa, które byłoby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Organ nadzoru zakwestionował § 5 uchwały, zgodnie z którym Prezydent Miasta udziela obniżki stawki czynszu w wysokości:

1). 30% najemcy spełniającemu kryteria dochodowe określone w § 8 ust. 3 niniejszej uchwały;

2). 50% najemcy spełniającemu kryteria dochodowe określone w § 7 ust. 1 pkt 4 niniejszej uchwały (...).

Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, że warunki obniżenia czynszu winny stanowić przedmiot regulacji uchwały podejmowanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Uchwała, o której mowa w tym przepisie to wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a nie uchwała w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Materia poddana regulacji każdej z tych uchwał w odniesieniu do obniżek czynszu wynika z art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.

Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności (...) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu.

Stanowisko Wojewody Śląskiego co do interpretacji cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali określona winna zostać kwota dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżki czynszu, a w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy kwota obniżki, bądź sposób jej ustalenia. Wskazać jednak należy, że przyjęta przez Radę Gminy metodyka określenia w jednym akcie prawa miejscowego zarówno warunków obniżenia czynszu jak i procentowej wartości, o jaką czynsz winien zostać obniżony nie narusza prawa. Co więcej – czyni omawianą regulację spójną i przejrzystą. Nie ma racji Wojewoda Śląski twierdząc, iż dwie pozostające z sobą w ścisłym związku kwestie warunków i wartości obniżenia czynszu winny być regulowane odrębnymi aktami prawnymi. Wykładnia powołanych wyżej przepisów nie prowadzi do wniosku, że kwestie warunków i wartości obniżenia czynszu należy rozdzielać.

Niemniej jednak Rada Miasta Ruda Śląska w uchwale z 26 maja 2021 r. w tym samym przedmiocie, wskazała w § 6 warunki obniżenia czynszu w sposób wskazany przez Wojewodę Śląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym podjętym wobec uchwały z 25 marca 2021 r., będącym przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Prawdopodobnie pozostawiła określenie wartości obniżki czynszu do określenia w wieloletnim programie gospodarowania. Efektem tego zabiegu jest przepis niejasny, niemniej jednak zgodny z wytycznymi Wojewody Śląskiego zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym. Widać uszło uwagi organu nadzoru, że rozdzielenie tak ściśle związanych ze sobą kwestii na dwa akty prawne doprowadzi do regulacji niejasnej i niekompletnej, zobowiązującej - jak sam organ nadzorczy wskazał na str.3 – specyficznej grupy odbiorców – do poszukiwania w innym akcie prawa miejscowego wartości, o jaką płacony przez nich czynsz zostanie obniżony. Z tego względu podważona przez Wojewodę regulacja § 5 uchwały była prawidłowa.

W ocenie Sądu nie stanowi istotnego naruszenia prawa regulacja § 18 uchwały, który przyznaje Prezydentowi Miasta kompetencję do połączenia lub podziału lokalu mieszkalnych lub ich części oraz części powierzchni wspólnych. Wojewoda Śląski zarzuca, że kompetencja ta wynika już z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372). A skoro tak, to wprowadzenie regulacji dotyczącej gospodarowania mieniem komunalnym do przedmiotowej uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zresztą organ nadzoru również ograniczył się do stwierdzenia, że § 18 uchwały pozostaje sprzeczny z prawem, jednak nie wykazał, że naruszenie prawa ma charakter istotny i na czym to naruszenie ma polegać.

Nie są zasadne zastrzeżenia co do tego, jakoby § 19 uchwały nie określał zasad postępowania w stosunku do wszystkich osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Przepis § 19 został powołany już we wcześniejszej części uzasadnienia, zatem nie ma potrzeby jego ponownego przytaczania. Uchwałodawca przewidział możliwość wstąpienia w stosunek najmu osobom wymienionym w art. 691 kc oraz wstępnym, zstępnym najemcy i jego pełnoletniemu rodzeństwu. W ocenie Sądu nie istniała potrzeba regulowania sposobu postępowania wobec osób spoza wymienionego wyżej kręgu ani wobec osób, które co prawda w najem mogłyby wstąpić lecz tego nie uczyniły, albowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego regulują zasady rekompensaty za bezumowne korzystanie z rzeczy oraz zasady prowadzenia eksmisji.

Mając na uwadze powyższe nie zachodziły okoliczności uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z 25 marca 2021 r. Naruszały prawo w stopniu istotnym wyłącznie przepisy § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 10 ust. 7, § 11 ust. 1-4, § 20. Pozostałe zarzuty pod adresem uchwały okazały się nieuzasadnione. Z tego względu podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jak już na wstępie rozważań wskazano uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w części byłoby nieczytelne i znacznie utrudniałoby odczytanie intencji Sądu i ustalenie, które przepisy uchwały są, a które nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 148 ppsa.

Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 ppsa, a na zasądzoną kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).