IV SA/Po 19/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-04-11	
Data wpływu	2012-01-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Ewa Kręcichwost-Durchowska /sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 87; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Powiatu w Ś. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital w Ś..

Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. spółka S. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: art. 43 ust. 1 oraz art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 nr 14 p. 89 z późn. zm.), art. 6-8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm) jak i art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej co doprowadziło do ograniczenia możliwości Wierzycieli likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej uzyskania zaspokojenia ich wymagalnych wierzytelności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi.

Organ wskazał, iż legitymację do złożenia skargi oparto na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Organ podniósł, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 778/05, LEX nr 206507, przepisy art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie dają podstaw do wywodzenia z nich istnienia interesu prawnego po stronie wierzyciela zakładu w związku z bezczynnością organu powiatu w przedmiocie podjęcia uchwały o zmianie organizacyjnej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Na gruncie powołanych przepisów interes wierzyciela ma charakter interesu faktycznego, a naruszenie takiego interesu nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Ponadto w innym orzeczeniu NSA w Warszawie, w wyroku z dnia 25 października 2005r., II OSK 132/05, LEX nr 201431, kategorycznie wskazał, iż podmiot powołujący się na to, że jest wierzycielem zakładu opieki zdrowotnej, w odniesieniu do którego domaga się podjęcia uchwały przez organ założycielski na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego. Identyczne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 946/05, LEX nr 193988, stwierdzając "Art. 60 ust. 4b, jak i art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), nie stanowią podstawy prawnej do wyprowadzenia interesu prawnego wierzycieli na mocy orzeczeń sądu powszechnego do takiego określenia dnia zakończenia czynności likwidacji, która umożliwiłaby im dochodzenia wierzytelności od właściwej jednostki samorządu terytorialnego".

W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. strona skarżąca podniosła, iż w jej ocenie wierzyciele cywilnoprawni mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Uchwała ta bowiem ma nie tylko związek ale i istotny wpływ na ich sytuację prawną. Oczywistym jest, iż na skutek sztucznego wydłużenia w czasie procesu likwidacji SP ZOZ wierzyciele nie uzyskają spłaty swoich należności przez najbliższe 10 lat, a być może w ogóle. Na skutek więc działań Powiatu zostały naruszone prawa wierzycieli, w szczególności prawo do ochrony przysługującej im własności do majątku ich przedsiębiorstwa (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP), czyli jedno z podstawowych praw zagwarantowanych w Konstytucji. Stąd też wbrew twierdzeniom organu w niniejszym stanie nie mamy do czynienia z interesem faktycznym ale z interesem prawnym. Strona powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt. I CK 834/04 wskazała, iż przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji należy do podstawowych zasad ustrojowych a zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa. Powinność ta powinna być urzeczywistniana zarówno przez działanie o charakterze prawodawczym, jak i podejmowane faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność określonego podmiotu. Na gruncie art. 21 Konstytucji termin "własność" występuje jako synonim mienia. Takie szerokie konstytucyjne rozumienie własności nie tylko pozwala na spełnienie określonych funkcji polityczno-ustrojowych, lecz wyznacza także zakres oraz kierunek działań prawodawczych a także sposób wykładni i stosowania prawa.

Ponadto skarżąca wskazała, iż o zasadności jej stanowiska przesądza również definicja interesu prawnego stworzona przez doktrynę jak i judykaturę na tle art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 28 Kpa. Zgodnie z ta definicją: "Interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa. Istotą tego interesu jest bowiem związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. ...Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. ..." ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab, Marek Wierzbowski).

Strona podkreśliła, iż w przypadku zaskarżania aktów prawa miejscowego (jak w niniejszym stanie faktycznym) istotę interesu prawnego stanowi: "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadminsitracyjne" za: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi").

Wszystkie te wymogi w niniejszym stanie faktycznym zostały spełnione. Wierzyciele na podstawie przytoczonych wyżej przepisów Konstytucji, mają prawo do ochrony ich własności, w tym do ochrony praw do przysługujących im wierzytelności. Skarżąca wskazała, iż w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu dominuje bowiem szerokie rozumienie interesu prawnego, zgodnie z którym: "pojęcie interesu prawnego na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego lub cywilnego", (tak: WSA w Gdańsku z dnia 23.5.2007r. sygn. akt: II SA/Gd 12/07).

Skarżąca podkreśliła, iż Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się co do treści uprawnień wierzycieli cywilnoprawnych likwidowanych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w kontekście możliwości żądania zaspokojenia swoich roszczeń od organu założycielskiego po zakończeniu czynności likwidacyjnych a przed upłynięciem okresu likwidacyjnego określonego w tej uchwale. W orzeczeniach tych, SN uznał, iż nie jest możliwe ubieganie się o zapłatę należności likwidowanej jednostki od jej organu założycielskiego przed datą wskazaną jako data zakończenia likwidacji w uchwale. W wyrokach tych Sąd wskazywał wielokrotnie, iż wierzyciele mogą domagać się ochrony swych praw w tym zakresie na drodze sądowoadministracyjnej - poprzez zaskarżenie uchwały w przedmiocie likwidacji. Odmowa legitymacji do wniesienia skargi będzie równała się pozbawieniu wierzycieli zagwarantowanego im powszechnie obowiązującymi przepisami prawa do sądu.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Natomiast pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie.

Następnie obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie legitymacji skargowej skarżącego.

W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjęta przez organ powiatu do sądu administracyjnego, przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym) nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital w Ś., którego strona jest wierzycielem. Stronę skarżącą wiążą z SP ZOZ-em w Ś. jedynie relacje o charakterze cywilnoprawnym (wierzyciel - dłużnik). W ocenie skarżącego uchwała narusza jego uprawnienie, poprzez brak możliwość domagania się wierzytelności. Skarżący wyraźnie wskazał, iż oczywistym jest, iż na skutek sztucznego wydłużenia w czasie procesu likwidacji SP ZOZ wierzyciele nie uzyskają spłaty swoich należności przez najbliższe 10 lat, a być może w ogóle. Na skutek więc działań Powiatu zostały naruszone prawa wierzycieli, w szczególności prawo do ochrony przysługującej im własności do majątku ich przedsiębiorstwa (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP), czyli jedno z podstawowych praw zagwarantowanych w Konstytucji.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż skarżący wywodzi wiec jednoznacznie swój interes prawny i uprawnienie wyłącznie w oparciu o istniejący pomiędzy nim a SP ZOZ-em w Śremie stosunek cywilnoprawny, powstały na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym. Źródłem interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącego jako wierzyciela zakładu opieki społecznej, nie są przepisy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, terminu jej zakończenia i przejmowania zobowiązań przez organ założycielski. Żaden z tych przepisów nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych strony jako wierzyciela.

Prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają więc jedynie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym interes prawny (uprawnienie) skarżącej spółki jako wynikający ze stosunku cywilnego, poprzez posiadanie przez niego wierzytelności wobec SP ZOZ-u i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Dlatego interes (uprawnienie) skarżącego wierzyciela jako mający charakter faktyczny nie może być podstawą skargi na uchwałę Rady Powiatu w Ś.. Legitymację bowiem do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego. Nie stanowi on bowiem normy prawej, na podstawie której organ administracji publicznej jest właściwy do kształtowania prawa lub obowiązków publicznoprawnych (tak wyrok NSA z dnia 4 września 2007r., II OSK 753/07).

Nadto podmiot powołujący się na to, że jest wierzycielem zakładu opieki zdrowotnej, w odniesieniu do którego domaga się podjęcia uchwały przez organ założycielski na podstawie art.60 ust.3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego (tak wyrok NSA z dnia 25 października 2005r., II OSK 132/05, Lex nr 201431).

Ponadto odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, iż zostanie pozbawiona możliwości dochodzenia swoich wierzytelności wskazać należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że realizacja w trakcie postępowania likwidacyjnego także celu publicznego, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, może prowadzić do wydłużenia tego postępowania kosztem szybkości zaspokojenia pretensji wierzycieli likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej. Jednakże w zamian wierzyciele takiego zakładu otrzymują korzyść, wynikającą z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, polegającą na przejęciu zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej "po jego likwidacji" przez wymienione w tym przepisie podmioty, w tym Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Efektem takiego rozwiązania, z jednej strony, jest to, że wierzyciele samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie są narażeni na ryzyko, jakie ponoszą wierzyciele innych podmiotów, niewypłacalności, a w konsekwencji upadłości swojego dłużnika, z drugiej zaś strony, funkcjonujące samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie są narażone na niemożność efektywnego wykonywania swoich zadań w zakresie świadczenia usług zdrowotnych ze względu na obawę kontrahentów tego zakładu o ich sytuację finansową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt III CSK 181/10, Lex nr 864003)

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż strona skarżąca działająca wyłącznie jako wierzyciel likwidowanego ZOZ nie ma legitymacji do składania skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym na uchwałę organu powiatu o likwidacji ZOZ.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.