Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej ([...] sp. z o.o. z siedzibą w W.) cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzystu złotych).

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata, w piśmie z dnia 20 października 2015 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.

W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że istota jej interesu prawnego sprowadza się do tego, iż zaskarżona uchwała kształtuje w sposób odmienny sytuację skarżącej w zakresie prawa korzystania z dzierżawionych przez nią nieruchomości (obejmującego prawo zabudowy), zarówno w stosunku do sytuacji sprzed daty podjęcia uchwały, jak w stosunku do sytuacji prawnej właścicieli, użytkowników, czy dzierżawców nieruchomości na terenach gminy W. nieobjętych przedmiotową uchwałą.

Spółka wywiodła, że zmiana jej sytuacji prawnej stanowi konsekwencję, wynikającą z art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 59 i art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazała, że z uwagi na fakt, iż teren objęty postanowieniami uchwały nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, celem kontynuowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] (której Spółka jest inwestorem), po zakończeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, a przed wystąpieniem o decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego i pozwoleniu na budowę, będzie zmuszona uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy. Organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy może zawiesić postępowanie w sprawie wydania tych decyzji, z tym zastrzeżeniem, że ma obowiązek podjęcia postępowania, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Z tego wynika, jak wskazała skarżąca, że właściwy organ nie będzie miał obowiązku podjęcia postępowania także wtedy, gdy w chwili zawieszenia postępowania uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już jest podjęta.

Spółka skonstatowała, że w świetle powyższego bezpodstawne podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, może spowodować znaczne wydłużenie czasu realizacji inwestycji, naruszając jej prawo do uzyskania wyżej wskazanych decyzji w ustawowych terminach, przez co narazi ją na straty finansowe związane z niedotrzymaniem harmonogramu realizacji [...].

Na poparcie przedstawionego stanowiska w kwestii interesu prawnego we wniesieniu skargi Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 436/07.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy W. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała jest aktem organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa).

Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest jednak naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że w świetle powołanego przepisu skarżący nie tylko musi wykazać, że ma interes prawny, ale także, że został on naruszony. W przeciwnym razie jego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Zaskarżona przez Spółkę uchwała Rady Gminy W. nie narusza jej interesu prawnego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy).

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (np. postanowienie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2875/15, wyrok z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13, wyrok z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 953/13) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem.

O naruszeniu interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą nie świadczy bynajmniej obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wynika on z przepisów prawa, a nie z zaskarżonej uchwały, podobnie zresztą jak – podnoszone przez stronę - uprawnienie do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Właściwy organ administracji działa w tym przypadku na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2875/15). Czysto hipotetyczne założenie, że organ administracji prowadzący (o ile Spółka wystąpi ze stosownym wnioskiem) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawiesi je na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., nie świadczy więc w żadnym razie o naruszeniu interesu prawnego Spółki zaskarżoną uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, naruszenia interesu prawnego nie można wywieść również z art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Przepis ten dotyczy bowiem postępowania w sprawie podziału nieruchomości prowadzonego – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w oparciu o warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa.

O zwrocie wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.