Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2020 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 stycznia 2020 r., nr: [...], orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy z [...] 2019 r., znak: [...], orzekającej o odmowie przyznania G. U. (dalej: skarżący) świadczenia wychowawczego na dziecko W. U. na okres od 1 października 2019 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 2, art. 3 , art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1-4, art.19 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, dalej jako: "u.p.p.w.d.") oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. póz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.").

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 6 lipca 2019 r. G. U. złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko W. U.

Na podstawie wniosku złożonego 1 lipca 2019 r. przez K. L. - matkę małoletniej W. U., Burmistrz Gminy wydał informację z 10 lipca 2019 r., nr [...], o przyznaniu K. L. świadczenia wychowawczego na córkę W. U.

W dniu 7 sierpnia 2019 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym poinformował, że również sprawuje opiekę nad córką naprzemiennie oraz partycypuje w kosztach jej utrzymania, a tym samym ma prawo do otrzymania połowy świadczenia wychowawczego. Dodatkowo skarżący przedłożył wyrok z uzasadnieniem Sądu Rejonowego z 3 listopada 2015 r., sygn. akt [...], zasądzający świadczenie alimentacyjne na małoletnią, jednak nie precyzujący zasad kontaktów dziecka z rodzicami.

W tym stanie sprawy organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę W. U. na okres od 1 października 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na W. U. przyznane już zostało świadczenie wychowawcze matce – K. L. Po przytoczeniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci organ podniósł, że w razie zbiegu praw - rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub w rozłączeniu - do otrzymania świadczenia wychowawczego jest ono wypłacane temu uprawnionemu, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a jeżeli odbywa się to równocześnie - temu, kto pierwszy złoży stosowny wniosek w tym zakresie. Wyjątek w tej materii dotyczy przypadku, gdy dziecko - zgodnie w orzeczeniem sądu znajduje się pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. W tego rodzaju przypadkach dla stwierdzenia prawa wnioskującego do pobierania świadczenia wychowawczego, konieczne jest ustalenie przez organ rozpatrujący wniosek czy wystąpił zakreślony ustawowo warunek sprawowania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców zgodnie z orzeczeniem sądu, a jeśli tak, to w jakim dokładnie wymiarze czasowym jest on realizowany przez każdego a rodziców. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie legitymuje się stosownym orzeczeniem sądowym stwierdzającym sprawowanie opieki naprzemiennej nad córką W. U. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu G. U. zarzucił decyzji I instancji naruszenie:

- art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że jedynie wyrok sądu powszechnego może rozstrzygać o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców,

- art. 22 zd. 2a u.p.p.w.d. w zw. z art. 76 i 75 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że opieka naprzemienna musi wynikać wprost z orzeczenia sądu, pomimo ustalenia przez organ I instancji, że córka przebywa u każdego z rodziców w porównywalnych okresach,

- naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia dowodów w postaci oświadczeń wnioskodawcy, uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego, w którym Sąd orzekł o kwestii alimentów na rzecz

małoletniej W. oraz treści rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego

w toku postępowania przed organem I instancji, z których wynika, iż małoletnia W. U. pozostaje pod naprzemienną opieką obydwojga rodziców.

W uzasadnieniu odwołania nie zgodził się z interpretacją organu I instancji, że on i matka dziecka nie sprawują opieki naprzemiennej nad córką – W. U. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia obszernie wyjaśniło przyczyny, dla których należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało w szczególności, że podstawę przyznania świadczenia wychowawczego stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. u.p.p.w.d. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym - tj. do 30 czerwca 2019 r. - świadczenie wychowawcze przysługiwało w wysokości 500 zł miesięcznie, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia, na każde drugie i kolejne dziecko w rodzinie, niezależnie od osiągniętego przez rodzinę dochodu. Natomiast strony mogły wnioskować również o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, jeżeli dochód w rodzinie w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł. Zgodnie natomiast ze zmianami w programie "Rodzina 500+", wprowadzonymi ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., póz. 924 - dalej "ustawa zmieniająca"), od 1 lipca 2019 r. świadczenie wychowawcze jest przyznawane również na pierwsze dziecko bez względu na spełnienie przez rodzinę kryterium dochodowego.

W świetle cytowanych wyżej przepisów rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny (a także wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to dziecko), jedynie, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki - pozostawania dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 5 ust. 2a powołanej ustawy, zgodnie z którym, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wykładnia przepisu art. 5 ust. 2a ustawy prowadzi do wniosku, że obligatoryjną przesłanką uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców jest legitymowanie się przez rodziców orzeczeniem sądu, z którego wynika, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców.

Dalej organ wskazał, że pojęcie opieki naprzemiennej użyte w art. 2 pkt 16 (w brzmieniu ustawy sprzed nowelizacji) i art. 5 ust. 2a stało się źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. U źródeł tych rozbieżności leży fakt, że pojęcie to zostało wprowadzone do systemu prawnego dopiero właśnie ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei możliwość podziału świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, czyli obecny art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wprowadzono jeszcze później (ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Do tej pory pojęcie opieki naprzemiennej nie jest znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego (zbliżoną regulacją jest jedynie art. 5821 § 4 k.p.c., zgodnie z którym sąd może określić, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach).

SKO podniosło, że w aktualnym orzecznictwie na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego.

Poglądy powyższe Kolegium w pełni podzieliło, dlatego też decyzja organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko – W. U. jest prawidłowa i jako tak podlega utrzymaniu w mocy.

G. U. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i nie naprawia błędu organu I instancji. Skarżący zarzucił jej naruszenie:

- art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż jedynie wyrok sądu powszechnego może rozstrzygać o tym. czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców, zaś organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nic są uprawnione do badania w jaki sposób jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców, podczas gdy organ I instancji ustalił w toku prowadzonego postępowania, że córka W. U. przebywa u każdego z rodziców w porównywalnych okresach, w którym to czasie każde z rodziców zaspokaja potrzeby życiowe dziecka; przyjęta wykładnia narusza zasadę nieingerowania sądu w zgodne wykonywanie władzy rodzicielskiej, zasadę dobra dziecka oraz nakaz respektowania porozumienia rodziców w sprawach sprawowania pieczy i wykonywania władzy rodzicielskiej;

- naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia dowodów w postaci oświadczeń wnioskodawcy, uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego, w którym Sąd orzekł o kwestii alimentów na rzecz małoletniej W. oraz treści rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego w toku postępowania przed organem I instancji, z których wynika, iż małoletnia W. U. pozostaje pod naprzemienną opieką obydwojga rodziców.

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ( tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.),. dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Mając na względzie przedstawiony zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uroszczonym (na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów) zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego zgłoszony w skardze, przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 stycznia 2020 r., nr: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przyznania G. U. świadczenia wychowawczego na dziecko W. U. na okres od 1 października 2019 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 2, art. 3 , art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1-4, art.19 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, dalej jako: "u.p.p.w.d." lub "ustawa").

Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się wyłącznie na kwestii sprawowania opieki naprzemiennej nad córką W. U. przez G. U. i matki dziecka. Zdaniem skarżącego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wywiadu środowiskowego, wynika jednoznacznie, że sprawuje on opiekę naprzemienną nad córką, która przebywa u każdego z rodziców w porównywalnych okresach, w których każde z rodziców zaspokaja potrzeby życiowe dziecka, mimo że nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego ustanawiającego taką opiekę. Zdaniem zaś organu na podstawie obowiązujących, znowelizowanych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 5 ust. 2a, organ nie bada faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, wobec jednoznacznego brzmienia tego przepisu, w którym ustawodawca postanowił, że podstawą podzielenia świadczenia wychowawczego na obydwojga rodziców jest wyłącznie orzeczenie sądu o opiece naprzemiennej.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ustawy).

Znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego z 3 listopada 2015 r., sygn. akt [...], orzeka wyłącznie o wysokości alimentów zasądzonych na rzecz W. U. od ojca G. U. Natomiast orzeczenie powyższe w ogóle nie odnosi się do sprawowania przez rodziców W. U. opieki naprzemiennej rozumianej jako opieki nad wspólnym dzieckiem sprawowanej w porównywalnych i powtarzających się okresach. W tej sytuacji, pomimo zrozumienia stanowiska skarżącego i niekwestionowania, że sprawuje on opiekę nad córką w powtarzalnych i porównywalnych okresach, nie ma podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

Warto przy tym wyjaśnić, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jednakże, w stanie prawnym po 30 czerwca 2019 r., przepis art. 5 ust. 2a ustawy ustanawia wyjątek, którego nie można interpretować rozszerzająco, a wręcz przeciwnie należy wykładać go ściśle, na co słusznie zwróciły uwagę organy. Nadto brzmienie przepisu jest jasne i nie wymaga interpretacji, wobec jednoznacznego stwierdzenia, że wyłącznym wymogiem podzielenia świadczenia wychowawczego na obydwojga rodziców jest legitymowanie się orzeczeniem sądu cywilnego ustanawiającym opiekę naprzemienną.

Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej nad dzieckiem rodziców żyjących w rozłączeniu należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Takie stanowisko utrwaliło się także w orzecznictwie sądowo administracyjnym, a Sąd w składzie orzekającym podziela te poglądy (por. wyroki NSA z dnia: 15.05.2019 r. sygn. akt I OSK 3668/18; 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2145/18; 26.02.2019 r. sygn. akt I OSK 1016/17; 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2059/18). Słusznie wobec tego organy obu instancji stwierdziły, że organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców.

Sąd nie podzielił zatem zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa materialnego ,a to art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (co wykazano powyżej) oraz naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wnikliwie stanu faktycznego sprawy oraz braku właściwego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o posiadane dowody. Przeciwnie w ocenie Sądu organy uczyniły zadość wskazanym przez skarżącego regułom postępowania administracyjnego. Organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie rzetelnie i wnikliwie, z poszanowaniem zasad ogólnych stanowionych przez k.p.a., odnosząc się do każdego z podniesionych przez skarżącego zarzutów. Znalazło to odzwierciedlenie w poprawnie sformułowanych uzasadnieniach organów, które zawarły w nich stosowne przepisy prawa wraz z ich wyczerpujących wyjaśnieniem.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.