Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 519/22 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., II SA/Bk 519/22 oddalił skargę A.F.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] marca 2022 r. A.F. B. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w K. o zezwolenie na zmianę lasu o powierzchni 2,20 ha na użytek rolny na terenie obejmującym część działki nr [...] w oddziałach [...] i [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T. Ł., gmina K. Do wniosku dołączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Wniosek został umotywowany złym stanem lasu. W ocenie wnioskodawcy drzewa są w słabej kondycji zdrowotnej, nie rokują zbytnich szans na dalsze użytkowanie leśne. Ponadto wskazano, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni około 51,30 ha, w tym 39,00 ha użytków rolnych, specjalizujące się w hodowli bydła mlecznego o obsadzie 54,0 DJP. Wzrost kosztów produkcji mleka ma wpływ na dochody rodziny, ponieważ gospodarstwo jest jedynym źródłem utrzymania rodziny. Występujące w ostatnich latach anomalie pogodowe (przymrozki, susze), spowodowały konieczność zakupu dużej ilości pasz dla hodowanych zwierząt, co stanowi bardzo duże obciążenie finansowe rodziny. Nadto, w okolicy większość osób nastawiona jest na produkcję w gospodarstwach rolnych i nie ma możliwości zakupu ziemi. Występujący deficyt użytków rolnych zmusza wnioskodawcę do zmiany funkcji ww. lasu.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Starosta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na zmianę lasu o powierzchni 2,20 ha na użytek rolny na terenie obejmującym część działki nr [...], w oddziałach [...] i [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T.Ł., gmina K. W następstwie wniesionego przez wnioskodawcę odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2022.672 ze zm.), dalej jako "u.l.". Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organ orzekając w sprawie zmiany lasu na użytek rolny działa w warunkach uznania administracyjnego, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu. Następnie powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować, jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być sytuacja wykraczająca poza zwykłą potrzebę. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. Przy zastosowaniu wykładni językowej zwrot "szczególnie uzasadniona potrzeba" oznacza "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi zatem być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wypracowaną na tle stosowania art. 13 ust. 2 u.l. praktykę orzeczniczą, dodatkowo podkreślając, że szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. Potrzeba zmiany lasu na użytek rolny nie może być uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny. Argumenty wskazywane przez wnioskodawcę nie mogły być zatem uznane za wystarczające do uwzględnienia wniosku. Dalej Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że odmowa dokonania zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe wnioskodawcy, gdyż jest on w posiadaniu innych gruntów, a dążenie do rozwijania własnej działalności jest naturalnym procesem i nie spełnia przesłanki ustawowej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca nie wykazał wystąpienia szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, uzasadniającej zmianę lasu na użytek rolny i postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. F. B. powtarzając argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnej. Wskazał, że drzewa porastające omawiane grunty są w słabej kondycji zdrowotnej i dalsze użytkowanie tych gruntów jako leśne nie rokuje. Drzewostan ma wiek rębności, więc w najbliższym czasie zostanie wycięty. Odnowienie powierzchni będzie się więc wiązało z dodatkowymi kosztami, co nie daje jednak gwarancji prawidłowych przyrostów, a w konsekwencji pociąga za sobą straty finansowe. Skarżący wyjaśnił, że jednym z głównych powodów decyzji o przekształceniu lasu na użytek rolny jest fakt wysokich kosztów produkcji mleka związanych z koniecznością zakupu dużej ilości paszy dla zwierząt hodowanych, przy jednoczesnym braku możliwości zakupu innej nieruchomości, gdyż okolica, w której prowadzi gospodarstwo rolne nastawiona jest na produkcję rolną I nie ma chętnych do sprzedaży ziemi. Na tej podstawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny lub uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, wskazując na rzetelny i kompletny sposób rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących zaciągniętych przez skarżącego kredytów bankowych na okoliczność wydatków skarżącego związanych ze spłatą kredytów, trudnej sytuacji bytowej wynikającej z zaciągniętych kredytów oraz ich wzrostu, co wskazuje na zasadność wniosku o przekształceniu części działki leśnej w grunt rolny, celem powiększenia areału upraw w gospodarstwie skarżącego i tym samym zwiększenie dochodowości tego gospodarstwa umożliwiającego jego przetrwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. oddalił skargę uznając, iż w sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji oraz wyprowadzone na ich podstawie wnioski. Sad wyjaśnił dalej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową, będącą dla właściciela czymś absolutnie niezbędnym i jednocześnie uzasadnioną nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Tym samym powody wystąpienia z wnioskiem powinny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet jeżeli jest on uzasadniony. Sąd I instancji podał dalej, że wnioskodawca nie wykazał aby znajdował się w sytuacji obiektywnego przymusu, wymagającego od niego postąpienia w określony sposób. Skarżący nie wskazał w szczególności, aby zwiększenie areału gospodarstwa rolnego było uzasadnione koniecznością zapewnienia podstawowych warunków egzystencji jemu bądź jego rodzinie, by poprawa struktury nieruchomości była wymuszona dotychczasowym brakiem możliwości racjonalnego zagospodarowania tych nieruchomości, które posiada, co wiąże się np. ze stratami, ekonomiczną nieopłacalnością ich uprawy grożącą utratą płynności finansowej, czy wystąpieniem innych okoliczności tym podobnych. Sąd podkreślił, że okoliczność posiadania kredytów oraz obowiązek ich spłaty nie czyni zasadnym wniosku o przekształcenie części działki leśnej w grunt rolny celem zwiększenia dochodowości gospodarstwa rolnego. Potrzeba rolniczego użytkowana gruntu uzasadniona względami subiektywnymi, ogólnie wskazanymi jako zamierzona poprawa struktury gospodarstwa, nie mogła zostać uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. F. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez:

- nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że przedstawione przez skarżącego dowody nie świadczyły o szczególnie uzasadnionych potrzebach właściciela lasu mimo, że z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynikało, iż znajduje się on w trudnej sytuacji życiowej i konieczne jest powiększenie posiadanego przez niego areału gospodarstwa rolnego z uwagi na zaciągnięte kredyty oraz duże koszty zakupu paszy, a jednocześnie brak jest możliwości zakupu gruntów rolnych od osób trzecich;

- nieuwzględnienie rzeczywistej struktury lasu oraz braku wpływu wycięcia lasu na lokalne środowisko oraz niepoczynienie przez sąd szczegółowych rozważań odnoszących się do stanu lasu, którego dotyczy wniosek;

2) prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. 13 ust. 2 u.l. przez błędną wykładnię i bezzasadne odmówienie skarżącemu wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny mimo, że w przedmiotowej sprawie istniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela nieruchomości przemawiające na koniecznością zmiany lasu na użytek rolny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podstawę rozstrzygnięcia badanej sprawy kreował przepis art. 13 ust. 2 u.l., zaś autor kasacji zarzucił jego naruszenie wskutek błędnej wykładni. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Zgodnie z treścią tegoż przepisu, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Interpretacja art. 13 ust. 2 u.l. jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym pojęcie "potrzeba" utożsamiane jest "nieodzownością", ze stanem wystąpieniem "konieczności", "niezbędności". Pojęcie "potrzeba" użyte w powyższym przepisie łączy się zatem z pewnym przymusem sytuacyjnym, który może wynikać ze zróżnicowanych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w sytuacji, w której się znalazł. Przy czym, potrzeba ta winna być możliwa do zweryfikowania przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i nie może wynikać jedynie z subiektywnego jej przeświadczenia o określonej "konieczności". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się przy tym, że na gruncie powyższej regulacji nie jest wystarczające wykazanie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Konieczne jest bowiem wystąpienie szczególnego charakteru owych potrzeb (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1448/10; wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 801/18; wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 3087/17; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., II OSK 779/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Za takim rozumieniem powyższego przepisu przemawia przede wszystkim konieczność ochrony celów, jakie winna realizować u.l. Ograniczenia wynikające z treści art. 13 ust. 2 u.l. są zatem konsekwencją obowiązywania na gruncie tej ustawy ogólnej zasady dotyczącej obowiązku prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej (art. 7 u.l.). Zasada ta podlega uszczegółowieniu przez rozwiązania prawne dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej uregulowane w art. 8 u.l. W takiej sytuacji wypada uznać, że zasadniczym celem przepisów u.l. jest ochrona lasów jako jednego z ważnych zasobów środowiska, a zmiana lasu na użytek rolny stanowi zawsze uszczuplenie zasobu środowiska. Jest to zatem sytuacja wyjątkowa, która z woli ustawodawcy dopuszczalna jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., II OSK 779/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analiza motywów zaskarżonego wyroku nie daje powodów to twierdzeń, że Sąd I instancji odmiennie zrozumiał pojęcie "przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" zastosowane w art. 13 ust. 2 u.l. Trafnie motywy zaskarżonego wyroku wskazują, że powyższy przepis dopuszcza zmianę lasu na użytek rolny w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, w razie znalezienia się właściciela lasu w stanie określonego przymusu sytuacyjnego, dla którego remedium stanowi zmiana lasu na użytek rolny. Nie można w takiej sytuacji potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni powyższego przepisu.

Trafnie również Sąd I instancji uznał, że sytuacja, w której znajduje się właściciel lasu nie stanowi wypełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że skarżący prowadzi stosunkowo duże gospodarstwo rolne, którego użytki zielone wynoszą 39 ha, specjalizujące się w hodowli bydła mlecznego. Gospodarstwo to w 2021 r. uzyskało dochód na członka rodziny w kwocie około 2.800,00 zł. miesięcznie. Nie jest zatem oparte na prawdzie twierdzenie skargi kasacyjnej o znajdowaniu się na skraju opłacalności działalności prowadzonej przez skarżącego. Powyższego nie podważa konieczność regularnej spłaty zaciągniętych kredytów. Aktywność kredytowa stanowi bowiem immanentną cechę prowadzonej działalności, zaś sam fakt udzielenia kredytu przez wyspecjalizowaną instytucję finansową przemawia raczej za istnieniem po stronie kredytobiorcy tego rodzaju kondycji finansowej, która rokuje spłatę udzielonego kredytu nawet w dłuższej perspektywie. Ponadto z okoliczności sprawy nie wynika aby skarżący nie mógł nabyć paszy dla bydła, które hoduje. Kwestia ta ma zaś kluczowe znaczenie dla możliwości kontynuowania prowadzonej działalności. Natomiast koszty tej działalności, w tym koszty zakupu pasz dla bydła, które skarżący uważa za wysokie, nie stanowią o istnieniu "szczególnie uzasadnionych potrzeb" przemawiających za zmianą lasu na użytek rolny, tym bardziej, że pomimo ponoszenia tych kosztów w 2021 r. gospodarstwo rolne skarżącego przyniosło dochód przekraczający 200.000,00 zł. Powyższe przeczy temu, aby z okoliczności sprawy wynikało, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, a antidotum stanowi konieczność powiększenia areału posiadanych użytków zielonych kosztem lasu. Nietrafnie zatem autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Należy także zauważyć, iż zastosowana w art. 13 ust. 2 u.l. przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nakierowana jest wyłącznie na sytuację właściciela lasu. Nie odwołuje się ona natomiast do okoliczności związanych z samym lasem, jego strukturą i aktualnym stanem. Tym samym okoliczności odnoszące się do lasu pozostają prawnie indyferentne na gruncie art. 13 ust. 2 u.l. Bezzasadnie zatem autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w pominięciu powyższych okoliczności przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.