Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 247/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 247/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 10 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie na okres 2020/2021 prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka M. R.

Decyzją z dnia 19 października 2020 r. Burmistrz Miasta Turku odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kryterium uprawniającym do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. jest dochód za 2019 r. Dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie może przekraczać 674 zł. Miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi 1.527,87 zł, a w przeliczeniu na jedną osobę daje to kwotę 763,94 zł. Kryterium dochodowe zostało przekroczone zatem o 179,87 zł, co stanowi kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłku wraz z dodatkami (95 zł).

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji wyjaśniając ponadto, że okoliczności dotyczące trudnej sytuacji życiowej i materialnej strony, w tym toczące się postępowania egzekucyjne, nie mają wpływu na ustalenie wysokości dochodu. Zasiłek jest przyznawany wyłącznie na podstawie obiektywnych kryteriów bez możliwości uwzględniania okoliczności o charakterze indywidualnym, czy osobistym. Przy ustalaniu wysokości dochodu nie ma możliwości pominięcia kwot pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy kwot alimentów wyegzekwowanych od ojca dziecka.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, wskazując że wysokość dochodu rodziny za 2019 rok została zawyżona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydania decyzji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym włączonym do akt administracyjnych, a zatem wyliczenia dotyczące ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w roku kalendarzowym 2019 są prawidłowe.

W odniesieniu do dochodów z renty socjalnej organ uwzględnił przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Przy ustalaniu wysokości dochodu z renty socjalnej nie została uwzględniona kwota świadczenia wypłaconego na podstawie art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz. U. z 2019 r., poz. 743). Organ wyjaśnił, że wskazane świadczenie zostało wypłacone na podstawie przepisów szczególnych względem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu, organ słusznie uwzględnił także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, jak alimenty na rzecz dzieci (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 u.ś.r.), a także świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 27 u.ś.r.). Sąd wskazał przy tym, że przy ustalaniu dochodu może być uwzględniona tylko ta część wyegzekwowanych alimentów, która - zgodnie z tytułem wykonawczym - przypada na dany rok.

Ponadto zauważono, że analiza dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy nie pozwala na dokonanie oceny, czy kwota wyegzekwowanych alimentów od ojca dziecka (47,19 zł) powinna być doliczona do dochodu za 2019 r., w którym zostały one przekazane matce przez komornika sądowego (deklaracja skarżącej włączona do akt sprawy). Ujawniona wadliwość dowodowa nie mogła mieć jednak istotnego znaczenia dla sprawy. Kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę 179,87 zł. Natomiast dochód miesięczny z wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych to 3,93 zł. Zatem nawet po sumowaniu kwoty wyegzekwowanych alimentów z kwotą zasiłków wraz z dodatkami (95 zł + 3,93 zł = 98,93 zł) niespełnione pozostają warunki do przyznania zasiłku rodzinnego w rozumieniu art. 5 ust. 3a u.ś.r. Dowody załączone przez skarżącą do odwołania oraz do skargi nie mają zaś istotnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek warunkujących ustalenie kryterium dochodowego za 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie

1) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 4 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię, dokonaną z pominięciem reguł wynikających z tej ustawy co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia w sposób nieprawidłowy dochodu rodziny skarżącej, co z kolei skutkowało odmową przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, mimo że dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 674 zł;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w efekcie czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracyjne w sposób wystarczający i należyty ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącej.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2) zasądzenie kosztów udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej, nieopłaconych w całości ani w części według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię dokonaną, zdaniem skarżącej kasacyjnie, z pominięciem reguł wynikających z tej ustawy co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia w sposób nieprawidłowy dochodu rodziny strony, co z kolei skutkowało odmową przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, mimo że dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 674 zł.

Zauważyć należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego ma charakter związany i jest uzależniona od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Podstawą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego jest dochód rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 10 u.ś.r.), a rodzaje osiąganych wpływów i należności składających się na dochód w rozumieniu ustawy określa art. 3 pkt 1 u.ś.r.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że obliczenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, od którego ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 5 ust. 1 uzależnia prawo do świadczeń, następuje przez zsumowanie składników wymienionych w art. 3 pkt 1 u.ś.r., które zostały osiągnięte w danej rodzinie w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, a następnie podzielenie uzyskanej sumy przez liczbę członków rodziny. Tak obliczona kwota, z uwzględnieniem ewentualnego dochodu utraconego, o którym mowa w art. 3 pkt 23 u.ś.r. odnoszona jest do kwoty stanowiącej, w myśl art. 5 ust. 1 u.ś.r., kryterium ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego.

W rozpoznawanej sprawie, w opisany wyżej sposób, został ustalony dochód w rodzinie skarżącej kasacyjnie osiągnięty w 2019 r., tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, wliczając do niego dochód z tytułu renty w wysokości 999,77 zł miesięcznie (11.997,24 zł/ 12), świadczenia otrzymane z funduszu alimentacyjnego w wysokości 450 zł miesięcznie (5.400 zł/ 12), kwotę przekazaną skarżącej tytułem alimentów wyegzekwowanych od ojca dziecka - 3,93 zł miesięcznie (47,19 zł /12) oraz kwotę niewykorzystanej ulgi na dziecko - 74,17 zł miesięcznie (889,99 zł/ 12). Łączny miesięczny dochód rodziny został ustalony zatem na kwotę 1.527,87 zł (999,77 zł + 450 zł + 3,93 zł + 74,17 zł), co w przeliczeniu na jedną osobę wyniosło 763,94 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zakwestionował jedynie ustalenia organu w zakresie wyegzekwowanej kwoty alimentów od ojca dziecka (47,19 zł), jednakże przyjęto że błąd ten nie miał istotnego znaczenia dla sprawy. Kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę 179,87 zł, natomiast dochód miesięczny z wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych to 3,93 zł. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła wymienionych powyżej elementów dochodu stanowiących składnik rocznego dochodu rodziny ustalonego zgodnie z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., zarzucając jedynie że przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w 2019 r. pominięto fakt, że z renty socjalnej wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych potrącane są należności na rzecz komornika, a także że strona nie otrzymała niewykorzystanej ulgi na dziecko w kwocie 889,99 zł, albowiem została ona w całości zajęta przez komornika.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać trzeba, że odstępstwo od przedstawionej we wcześniejszych rozważaniach zasady obliczania dochodu rodziny przewiduje art. 3 pkt 23 i 24 powołanej ustawy, który pozwala zaktualizować dochód na czas z dnia orzekania w przypadku utraty lub uzyskania dochodu. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, przepis art. 5 ust. 4 u.ś.r. nakazuje ustalając dochód, nie uwzględniać dochodu utraconego. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 23 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu, oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), e) (uchylona), f) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, z późn. zm.), g) (uchylona), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Z konstrukcji cytowanego przepisu wynika, że utrata dochodu w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 23 u.ś.r. ma miejsce m.in. wówczas, gdy członek rodziny przestał (całkowicie) osiągać dochód z określonego tytułu z przyczyn w tych unormowaniach ściśle wskazanych np. na skutek rozwiązania danego stosunku pracy, wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej czy zaprzestania wypłaty określnego w tych regulacjach świadczenia/ zasiłku czy też z uwagi na utratę prawa do niego (por. P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 3). Należy przy tym podkreślić, że wskazane w ww. przepisie przypadki utraty dochodu stanowią katalog zamknięty i dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku rodzinnego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do dochodu utraconego tych źródeł dochodu, których nie wymienia ten przepis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/12).

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przy ustalaniu kryterium dochodowego rodziny skarżącej prawidłowo uwzględniono przysługujący stronie dochód z tytułu renty socjalnej w wysokości 999,77 zł miesięcznie oraz kwotę 74,17 zł miesięcznie (889 zł/ 12) tytułem niewykorzystanej ulgi na dziecko stanowiącego inny dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (kwota otrzymana na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych) co wynika z treści art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29 u.ś.r. Przypadki obniżenia osiąganych dochodów w związku z prowadzonymi egzekucjami ww. świadczeń pieniężnych nie zostały wymienione w art. 3 pkt 23 u.ś.r. wśród enumeratywnego katalogu utraty dochodu, a ponadto nie można ich utożsamiać z pojęciem utraty świadczeń, gdyż nie zaprzestano ich wypłaty ani skarżąca nie utraciła do nich praw. Okoliczności dokonywanych potrąceń należności z renty socjalnej na rzecz komornika, a także nieotrzymanie niewykorzystanej ulgi na dziecko w związku z zajęciem komorniczym nie mogły mieć zatem wpływu na wysokość ustalonego dochodu strony. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 4 u.ś.r. jest wobec powyższego niezasadny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwie ocenił, że wyliczony przez organ dochód rodziny skarżącej uzyskany w 2019 r. w przeliczeniu na osobę przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r. uprawniające stronę do przyznania zasiłku rodzinnego. W świetle powyższego za nieuprawniony uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., skoro wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd ten prawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy przy wydawaniu decyzji nie naruszyły prawa.

W takich okolicznościach Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.