Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych ("GIJHAR") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Spółka z o.o. z siedzibą w T. ("spółka", "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych ("WIJHARS", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r., wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za utrudniania przeprowadzenia kontroli.

Podstawa prawną decyzji GIJHAR stanowiły następujące przepisy:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), dalej "k.p.a.",

- art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2212), dalej "ustawa o jakości" w związku z

- art. 79a ust. 1 i ust, 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.),

- art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L. 04.165.1 ze zm.),

- art. 8 ust. 1 lit. c, art. 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. UE L. 02.31.1 ze zm.).

Ww. decyzje zapadły w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. zawiadomił organ I instancji o nieprawidłowym oznakowaniu konserw o nazwie "[...]", wyprodukowanych przez Z. Sp. z o.o.

Ujawniono, że wprowadzane do obrotu konserwy mają starte - pierwotnie umieszczone na wieczku opakowań - oznaczenia daty minimalnej trwałości oraz nr partii produkcyjnych naniesione farbą drukarską i zastąpione okrągłą etykietą o treści: "181C1020131302011 Z. Sp. z o.o.".

Organ I instancji w dniach 11, 14, 25 i 26 lutego 2014 r. oraz w dniach 24, 25, 28, 30 kwietnia 2014 r. i 5 maja 2014 r. prowadził czynności kontrolne w spółce w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych oraz w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 30 września 2011 r.

WIJHARS w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję o nałożeniu na J. Sp. z o.o. z siedzibą w T., na podstawie art. 40a ust. 4 ustawy o jakości w związku z art. 40a ust. 1 pkt 2 i art. 21 ustawy o jakości oraz art. 104 k.p.a., kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za utrudnianie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia kontroli.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu rozpoczęcia kontroli, tj. w dniu 11 lutego 2014 r., podjęto próbę oględzin magazynu wyrobów gotowych, w którym znajdowały się konserwy. Pełnomocnik spółki – K. J. wyjaśnił, że nie jest to możliwe, gdyż magazyn jest zamknięty, a klucze są w posiadaniu magazyniera, który jest nieobecny ponieważ korzysta ze zwolnienia lekarskiego. Pełnomocnik oświadczył, że udostępni magazyn w celu przeprowadzenia oględzin w dniu 14 lutego 2014 r. Tego dnia K. J. przekazał kontrolującym informację dotyczącą stanu ilościowego konserw, podkreślając, że znajdują się one w magazynie innego podmiotu gospodarczego, w stosunku do którego organ nie posiada uprawnień do przeprowadzenia kontroli. Organ I instancji uznał, że strona miała obowiązek udostępnić do kontroli konserwy będące w jej posiadaniu, w tym umożliwić kontrolującym ustalenie ich ilości i dokonanie kontroli oznakowania co wynika z art. 23 ust. 2 ustawy o jakości. Działania podjęte przez stronę skutecznie uniemożliwiły dokonanie ustalenia faktycznej ilości konserw będących na stanie magazynu oraz ich zabezpieczenia przed wprowadzeniem do obrotu.

GIJHARS, orzekając w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez spółkę, wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że produkowane przez spółkę konserwy mięsne są środkami spożywczymi, które na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości, w zakresie jakości handlowej podlegają kontroli jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, a więc inspektorzy WIJHARS w R. byli właściwi rzeczowo do przeprowadzenia kontroli w spółce będącej producentem przetworów mięsnych. Wbrew twierdzeniom spółki K. J.był jej pełnomocnikiem, o czym świadczy złożone do akt sprawy pisemne upoważnienie do reprezentowania J. Sp. z o.o. podczas kontroli przeprowadzonej przez WIJHARS w R.. Według GIJHARS, pomimo podejmowanych prób przeprowadzenia kontroli w zakresie jakości handlowej konserw mięsnych będących w obrocie i znajdujących się na stanie magazynowym kontrolowanego przedsiębiorcy, przedsiębiorca ten utrudniał czynności kontrolne poprzez: 1) utrudnianie dostępu do pomieszczeń magazynowych, w których składowane były przeterminowane konserwy, 2) utrudnianie sprawdzenia opakowania, oznakowania, prezentacji artykułu rolno-spożywczego oraz warunków jego przechowywania, 3) utrudnianie dokonania pełnych oględzin konserw i sporządzenia dokumentacji dotyczącej ich jakości handlowej oraz zabezpieczenia ich przed wprowadzeniem do obrotu, 4) udzielanie nieprawdziwych informacji o prowadzeniu kontroli przez inne organy kontrolne, a także składanie sprzecznych ze sobą oraz ze stanem faktycznym wyjaśnień. W wyniku opisanych działań cel kontroli nie został osiągnięty. Całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że przedsiębiorca działał z zamiarem utrudnienia kontroli.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

- naruszenie przepisów k.p.a., tj.: art. 7 poprzez naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz nieustalenie stanu faktycznego; art. 8 poprzez niepogłębianie zaufania państwa do obywateli; art. 9 poprzez nieudzielanie stronie pełnej informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy; art. 10 poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; art. 77 poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i art. 127 poprzez nie dokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji;

- naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, k.p.a. oraz ustawy o jakości m.in. poprzez nieprzestrzeganie właściwości rzeczowej organu I i II instancji.

- błędne zastosowanie i interpretację ustawy o jakości.

Wskazała, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na podstawie informacji otrzymanych od innych organów kontroli, tymczasem uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organy się kierowały przy podejmowaniu decyzji, w szczególności powinno wskazywać przesłanki uzasadniające wymiar kary.

Podniosła, że produkowane przez nią konserwy są produktami gastronomicznymi, które pozostają pod nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tym samym kontrola działalności gastronomicznej spółki nie mieściła się we właściwościach rzeczowych organu I i II instancji.

Podkreśliła, że konserwy mięsne były zmagazynowane w pomieszczeniu, którymi skarżąca nie dysponowała, towar ten nie był jej własnością, a K. J. udzielający wyjaśnień nie był prawidłowo umocowany jako pełnomocnik spółki.

W związku z powyższym spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę GIJHARS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1085/18, oddalił skargę spółki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał ustalenia faktyczne poczynione przez organ, za prawidłowe. Sąd, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym sporządzony przez samą spółkę dokument "Inwentaryzacja konserw na magazynie - stan konserw na magazynie na dzień 26.11.2013 r.", a także protokół z ustnych wyjaśnień K. J. z dnia 11 lutego 2014 r., oraz pismo spółki z dnia 14 lutego 2014 r., stanął na stanowisku, że w toku kontroli prawidłowo ustalono, że przedsiębiorca posiada w magazynie będącym w jego dyspozycji konserwy, których data minimalnej trwałości minęła. Z oferty handlowej spółki, znajdującej się w dniu 26 lutego 2014 r. na jej stronie internetowej, Sąd wywnioskował, podzielając ustalenia organu, że spółka oferowała konserwy do sprzedaży. Sąd zauważył ponadto, że inspektorzy w obecności osoby upoważnionej, tj. K. J., dokonali wstępnych oględzin przedstawionych do kontroli konserw będących własnością spółki oraz znajdujących się w magazynie będącym w jej dyspozycji. Mając na uwadze dokumenty dołączone do sprawy, Sąd podzielił stanowisko organu, że konserwy mięsne są własnością kontrolowanej spółki.

Ponadto, Sąd podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości, obrót to czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., w świetle którego "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania. Na tej podstawie Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym konserwy były przechowywane na stanie magazynowym skarżącej z zamiarem sprzedaży, a to odpowiadało wspomnianej definicji wprowadzenia do obrotu.

Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA"), domagając się uchylenia wyroku z dnia 17 października 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

NSA, w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 940/19, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

NSA uznał bowiem za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił własnego toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji pominął niektóre zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą. W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła w skardze konkretne zarzuty, lecz Sąd pierwszej instancji rozpoznał tylko niektóre z nich. Ponadto w ocenie NSA nie można uznać za wystarczające odniesienie się przez WSA w Warszawie do zarzutu skargi, gdy wypowiedź w danej kwestii ogranicza się do powtórzenia stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy całkowitym pominięciu argumentacji spółki zawartej w skardze.

Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że w opinii skarżącej stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo, w szczególności odnosi się to do kwestii właściwości rzeczowej organu przeprowadzającego kontrolę, własności konserw mięsnych, a co za tym idzie możliwości udostępnienia ich do kontroli przez skarżącą, umocowania K. J. do działania w charakterze pełnomocnika skarżącej, zaistnienia podstaw do nałożenia kary pieniężnej i jej wysokości.

Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów dotyczących właściwości organów przeprowadzających kontrolę oraz orzekających w sprawie, umocowania K. J. do działania w imieniu spółki, własności kontrolowanych konserw mięsnych oraz mocy dowodowej zebranych w sprawie dokumentów. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się o tyle zasadny, że Sąd pierwszej instancji ocenę legalności zaskarżonej decyzji w omawianych kwestiach ograniczył do prostej akceptacji stanowiska organu. Tymczasem - jak wskazał NSA - w sytuacji, gdy między stroną a organem istnieje spór, a każda ze stron postępowania sądowoadministracyjnego przedstawia swoje stanowisko wspierając je konkretnymi argumentami, Sąd pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn uznał za przekonujące stanowisko jednej strony, a także dlaczego argumenty drugiej nie zostały uwzględnione.

NSA zarzucił także, że WSA w Warszawie nie podjął własnych rozważań dotyczących zaistnienia przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie kontroli w aspekcie konkretnych działań skarżącej, które stanowiły "utrudnianie" przeprowadzenia kontroli, ograniczając się do powtórzenia ogólnych wniosków organu bez wskazania przykładów konkretnych zachowań. Pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku kwestii podniesionych w skardze, a odnoszących się do zaistnienia podstaw wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną uzasadnia stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Kolejna kwestia, która została pominięta przez WSA, dotyczy wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji, pomimo podniesienia w skardze zarzutu dotyczącego tej kwestii, nie skontrolował zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Mając na uwadze, że kara za utrudnianie organowi inspekcji przeprowadzenia kontroli wymierzana jest w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający nałożenie kary, ocena legalności decyzji o nałożeniu kary w aspekcie jej wysokości stanowi konieczny element kontroli sądowej tej decyzji. Obowiązkiem WSA w Warszawie było więc przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyniku tej oceny.

NSA nakazał, aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, przeprowadził pełną kontrolę zaskarżonej decyzji oraz sporządził uzasadnienie przyszłego orzeczenia, które to uzasadnienie będzie spełniać warunki określone w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę - zważył, co następuje.

Na podstawie art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekający działa w niniejszej sprawie w warunkach związania oceną prawną i wytycznymi sądu kasacyjnego.

Uwzględniając powyższe okoliczności, skargę i tym razem należało oddalić.

Przypomnieć należy, że w kontrolowanej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną stanowił art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości, w brzmieniu: kto utrudnia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary.

Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że w opinii spółki stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., w szczególności odnosi się to do kwestii właściwości rzeczowej organu przeprowadzającego kontrolę, własności konserw mięsnych, a co za tym idzie możliwości udostępnienia ich do kontroli przez skarżącą, umocowania K. J. do działania w charakterze pełnomocnika skarżącej, a także zaistnienia podstaw do nałożenia kary pieniężnej i jej wysokości.

W pierwszej kolejności - prezentując ramy prawne sprawy - należy zauważyć, że zakład należący do skarżącej produkuje (produkował) przetwory mięsne, które są artykułami rolno-spożywczymi w rozumieniu ustawy o jakości i w związku z tym na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy podlegają w produkcji i obrocie kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w zakresie jakości handlowej.

Definicja artykułu rolno-spożywczego została zawarta jest w art. 3 pkt 1 ustawy o jakości. Przepis ten stanowi, że artykuły rolno-spożywcze to produkty rolne, runo leśne, dziczyzna, organizmy morskie i słodkowodne w postaci surowców, półproduktów oraz wyrobów gotowych otrzymywanych z tych surowców i półproduktów, w tym środki spożywcze.

Jak wynika z kolei z treści art. 3 pkt 2 ustawy o jakości, żywność (środek spożywczy) to każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002). W myśl zaś art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 żywność (lub środek spożywczy) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przetwory mięsne są żywnością w rozumieniu zarówno rozporządzenia nr 178/2002, jak i ustawy o jakości, a więc stanowią one również artykuły rolno-spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że produkowane przez spółkę konserwy mięsne są środkami spożywczymi, które - o czym była już mowa - na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości, podlegają kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Przeprowadzający kontrolę działali na podstawie upoważnień z dnia 10 lutego 2014 r., z dnia 24 lutego 2014 r. oraz z dnia 22 kwietnia 2014 r. (karta nr 121,123 i 255), w których to dokumentach jednoznacznie podano, że zostały wydane (m.in.) na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 i 8 ustawy o jakości.

Z kolei na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy o jakości obrót to czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002. Zgodnie z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucje i inne formy dysponowania.

Ww. przepisy nie ograniczają zatem możliwości kontrolnych WIJHARS do produktów będących już w obrocie.

Organy ustaliły, że opisane w decyzjach konserwy były przechowywane przez skarżącą z zamiarem sprzedaży, co odpowiada cytowanej definicji wprowadzenia do obrotu.

Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o jakości określa, że kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz warunków składowania i transportu tych artykułów ma na celu sprawdzenie, czy:

1) artykuły rolno-spożywcze spełniają wymagania w zakresie jakości handlowej określone w przepisach o jakości handlowej oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta;

2) artykuły rolno-spożywcze są składowane lub transportowane w sposób zapewniający zachowanie ich właściwej jakości handlowej;

3) ilość i jakość składowanego artykułu rolno-spożywczego są zgodne z ustalonymi warunkami składowania.

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie kontrolowano działalności gastronomicznej prowadzonej przez skarżącą. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował bowiem jakość handlową przetworów mięsnych oraz wykonanie zaleceń pokontrolnych z dnia 30 września 2011 r.

Organ kontroli nie miał przy tym obowiązku informowania o zamiarze wszczęcia kontroli ani też uzgodnienia jej terminu ze stroną, bowiem podstawą przeprowadzenia kontroli był art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, który stanowi, że kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia.

Inspektorzy WIJHARS w R. byli zatem uprawnieni do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa skarżącej w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych (właściwość rzeczowa).

W skardze kasacyjnej złożonej od wyroku tut. Sądu z dnia 17 października 2018 r. zarzucono także naruszenie w sprawie właściwości miejscowej.

Dla porządku jedynie należy wskazać - skarżąca nie przedstawiała bowiem żadnego uzasadnienia dla zarzutów w ww. zakresie - że ze znajdującego się w aktach odpisu KRS wynika, że spółka ma siedzibę w gminie T. położonej w województwie podkarpackim, w powiecie [...].

Jak zaś stanowi art. 18 ustawy o jakości zadania Inspekcji wykonują:

- Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,

- wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej.

Art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wskazuje z kolei, że zadania administracji rządowej w województwie wykonuje:

1) wojewoda,

2) organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży,

3) organy niezespolonej administracji rządowej,

4) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia,

5) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw,

6) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy do rządowej administracji zespolonej w województwie. Rządowa administracja zespolona podlega bezpośrednio wojewodzie, a kompetencje jej do działania pokrywają się z terenem województwa. Potwierdza to treść art. 13 ust. 1 ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, z którego wynika, że wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie.

Właściwym miejscowo w sprawie skarżącej organem I instancji jest zatem Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z siedzibą w R..

Na podstawie art. 21 ustawy o jakości w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji, organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia - Główny Inspektor.

W sprawie skarżącej decyzje o nałożeniu kary pieniężnej wydane zatem zostały przez właściwe miejscowo i rzeczowo organy Inspekcji.

Kontynuując rozważania należy podnieść, że stanowiący podstawę decyzji art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości sformułowany jest jasno, nie wymaga żadnych skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, a obowiązek zastosowania przewidzianej nim sankcji wynika z dowiedzionych w danej sprawie okoliczności i wiąże się z konkretną - podejmowaną na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o jakości - czynnością kontrolną i określonym działaniem kontrolowanego podmiotu wymierzonym przeciwko kontroli.

Ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia uzależniona jest zatem od stwierdzenia, czy skarżącej spółce rzeczywiście można było zarzucić utrudnianie przeprowadzenia kontroli. Aby odpowiedzieć na to pytanie należy najpierw zidentyfikować czynność, jaką podjął wobec skarżącej organ kontroli.

W art. 23 ust. 2 ustawy o jakości wskazuje się, że kontrola obejmuje co najmniej jedną z następujących czynności:

1) sprawdzenie dokumentów umożliwiających identyfikację artykułu rolno-spożywczego, atestów jakościowych, wyników badań laboratoryjnych oraz innych dokumentów świadczących o jego jakości handlowej;

2) sprawdzenie opakowania, oznakowania, prezentacji artykułu rolno-spożywczego oraz warunków jego przechowywania i transportu;

3) oględziny artykułu rolno-spożywczego;

4) pobranie próbek i wykonanie badań laboratoryjnych;

5) ustalenie klasy jakości artykułu rolno-spożywczego;

6) sprawdzanie sposobu produkcji artykułu rolno-spożywczego lub prawidłowości przebiegu procesu technologicznego.

W dacie i w ramach kontroli przeprowadzonej w spółce upoważnieni pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie, na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy, uprawnieni byli do:

1) wstępu do pomieszczeń lub do środków transportu kontrolowanych jednostek,

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli,

3) żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli,

4) pobierania nieodpłatnie próbek do badań.

W zaskarżonej decyzji organ opisał podejmowane próby przeprowadzenia kontroli jakości handlowej konserw mięsnych znajdujących się na stanie magazynowym kontrolowanej spółki oraz opisał działania pełnomocnika spółki utrudniające czynności kontrolne w ww. zakresie, tj.:

- utrudnianie dostępu do pomieszczeń magazynowych, w których składowane były przeterminowane konserwy,

- utrudnianie sprawdzenia opakowania, oznakowania, prezentacji artykułu rolno-spożywczego oraz warunków jego przechowywania,

- utrudnianie dokonania pełnych oględzin konserw i sporządzenia dokumentacji dotyczącej ich jakości handlowej oraz zabezpieczenia ich przed wprowadzeniem do obrotu,

- udzielanie nieprawdziwych informacji o prowadzeniu kontroli przez inne organy kontrolne, a także składanie sprzecznych ze sobą oraz ze stanem faktycznym wyjaśnień,

- odmowę uczestniczenia w kontroli, składanie niespójnych i wykluczających się wyjaśnień.

Sąd wskazuje, że w toku kontroli bezspornie ustalono, że przedsiębiorca posiada w magazynie pozostającym w jego dyspozycji konserwy, których data minimalnej trwałości minęła (por. pismo spółki z dnia 14 lutego 2014 r., załącznik nr 6 do Protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2014 r. oraz Protokół oględzin załącznik nr 8 do protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2014 r.).

Pełnomocnik strony przedłożył kontrolującym dokument "Inwentaryzacja konserw na magazynie. Stan konserw na magazynie na dzień 26.11.2013 r.", informując, że ilości konserw na dzień 11 lutego 2014 r. są zgodne z ww. dokumentem.

Oświadczył, że konserwy te nie są wprowadzane do obrotu z uwagi na planowane badania przechowalnicze. Minęła bowiem data minimalnej trwałości tych wyrobów. Następnie wskazał, że ze względu na prowadzone badania, stan magazynowy przedmiotowych konserw uległ zmianie w stosunku do stanu na dzień 26 listopada 2013 r. i według informacji przekazanej kontrolującym w dokumencie "Stan konserw na magazynie na dzień 14.02.2014 r." obejmował 8 rodzajów konserw w łącznej ilości 27.797 sztuk o łącznej masie 12.361.52 kg.

Na oferowanie ww. wyrobów do sprzedaży wskazywała zaś oferta handlowa przedsiębiorcy na jego stronie internetowej w dniu 26 lutego 2014 r. (załącznik do Protokołu ustnych wyjaśnień z dnia 26 lutego 2014 r.).

Biorąc pod uwagę oświadczenie pełnomocnika kontrolowanej spółki o 24 miesięcznym terminie przydatności do spożycia produkowanych konserw, liczonym od daty ich produkcji (Protokół ustnych wyjaśnień z dnia 11 lutego 2014 r., załącznik nr 3 do Protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2014 r.) kontrolujący uznali, że oferta internetowa obejmowała asortyment przeterminowanych konserw znajdujących się na stanie magazynowym.

W dniu rozpoczęcia kontroli, tj. w dniu 11 lutego 2014 r., podjęto próbę oględzin magazynu wyrobów gotowych, w którym znajdowały się konserwy. Pełnomocnik spółki – K. J. wyjaśnił wówczas, że nie jest to możliwe, gdyż magazyn jest zamknięty, a klucze są w posiadaniu magazyniera, który w tym dniu jest nieobecny z powodu zwolnienia lekarskiego. Pełnomocnik spółki oświadczył, że udostępni magazyn kontrolującym w dniu 14 lutego 2014 r.

W dniu 14 lutego 2014 r. inspektorzy przystąpili do oględzin konserw w magazynie oraz do określenia asortymentu i wielkości partii magazynowych konserw. Stwierdzono, że wszystkie będące na stanie magazynowym partie konserw są przeterminowane. W trakcie ustalania wielkości partii konserw znajdujących się w magazynie, pełnomocnik spółki – K. J. przerwał prowadzone przez inspektorów czynności, nakazując im natychmiast opuścić magazyn. Inspektorzy opuścili magazyn.

Pełnomocnik spółki stwierdził, że konserwy te nie znajdują się w obrocie i nie istnieją przesłanki faktyczne ani prawne do prowadzenia kontroli, ponieważ nie istnieje przedmiot kontroli. Złożył pismo, w którym przekazał kontrolującym informację dotyczącą stanu ilościowego konserw podkreślając, iż znajdują się one w magazynie innego podmiotu gospodarczego, w stosunku do którego organ nie posiada upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

W dniu 25 lutego 2014 r. pełnomocnik spółki poinformował inspektorów o chorobie magazyniera, który jako jedyny posiadał klucze do magazynu. Wskazał także, że nie zna terminu powrotu magazyniera do pracy.

Pełnomocnik spółki przedłożył kontrolującym pismo skierowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w R.(załącznik nr 11 do Protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2014 r.) w którym poinformował, że istnieje możliwość wejścia do magazynu jedynie w sytuacji zagrożenia zdrowia lub życia konsumenta, ale w takiej sytuacji organ winien wydać stosowną decyzję.

Także w terminach następnych czynności pracowników organu kontroli, tj. 26 lutego 2014 r., 24, 25, 28 i 30 kwietnia 2014 r. oraz w dniu 5 maja 2014 r., nie umożliwiono kontrolerom dostępu do pomieszczeń magazynowych, w których składowane były konserwy (Protokół kontroli z dnia 26 lutego 2014 r. oraz Protokół kontroli nr z dnia 5 maja 2014 r.).

Wszystkie czynności kontrolne w sprawie skarżącej oraz próby ich podjęcia zostały utrwalone w protokołach kontroli, protokołach ustnych wyjaśnień, protokole oględzin oraz w notatkach służbowych sporządzonych przez pracowników Inspekcji.

Art. 28 ustawy o jakości w brzmieniu obowiązującym w sprawie, stanowi, że protokół należy przedstawić kierownikowi jednostki kontrolowanej, a w razie jego nieobecności - zastępcy kierownika lub innej osobie upoważnionej do zastępowania kierownika, a w razie nieobecności tych osób - osobie uczestniczącej w przeprowadzaniu kontroli (ust. 3). Przed podpisaniem protokołu osoby, o których mowa w ust. 3, mają prawo wnieść do niego swoje uwagi (ust. 4). Protokół kontroli podpisuje osoba, o której mowa w ust. 3; w razie odmowy złożenia podpisu przeprowadzający kontrolę zamieści o tym wzmiankę w protokole (ust. 5).

Protokół z dnia 26 lutego 2014 r. został podpisany przez kontrolowaną. W protokole z dnia 5 maja 2014 r. (karty nr 261 i 262 t. II) przedstawiono okoliczności braku podpisu kontrolowanej na tym dokumencie. Na protokołach z przyjęcia ustnych wyjaśnień pełnomocnika skarżącej znajduje się jego podpis albo adnotacja o odmowie podpisania protokołu (np. załącznik nr 14 do Protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2014 r.).

W tym miejscu na wskazać należy, że poprzednio orzekającemu Sądowi pierwszej instancji zarzucono, że zaniechał oceny wartości dowodowej dokumentów podpisanych tylko przez kontrolujących.

Trzeba pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym został przyjęty otwarty system środków dowodowych, które mogą służyć wyjaśnieniu okoliczności sprawy, jeżeli tylko nie są sprzeczne z prawem. Wyrazem tej zasady jest art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie dowodowe służyć ma wyjaśnieniu sprawy zgodnie z obowiązkiem dochodzenia do prawdy obiektywnej, a nie formalnej. Utrwalenie czynności organu poprzedzających wszczęcie postępowania w sposób opisany w art. 72 k.p.a. samo w sobie nie pozbawia takiego dowodu mocy dowodowej, jeżeli także inne środki dowodowe pośrednio potwierdzają dany fakt.

Pamiętać bowiem należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

W niniejszej sprawie organy wydając decyzje nie oparły się tylko na faktach z notatek ale wzięły pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego.

Uniemożliwienie dostępu pracownikom Inspekcji do pomieszczeń magazynowych, w których przechowywano konserwy spółki jest w sprawie bezspornym faktem. Potwierdza go sama strona, podnosząc wielokrotnie, że konserwy są przechowywane w miejscu, którego organ nie może kontrolować.

W odniesieniu do argumentów skarżącej o braku uprawnień kontrolnych organu na terenie nie należącym do podmiotu kontrolowanego, Sąd wskazuje, że - przyznane kontrolerom w art. 24 ust. 1 ustawy o jakości - prawo wstępu do pomieszczeń kontrolowanej jednostki nie może w rozpoznawanej sprawie oznaczać jedynie wejścia na teren należący do spółki. Kontrola ma służyć sprawdzeniu prawidłowości działania przedsiębiorcy a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mieli - w określonych okolicznościach - dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych nie tyle z kontrolowanym podmiotem ale związanych z przedmiotem kontroli. Dlatego, w ocenie Sądu, uprawnienia kontrolujących nie mogą być ograniczone wyłącznie do magazynów będących własnością kontrolowanej. Organowi kontrolującemu powinien być zapewniony dostęp do każdego miejsca przechowywania towarów podlegających kontroli. Tak więc przedsiębiorca decydując się na umieszczenie takich towarów w magazynie, który do niego nie należy, powinien tak ułożyć swoje stosunki prawne z uprawnionym w tym zakresie aby pracownicy organu mogli bez przeszkód podjąć czynności kontrolne w tym miejscu. Już sam brak umowy w ww. zakresie z uprawnionym może być kwalifikowany jako utrudnienia kontroli. Nieracjonalne byłoby przyjęcie, że stosowanie omawianych przepisów jest uchylone w przypadku składowania towarów w magazynie nie należącym do podmiotu kontrolowanego.

W skardze podniesiono, że produkty skarżącej zostały zmagazynowane w pomieszczeniach, które nie należą do J. spółka z o.o., a należą do J. [...] spółka z o.o. i innych podmiotów gospodarczych. Dalej, w skardze wskazano, że pomieszczenia te są własnością rodziny K. J. (tj. pełnomocnika spółki).

W sprawie nie ma pewności jaka relacja prawna łączyła spółkę z podmiotem, który udostępnił jej miejsce do przechowywania konserw. Nie ma informacji o zakresie i podstawach prawnych uprawnień skarżącej do ww. miejsca. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na podnoszone przez siebie okoliczności.

Niewątpliwie, rozwiązania prawne przyjęte w k.p.a. nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem strona jest jedynie uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia stosownych dowodów. Nie oznacza to jednak możliwości przerzucania w całości ciężaru dowodzenia na organ administracyjny, a w każdym razie nie ma on nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności, z których strona wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. W takim przypadku inicjatywa w zakresie wykazywania stosownych okoliczności spoczywa również na stronie postępowania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu z urzędu - wobec braku wiedzy organu na temat istotnych faktów - okazało się niemożliwe. W takiej sytuacji brak przedstawienia dowodu przez stronę będzie się równał niewykazaniu okoliczności, z której strona wywodzi korzystne dla siebie skutki (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., I FSK 1256/11 i przywołane tam orzecznictwo i literatura).

W tym zakresie skarżąca nie uczyniła zadość powyższemu obowiązkowi.

Utrudnianie dostępu do pomieszczeń magazynowych przełożył się na brak możliwości sprawdzenia przez pracowników Inspekcji opakowania, oznakowania, prezentacji artykułu rolno-spożywczego oraz warunków jego przechowywania. Uniemożliwił im dokonanie pełnych oględzin konserw i sporządzenie dokumentacji dotyczącej jakości handlowej konserw.

Podobnie spółka zaniechała jednoznacznego wykazania podstaw swoich twierdzeń o tym, że sporne towary w dacie czynności kontrolnych nie były jej własnością.

Należy podkreślić, że w czasie pierwszych czynności kontrolnych pełnomocnik spółki w ogóle nie podnosił ww. kwestii (problemem - ogólnie rzecz ujmując - był wtedy dostęp do magazynu, w którym konserwy te przechowywano).

Okoliczność w ww. zakresie zostały powołane w dniu 24 kwietnia 2014 r. ("konserwy w całości zostały sprzedane do innej firmy i Inspekcja nie ma ich prawa kontrolować" - por. protokół kontroli z dnia 5 maja 2014 r.). Z protokołu ustnych wyjaśnień z dnia 28 kwietnia 2014 r. (karta nr 274) - podpisanego przez pełnomocnika spółki - wynika, że kontrolujący zapytali wprost o kwestię własności konserw. Warto przytoczyć tu oświadczenie pełnomocnika skarżącej w szerszym kontekście. I tak na pytanie, czyją własnością obecnie są przedmiotowe konserwy wyjaśnił, że są zabezpieczone (oświadczenie nr 5). Na pytanie, jaka firma specjalistyczna zabezpieczyła konserwy przed wprowadzeniem do obrotu odpowiedział, że wyjaśniam, że wyjaśniłem jak wyżej (oświadczenie nr 6). Na żądanie przez kontrolujących okazania dokumentów dotyczących zabezpieczenia przez firmę specjalistyczna przedmiotowych konserw wyjaśnił, że, zabezpieczono je ustnie (oświadczenie nr 7). Na żądanie kontrolujących udostępnienia w dniu dzisiejszym przedmiotowych konserw celem dokonania m.in. ustalenia ich asortymentów, wielkości i ilości partii oraz ewentualnego zabezpieczenia przed wprowadzeniem do obrotu wyjaśnił, że nie ma potrzeby ich zabezpieczenia, gdyż są zabezpieczone i wskazał, że nie ma potrzeby udostępniania tych konserw bo nie są przedmiotem obrotu (oświadczenie nr 8).

W odwołaniu powołano się w ww. zakresie na fakturę z dnia 1/01/2011 z dnia 7 stycznia 2011 r. Jak wskazano, na jej podstawie konserwy przeznaczone do badań przechowalniczych w ilości 28.000 sztuk zostały przekazane firmie J. [...] [...] i nie stanowiły już własności spółki.

Sąd oceniając ww. dowód wskazuje, że fakturę tę załączono do akt administracyjnych w postaci nieczytelnej kopii, a nigdzie skarżąca precyzyjnie nie opisała transakcji gospodarczej, którą faktura ta ma dokumentować. Nie wiadomo, czy faktura ta dotyczy szeroko pojmowanej na gruncie podatku VAT odpłatnej dostawy towarów czy też odpłatnego świadczenia usług (por. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług).

Z jednej strony skarżąca w odwołaniu wskazuje, że sprzedała te konserwy firmie J., a w innym miejscu odwołania podnosi, że zleciła tej spółce tylko przeprowadzenie badań przechowalniczych tych produktów (ma bowiem niezbędną wiedzę do przeprowadzenia takich badań i posiada stosowane pomieszczenia, specjalistyczne z rejestracją temperatury, wilgotności i czasu). Sąd wskazuje, że w tym drugim przypadku nie byłoby konieczne przeniesienie własności towaru.

Poza tym faktura pochodzi z 2011 r. Nie wykazano zaś, że transakcja nią dokumentowana dotyczy konserw, które znajdowały się w 2014 r. w magazynie udostępnionym spółce, i kontrolę jakości których chciał przeprowadzić organ.

O tym zaś, że skarżąca miała w 2014 r. (czyli po 3 latach od wystawienia faktury) prawo dysponowania konserwami świadczą wypowiedzi pełnomocnika spółki np. ta wynikająca z protokołu kontroli, gdzie mowa jest o tym, że w dniu 30 kwietnia 2014 r. wskazał on, że zabezpieczył konserwy przed wprowadzeniem do obrotu i w stosownym czasie wprowadzi je do obrotu, ale musi mieć pewność, że może to zrobić. Podkreślił wtedy, że nie udostępni pracownikom organu konserw, gdyż nie są one przedmiotem obrotu. Poza tym w dniu 11 lutego 2014 r., K. J. potwierdził, że spółka posiada na stanie magazynowym konserwy mięsne. Wyjaśnił również, że badania przechowalnicze konserw znajdujących się na stanie magazynowym rozpoczęto w spółce w dniu 26 listopada 2013 r., a zakończono 3 grudnia 2013 r. Celem potwierdzenia powyższego pełnomocnik przedłożył kontrolującym "Książkę termostatową" (por. protokół ustnych wyjaśnień oraz protokół oględzin z dnia 11 lutego 2014 r.)

Nie poparte zatem dowodami twierdzenia skarżącej w ww. zakresie nie są w stanie podważyć ustaleń organu o tym, że ww. produkty należały jednak w dacie kontroli do skarżącej (producenta konserw) oraz że spółka posiadała je w celu sprzedaży. Opisane wyżej ogłoszenie w Internecie dostatecznie ujawnia bowiem zamiar skarżącej dokonywania obrotu spornymi produktami.

W wyjaśnieniach z dnia 26 lutego 2014 r. skarżąca wskazała, że strona internetowa jest nieaktualna dotyczy starej firmy przed przekształceniem, a poza tym to nie jest oferta sprzedaży, gdyż nie ma podanych cen. W najbliższym czasie zostanie uaktualniona.

Sąd z takim podejściem się nie zgadza, skarżąca jako przedsiębiorca musi znać i rozumieć skutki podejmowanych działań (zaniechań) oraz ponosić ich konsekwencje.

Zaś fakt, że w ww. ogłoszeniu nie podano cen oferowanych produktów nie ma znaczenia. W takim przypadku należy przyjąć, że ogłoszenie skarżącej nie stanowi w świetle prawa oferty, tylko - zgodnie z art. 71 kodeksu cywilnego - zaproszenie do zawarcia umowy.

W pełni udokumentowane dowodami z akt sprawy są również okoliczności związane z wprowadzaniem organu w błąd co do kontroli trwających u przedsiębiorcy. Art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi bowiem, że nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

W dniu 24 kwietnia 2014 r. Prezes spółki oraz jej pełnomocnik poinformowali, że w spółce trwa kontrola (czynności wyjaśniające) prowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego z O.. Informacji ta okazała się nieprawdziwa. W dniu 25 kwietnia 2014 r. do WIJHARS w R. wpłynęła pisemna odpowiedź [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w której poinformowano, że organ ten nie prowadzi żadnego postępowania wobec ww. przedsiębiorcy.

Niezrozumiałe dla Sądu są zarzuty odnoszące się do umocowania K. J. do działania w imieniu spółki. W skardze podniesiono w ww. zakresie, że K. J. nie był pełnomocnikiem spółki po myśli przepisów k.p.a. i nie przyjął pełnomocnictwa do reprezentowania spółki. Podniesiono, że dopiero "w końcowej fazie kontroli, kiedy emocje ustały Pan K. J. przyjął pełnomocnictwo".

Po pierwsze, podstawą do wskazania osoby upoważnionej do reprezentacji strony w trakcie kontroli są przepisy art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które odnoszą się do kontroli działalności przedsiębiorcy, natomiast przepisy k.p.a. dotyczą postępowania administracyjnego. W razie zaś nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę (art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Po drugie, w aktach sprawy znajduje się pisemne upoważnienie z dnia 11 lutego 2014 r. dla K. J. do reprezentowania spółki podczas kontroli przeprowadzonej przez WIJARHS w R. (załącznik nr 2 do Protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2014 r.) oraz notatka służbowa potwierdzająca udzielenie ustnego pełnomocnictwa dla K. J. do reprezentowania spółki (załącznik nr 1 do Protokołu kontroli z dnia 5 maja 2014 r.).

Po trzecie udzielenie pełnomocnictwa/upoważnienia nie jest umową, lecz jednostronną czynnością prawną (tzn. nie wymaga przyjęcia).

Po czwarte, w toku kontroli ani spółka, ani jej pełnomocnik nie kwestionowali podstawy ani zakresu umocowania K. J. do reprezentowania spółki.

Dlatego słusznie organ uznał wszystkie działania K. J. utrudniające przeprowadzenie kontroli jako działania podjęte przez samą spółkę.

Niezrozumiałe są także zarzuty związane z przekroczeniem czasu trwania kontroli w spółce. W upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli oraz w sporządzonych w sprawie skarżącej obu protokołach kontroli wskazano konkretne okresy (dni) kontroli w spółce. Skarżąca nie odniosła się jednak do tych okoliczności w kontekście rygorów określonych w art. 83 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Na podstawie tego przepisu czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać:

1) w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych;

2) w odniesieniu do małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych;

3) w odniesieniu do średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych;

4) w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych.

W protokole ustnych wyjaśnień z dnia 26 lutego 2014 r. zaprotokołowano wypowiedź K. J., że kontrolowana spółka jest średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ww. ustawy. Potwierdził to organ I instancji przestawiając na stronie 34 i 35 decyzji okoliczności istotne w ww. zakresie na gruncie art. 106 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd zauważa, że instrumentem zapobiegającym przekroczeniom czasu trwania kontroli u przedsiębiorcy jest obowiązek wpisania daty podjęcia i zakończenia kontroli w książce kontroli. Przedsiębiorca jest obowiązany prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie książkę kontroli oraz upoważnienia i protokoły kontroli (art. 81 ustawy o swobodzie dzielności gospodarczej). Książka kontroli może mieć formę zbioru dokumentów. Książka kontroli służy przedsiębiorcy do dokumentowania liczby i czasu trwania kontroli jego działalności.

Takiego dowodu w sprawie nie przedstawiono.

Poza tym należy wskazać na przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że do dni kontroli należy zaliczyć tylko te, w których pracownicy kontrolującego organu faktycznie przebywali w siedzibie przedsiębiorcy (wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1418/15). Trzeba również zauważyć, że nawet przekroczenie terminu kontroli nie uzasadnia dyskwalifikacji dowodów uzyskanych w jej trakcie na podstawie art. 77 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca wskazując na przekroczenie dopuszczalnego czasu kontroli nie wykazała, że uchybienie (gdyby nawet miało miejsce) to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów związanych z samym wymiarem kary Sąd zauważa, że organy obu instancji wykazały, że prawidłowo zastosowały przepis art. 40a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i 5 ustawy o jakości.

Pierwszy ze ww. przepisów określa działania podlegające karze pieniężnej oraz jej maksymalną wysokość. Stanowi on, że kto utrudnia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary.

Biorąc pod uwagę rok poprzedzający rok wydania decyzji przez organ I instancji, według komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. (M.P. z 2017 r., poz. 183) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło 4047,21 zł, co oznacza, iż piętnastokrotność tego wynagrodzenia wynosi 60,708,15 zł.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organy uwzględniły ustawowe dyrektywy jej wymiaru. Zgodnie z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy organ uwzględnia stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych.

Wojewódzki Inspektor ocenił stopień szkodliwości czynu jako wysoki, gdyż uniemożliwiono zabezpieczenie przed wprowadzaniem do obrotu przeterminowanych konserw.

Organ odwoławczy podzielił ww. ocenę organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że kontrole urzędowe przeprowadzane są w interesie ogólnym, w celu ochrony dóbr prawnie chronionych, takich jak życie i zdrowie człowieka, ochrona środowiska naturalnego, pewność i rzetelność obrotu. Utrudnianie działań organom kontroli może w efekcie prowadzić do uniemożliwienia lub utrudnienia ochrony dóbr, które społeczeństwo ceni w szczególny sposób. W przedmiotowej sprawie działania kontrolujących mające na celu zabezpieczenie partii przeterminowanych konserw mięsnych miały przede wszystkim na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony konsumenta, poprzez zapobieżenie wprowadzaniu do obrotu przeterminowanych artykułów rolno-spożywczych.

Ustalając zakres naruszenia jako wysoki, Wojewódzki Inspektor uwzględnił rangę kontroli urzędowych, charakter stwierdzonych nieprawidłowości, a także łączną wielkość (12.361,52 kg) i wartość (69.907,00 zł) zakwestionowanych partii konserw, wyliczona na podstawie dokumentu "Stan konserw na magazynie na dzień 14.02.2014 r."

Analizując dotychczasową działalność przedsiębiorcy, Wojewódzki Inspektor uwzględnił fakt, że utrudnianie kontroli wystąpiło po raz pierwszy, natomiast poprzednia kontrola przeprowadzona w 2011 r. wykazała wprowadzenie do obrotu 2 partii przetworów mięsnych zafałszowanych, w związku z czym na przedsiębiorcę nałożono karę pieniężną w wysokości 1.000 zł.

Z akt wynika, że w 2017 roku organ I instancji pięciokrotnie wzywał stronę do podania informacji o wielkości przychodu i obrotów za 2016 rok. Przedmiotowe wezwania pozostawały bez odpowiedzi. Strona w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. podniosła, że przychód za rok 2016 organ może ustalić we własnym zakresie, a skoro tak, to nie istnieją żadne podstawy prawne, aby taką informacje przekazywał podmiot gospodarczy.

W takim stanie sprawy organ I instancji, pismem z dnia 4 września 2017 r., wystąpił do Sądu Rejonowego w R. [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii sprawozdania finansowego spółki za 2016 rok.

W dniu 26 października 2017 r. do akt sprawy włączono - otrzymany z Sądu Rejonowego w R. - bilans spółki sporządzony na dzień 31.12.2016 r. oraz rachunek zysków i strat sporządzony za okres 2016 r.

Na podstawie ww. dowodów organ wyliczył wysokość obrotu - [...]zł oraz ustalił wysokość przychodów przedsiębiorcy [...]zł.

Nałożona kara w wysokości 20.000 zł stanowi zatem 0,32 % przychodu strony i 33% kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości.

Sąd wskazuje, WIJHARS ustalił istotne dla wymiaru kary okoliczności - w tym także dane obrazujące sytuację finansową skarżącej. Przy wymiarze kary wyważono wszystkie te okoliczności. Przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie - w tak wyznaczonych granicach - niezbędnej jej indywidualizacji poprzez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji strony. Mając na uwadze zarzuty spółki należy w tym miejscu wskazać, że obowiązek uwzględnienia przez organ wymierzający karę wielkości obrotów oraz przychodu podmiotu karanego nie obejmuje obowiązku uwzględnienia w ww. zakresie wielkości obrotów i przychodów tylko z tej części działalności podmiotu, w związku z którą nakładana jest kara. Treść art. 40a ust. 5 ustawy o jakości nie narzuca takiego podejścia.

Reasumując, w analizowanym zakresie argumentacja organu jest prawidłowa. Powyższe zaś uniemożliwia Sądowi podważenie stanowiska organu jako prawidłowo wywiedzionego.

Podsumowując, skoro strona utrudniała przeprowadzenie kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych prawidłowo upoważnionym do tego inspektorom, organ był zobowiązany do wymierzenia stronie kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości. Wysokość kary określono na poziomie 33% maksymalnego ustawowego zagrożenia. W konsekwencji nie można także czynić organom zarzutu niewspółmierności kary.

Sąd nie znajduje zatem argumentów by zakwestionować czynności organu administracji publicznej podejmowanych w toku niniejszej sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. Sąd nie dopatrzył się uchybień w zakresie sposobu gromadzenia przez organ materiału dowodowego w sprawie i budowania podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy został poddany obiektywnej i przekonującej ocenie.

Nie można zatem powiedzieć, że organ uchybił skodyfikowanym w art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. wymaganiom powadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodów, ani też regułom sporządzania motywów decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe wykazanie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

Postępowanie przeprowadzono rzetelnie, strona miała możliwość aktywnego w nim udziału, z czego zresztą korzystała. Nie naruszono także wymienionego w skardze art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy wywiązał się z nałożonego nań obowiązku ponownego, merytorycznego załatwienia sprawy indywidualnej. Nie tylko skontrolował zaskarżoną decyzję ale odniósł się także do zarzutów z odwołania.

Sam fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie mało konkretny i polemiczny charakter.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązany był do oddalenia skargi.