Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w 20 października dniu 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na uchwałę nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza" l. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie działki nr [...] obr. [...] w części, w jakiej jest ona położona w terenie oznaczonym symbolem ZP.9, II. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVII/ 613/ 19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej m. in. działkę nr [...] obr. [...] w Krakowie, położonej na terenie objętym planem miejscowym;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.9 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka Skarżącego została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,

- § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,

- § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

Z uwagi na fakt, że przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie zasad jego sporządzania, skarżący wniósł o:

- rozpoznanie skargi na rozprawie,

- stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem ZP.

- zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wskazując na naruszenie własnego interesu prawnego Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] oraz [...] w Krakowie obejmującej m. in. działkę [...] obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...]

Na części tej nieruchomości (od strony torów kolejowych) zlokalizowany jest objęty ochroną konserwatorską zespół dworsko - parkowy (Dwór [...]), natomiast pozostałą część Nieruchomości zajmuje urządzona w sąsiedztwie dworu plantacja leszczyny w dwóch odmianach: podstawowej (zielonej) i purpurowolistnej.

Działka nr [...] została objęta granicami następujących terenów wyznaczonych w planie miejscowym:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.27 i MN.30 (obejmujący wąski pas terenu w sąsiedztwie ul. [...]),

- teren ciągów pieszych KDX.10, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, w obszarze których dopuszcza się również drogi rowerowe (łączący ul. [...] z terenem ZP.9)

- teren zieleni urządzonej ZP.9 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce (obejmujący urządzoną na terenie działki plantację leszczyny),

- teren zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZPd.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych (obejmujący zespół dworsko - parkowy – Dwór [...]).

Podkreślono, że przedmiotem niniejszej skargi są jedynie ustalenia odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem ZP.9. Skarżący nie kwestionuje ustaleń dotyczących pozostałych terenów wyznaczonych w obrębie działki nr [...] obr. [...].

Zgodnie z § 41 ust. 2 ustaleń planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem ZP.9 ustalono następujące zasady zagospodarowania terenu:

- zakaz lokalizacji budynków, z wyjątkiem jednego obiektu kawiarni i ogródka kawiarnianego o powierzchni całkowitej budynku do 50 m2,

- dopuszczenie lokalizacji ścieżek, ciągów rowerowych i rolkowych, tablic informacyjnych i tablic tematycznych, terenowych urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw,

- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 90%,

- maksymalna wysokość zabudowy - 5 m.

Treść uchwalonego planu miejscowego wskazuje zatem na to, że nieruchomość

Skarżącego na skutek wejścia w życie planu miejscowego została w istotnym zakresie wyłączona spod zabudowy kubaturowej. W szczególności nie jest możliwa obecnie realizacja na tej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z planami Skarżącego oraz pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustalenia uchwalonego planu miejscowego niewątpliwie naruszają interes prawny Skarżącego w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co uprawnia Skarżącego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg procesu uchwałodawczego i wskazał, że w toku procedury planistycznej podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, Skarżący złożył uwagę zarejestrowana pod nr [...], która została rozpatrzona i częściowo uwzględniona. W wyniku rozpatrzenia uwag, projekt planu został zmieniony m. in. w zakresie nieruchomości Skarżącego, poprzez przeznaczenie ok. 1/4 powierzchni dotychczasowego terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZP.9 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce, pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN.27 oraz MN.30 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Dalej stwierdzono, że zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne.

W kwestii zgodności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano, że zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienionymi uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/ 1700/ 14 z dnia 9 lipca 2014 r., działka Skarżącego znajduje się w przeważającej części w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o funkcji podstawowej: zabudowa jednorodzinna realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) oraz funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu / rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. W pozostałej natomiast części działka Skarżącego znajduje się w terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem ZU o funkcji podstawowej: różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne oraz funkcji dopuszczalnej: zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Ponadto w Studium zawiera wytyczne, w jaki sposób należy ustalać kategorie przeznaczenia terenu w toku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W Tomie III Studium, Wytyczne do planów miejscowych, ustalono, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w pianach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (t. III Studium, s. 6).

W świetle obowiązujących w dacie uchwalenia planu wytycznych Studium, należy uznać, że określone w planie przeznaczenie terenu zieleni urządzonej dla części powierzchni działki nr [...] obręb [...], oznaczone symbolem ZP.9 jest zgodne z wyznaczoną w Studium funkcją dopuszczalną dla terenów zakwalifikowanych do kategorii MN. Przeznaczenie to jest zgodne również z wyznaczonym kierunkami zmian dla strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...], zgodnie z którymi "ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich". Na działce Skarżącego znajduje się także wpisany do ewidencji zabytków zespół dworsko - parkowy [...], również przewidziany do ochrony w dokumencie Studium. Uwarunkowania te przesądziły o określonym w skarżonej uchwale określeniu kategorii przeznaczenia terenu dla obszarów obejmujących nieruchomość Skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 w związku z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. w związku z art. 140 k. c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji wskazano, że żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego. Ograniczenia prawa własności mają swe źródło w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przekazują zadania w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u. p. z. p.).

Dalej wskazano, że Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Organ wskazuje, że ww. ustalenia zostały szczegółowo określone w § 12 ustaleń planu, jako Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Jednocześnie przepisy prawa nie nakładają na organ sporządzający plan miejscowy obowiązku wskazywania na rysunku planu przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Natomiast w § 13 ust. 6-7 ustaleń planu, określono ponadto zasady obsługi parkingowej dotyczące m.in. wymaganej liczby miejsc postojowych, a także sposoby realizacji miejsc postojowych.

Nie można przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wykładać w ten sposób, że stwarzałby on obowiązek określenia przez organ gminy w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Z tego też powodu w planie miejscowym określono parametry układu drogowego w ten sposób, że określono klasę drogi oraz ustalono parametry typowych przekrojów jezdni (ilość jezdni oraz ilość pasów ruchu na jednej jezdni).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wskazał, że zgodnie z § 11 rozporządzenia prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 17 u. p. z. p. prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma charakteru wiążącego, pełni funkcję analizy ekonomicznej, a sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi nie stanowi naruszenia ww. przepisów.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia w części tekstowej granic uchwalonego planu miejscowego, należy wskazać, iż rozpoczęcie procedury planistycznej zostało zainicjonowane w dniu 26 października 2016 r. przez Radę Miasta Krakowa uchwałą Nr LV/ 1135/ 16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza". Granice zaskarżonej uchwały są tożsame z granicami określonymi w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż granice sporządzanego planu miejscowego są określane zarówno w części tekstowej jaki i graficznej, przy czym dekodowanie treści ustaleń planistycznych następuje poprzez łączną interpretacje części tekstowej i graficznej planu miejscowego. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, znajdujące się na rysunku planu, zostały sporządzone w sposób czytelny i przedstawione w sposób niebudzący wątpliwości co do granic obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Również w części tekstowej planu miejscowego (por. § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały), szczegółowo zostały opisane granice planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia wskaźnika liczby miejsc parkingowych, wskazuję, iż w skarżonym planie nastąpiło zgodnie z regulacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z uwzględnieniem zapisów obowiązującej polityki parkingowej Miasta Krakowa, przyjętej uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LIII/ 723/ 12 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa.

Na marginesie należy zasygnalizować, że w powyższym zakresie Skarżąca nie ma legitymacji skargowej, a przynajmniej co do zarzutu zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych Skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości definicji wysokości zabudowy należy wyjaśnić, iż w § 4 ust. 1 pkt 17 uchwały, została określona definicja wysokości zabudowy odnosząca się do każdego rodzaju obiektu budowlanego (w tym budynków), przez którą należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mierzoną od poziomu terenu istniejącego; a dla budynku: od poziomu terenu istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia, usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki, nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych". Z kolei w §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie został przez ustawodawcę sprecyzowany sposób mierzenia "wysokości budynku", który ma na celu przyporządkowanie temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia. Zgodnie z §6 wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Analiza przytoczonych definicji prowadzi do wniosku, że w istocie określona w planie definicja wysokości zabudowy, a uregulowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. sposób mierzenia wysokości budynku stanowią dwa różne parametry, które wzajemnie nie wykluczają się, lecz mają na celu usystematyzowanie zabudowy i jej uporządkowanie. Parametr wysokości zabudowy dotyczy wszystkich obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (w tym budynków). W przypadku budynków parametr ten obejmuje wysokość budynku wraz z wszystkimi urządzeniami budowlanymi, które na tym budynku zostaną zamontowane. Natomiast sposób obliczania wysokości budynku w oparciu o przepisy warunków technicznych dotyczy wyłącznie wysokości samego budynku do jego stropu (albo stropodachu), bez urządzeń budowlanych zamontowanych ponad tym stropem (stropodachem). Zatem zarzuty Skarżącej w zakresie nieprawidłowego zdefiniowania "wysokości zabudowy" w sposób sprzeczny z zapisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy uznać za pozbawiony podstaw. Dodać należy, że zarzut ten był już poddany kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. do sygn. II SA/ Kr 1285/ 19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przychylił się do argumentacji organu, wskazując, że wysokość zabudowy zdefiniowana w zaskarżonym planie miejscowym to przedmiotowo inny parametr, niż wskaźnik wysokości budynku dekodowany w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Również w tym przypadku zauważyć należy, iż Skarżąca nie powołuje się w treści skargi, aby w granicach jej interesu prawnego, w toku procedury planistycznej został dokonany podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki ewidencyjne nieujawnione na załączniku graficznym zaskarżonej uchwały.

Mając na względzie powyższe, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza" nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczania posiedzenia – w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lipca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)– określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, lecz stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Skarżący jest współwłaścicielem działki [...] położonej w obszarze objętym planem, ma zatem bez wątpienia legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa rzeczowego, przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

Jednocześnie analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały nie wykazuje istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części - w zakresie opisanym w pkt. I sentencji wyroku.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Ustalenia studium są zatem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym też wprost stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby uwzględniała ona i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10; z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07; z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10). W orzecznictwie podkreśla się, iż warunek nienaruszania przez plan miejscowy ustaleń Studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Jest okolicznością bezsporną, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącego w części, której przeznaczenie jest kwestionowane skargą, jest przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej (MN). Natomiast w pozostałej części oznaczona została symbolem ZU – tereny zieleni urządzonej (różnorodne formy zieleni urządzonej w tym obejmujące parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne, zieleń izolacyjną, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne), a położona jest w jednostce strukturalnej [...].

W świetle ustaleń Studium, dla terenów oznaczonych symbolem MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, określono funkcję podstawową jako zabudowę jednorodzinną (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Jako funkcję dopuszczalną ustalono usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Jeśli zaś chodzi o szczegółowe regulacje dla jednostki strukturalnej 25 Prądnik Czerwony, w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej, które mają zostać doprecyzowane w planach miejscowych, to w Studium wskazano następujące wytyczne:

1. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w rejonie ul. [...]. ul. [...], ul [...] i ul. [...] do utrzymania i uzupełnienia z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym;

2. Pozostała istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnienia, z możliwością przekształceń w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym;

3. Istniejąca zabudowa wzdłuż ul. [...] i ul. [...] do przekształceń i uzupełnień w kierunku zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym. kształtowana jako nieciągła, przerywana komunikacją lokalną i ciągami zieleni urządzonej obudowa ulicy;

4. Istniejąca zabudowa wielorodzinna blokowa osiedli [...] do rewitalizacji/rehabilitacji;

5. Ochrona terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej;

6. Usługi (w tym handel wielkopowierzchniowy) o charakterze lokalnym i ponadlokalnym w rejonie ul. [...] i ul. [...] do utrzymania i przekształceń, w rejonie al. [...] na północ od ul. [...] do przekształceń i uzupełnień, w pozostałych obszarach usług w granicach jednostki urbanistycznej do utrzymania, uzupełnień i przekształceń;

7. Istniejący zespół obiektów Uniwersytetu [...] do utrzymania, rozbudowy i przekształceń;

8. Koncentracja zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności w rejonach przystanków kolejowych;

9. Ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich;

10. Istniejące obiekty i urządzenia sportowe m.in. Klubu Sportowego "[...]" do utrzymania i rozwoju jako obiekty usług sportu i rekreacji komponowanych z zielenią urządzoną;

11. Istniejąca zieleń urządzona wzdłuż cieku [...] do zachowania i rewitalizacji;

12. Istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej;

Zgodnie zaś z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Olsza", działka skarżących położna jest w terenach oznaczonych symbolem ZPd.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych (obejmujący zespół dworsko - parkowy – Dwór [...]); w niewielkiej części w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.27 i MN.30; w niewielkiej części w terenach ciągów pieszych KDX.10, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, z dopuszczeniem dróg rowerowych oraz w terenie zieleni urządzonej ZP.9. Skarżący kwestionuje wyłącznie te ustalenia planu, które przeznaczają dużą część działki pod zieleń urządzoną.

Działka skarżących jest działką dużą, co obrazuje część graficzna zaskarżonej uchwały (rysunku planu). Znajduje się na niej między innymi zabytkowy zespół dworu i parku, natomiast jej najbliższe otoczenie (od strony północnej i zachodniej), to w głównej mierze dość gęsta zabudowa jednorodzinna, częściowo wielorodzinna, w pewnym oddaleniu usługowa (handlowa), przy czym nie jest to zabudowa nowa, ale taka, która od dawna już istniała w chwili uchwalania Studium. Zatem sytuacja urbanistyczna w okolicy działki skarżącego była znana Radzie Miasta Krakowa na etapie uchwalania Studium. Zapewne również ze względu na swoje specyficzne, wyjątkowe w tej części miasta walory (wielkość, rodzaj zabudowy i zagospodarowania terenu), działka skarżącego była przedmiotem szczegółowej analizy już na etapie sporządzania Studium. Można tak twierdzić, ze względu na to, że właśnie w Studium ta jej część, którą zajmuje zespół dworu z parkiem, uzyskała odmienne przeznaczenie (ZU) –wyłączone z nowej zabudowy kubaturowej, w przeciwieństwie do jej pozostałej części, którą oznaczono symbolem MN i przeznaczono na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Jest oczywistym, że plany miejscowe nie stanowią i nie mogą stanowić powielenia Studium "w większym stopniu szczegółowości". Jest też bezsporne, że tereny oznaczone w Studium jako MN, mogą zostać przeznaczone także na inne cele niż tylko zabudowa jednorodzinna, bo to wprost wynika z funkcji dopuszczalnej dla tych terenów, określonej w Studium. Jednak rację ma skarżący, że określenie w studium w bardzo szeroki sposób funkcji dopuszczalnej, nie może oznaczać dla właściciela nieruchomości całkowitej niewiadomej, co do przyszłego przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Choć w studium rada gminy może określać kierunki przeznaczenia poszczególnych terenów dość ogólnie, to jednak z całą pewnością nie może być tak, że nieruchomość w zasadzie w całości zostaje wyłączona z zabudowy, przewidzianej w Studium jako przeznaczenie podstawowe.

Orzekając jak w sentencji wyroku, Sąd ma na względzie także stan własności spornej nieruchomości – działki [...]. Stanowi ona własność osób fizycznych, a nie jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa, wówczas taka modyfikacja przeznaczenia terenu w planie, w kontekście zapisów Studium, byłaby zdaniem Sadu akceptowalna, bo prawo własności przysługujące podmiotom publicznym służyć ma realizacji celów publicznych. Charakterystyczne jest też to, że powodem wyznaczenia kwestionowanego przez skarżącego przeznaczenia planistycznego działki [...], były w głównej mierze oczekiwania "okolicznych mieszkańców" co do tego, że teren ten pozostanie zielony oraz zostanie udostępniony. Jednak z akt planistycznych nie wynika, aby ktokolwiek z mieszkańców zaoferował na tereny zielone własną nieruchomość lub jej część, natomiast oczekuje tego od sąsiada, przy akceptacji organów planistycznych. Taka logika zdaniem Sądu przekracza również granice "władztwa planistycznego" przysługującego gminie.

Dalej wskazać należy, że przywołane wyżej wskazania studialne dla jednostki strukturalnej [...] w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej, które dość szczegółowo ustalają przeznaczenie charakterystycznych terenów w ramach tej jednostki, nie wskazują w żadnym miejscu na plany pozostawienia tego terenu jako zielonego. We wskazaniach tych, w zakresie terenów zielonych służących okolicznym mieszkańcom, mowa jest jedynie o "ochronie terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej" (a zatem nie tyle o całkowitym wyłączeniu tych terenów z zabudowy, ale o takim ukształtowaniu zabudowy, który nie obniżałby powierzchni biologicznie czynnej); o "ochronie i kształtowaniu istniejących oraz tworzeniu nowych placów i skwerów miejskich" (plac czy skwer nie jest jednak tożsamy z terenem zielonym, szczególnie parkiem). Jako tereny zielone wskazano jedynie, że: "Istniejąca zieleń urządzona wzdłuż cieku [...] do zachowania i rewitalizacji" oraz "Istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej".

Pozostałe ustalenia wytycznych wskazują raczej na chęć dogęszczenia zabudowy w tej jednostce strukturalnej.

Innymi słowy, po lekturze Studium, skarżący mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że na jego nieruchomości będzie zaplanowana jakaś forma zabudowy jednorodzinnej. Na marginesie tylko wskazać można, że nie było przecież żadnych przeszkód, aby zabudowę tę Rada Miasta Krakowa przewidziała jako zabudowę o niskiej intensywności, rezydencjonalnym charakterze, ze znaczną przewagą powierzchni biologicznie czynnej, z zapewnieniem ochrony jak największej liczby istniejącego drzewostanu, tak aby konweniowała z parkowym otoczeniem dworu. Przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej z istoty rzeczy zasadniczo się różni; tereny MN zostały określone w studium jako tereny inwestycyjne; w Studium przewidziano możliwość modyfikowania na etapie tworzenia planu miejscowego wytycznych co do poszczególnych terenów, nie przewidziano natomiast możliwości całkowitej zmiany przeznaczenia terenów.

Jeśli zaś chodzi o wskazywane w odpowiedzi na skargę plany Gminy co do urządzenia na tym terenie parku miejskiego i wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, to stwierdzić należy, że jeżeli plany takie istnieją, to nie zostały należycie uwidocznione w tekście planu. Teren ZP.9 nie został w szczególny, wyraźny sposób przeznaczony na park miejski, ale wraz ze wszystkimi pozostałymi obszarami ZP (o numerach od 1 do 11) został zbiorczo określony jako "tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce". Formalnie zatem to, czy na działce skarżącego gmina planowała park, skwer czy zieleniec nie zostało przesadzone w ustaleniach planu miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 6 pkt. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) cel publiczny stanowi wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. W kategorii tej nie mieszczą się ani skwery, ani zieleńce, a określone w tej ustawie "cele publiczne" muszą być interpretowane ściśle.

Nadto z art. 10 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Inwestycja celu publicznego w postaci parku miejskiego na nieruchomości skarżącego, nie została w Studium przewidziana.

Zdaniem Sądu z przyczyn wyżej wskazanych, ustalenia planu naruszają ustalenia studium, tym samym jest to podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w jakim to naruszenie występuje, i w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących, ze względu na naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.).

Pozostałe zarzuty skargi tj. zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury; oraz § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej - nie są w żaden sposób związane z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Co się zaś tyczy zarzutów odnośnie prognozy finansowej, to na ten temat wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku sygn. IISA/Kr 983/20, wydanym po rozpoznaniu skargi na ten sam plan miejscowy, wskazując, że "prognoza skutków finansowych uchwalenia zaskarżonej uchwały została sporządzona i zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym wskazanie ograniczeń z tytułu uchwalenia planu, wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości, dochodów wynikających ze wzrostu wartości nieruchomości, podatku od nieruchomości, wpływu na obrót nieruchomościami gminy, innych dochodów gminy związanych z uchwaleniem planu. Rację ma również organ, gdy wskazuje, że prognoza skutków finansowych stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań, które mogłyby stanowić uznanie roszczenia na gruncie prawa cywilnego." Pogląd powyższy Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela, jak również jest nim związany.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że zaskarżona uchwała - ani w części tekstowej, ani w części graficznej - nie odnosi się do tej części działki [...] obr. [...], która położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem ZP.9. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.