Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1055/16 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1055/16 oddalił skargę H. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zgody na niezwłocznie zajęcie nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. (podmiot realizujący cel publiczny) we wniosku z [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do Starosty W. o wydanie, w trybie art. 122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1744 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zezwolenia na niezwłoczne zajęcie udziału ¼ części w przedmiotowej nieruchomości.

Starosta W. decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], udzielił Skarbowi Państwa - Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. zgody na niezwłoczne zajęcie udziału ¼ części w nieruchomości gruntowej zabudowanej (S. nr [...]), utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...],[...],[...] oraz w nieruchomości niezabudowanej, utworzonej z działek oznaczonych numerami: [...] i [...], o łącznej pow. 0,4345 ha, położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...], wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (pkt 1), nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). Organ wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa wydana dla realizacji celu publicznego, tj. pod budowę zbiornika wodnego "[...]", nie stała się ostateczna z uwagi na wniesienie od niej odwołania przez H. D.

Odwołanie od powyższej decyzji udzielającej zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości złożyła H. D.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty W. z [...] stycznia 2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek inwestora, tj. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (pismo z [...] grudnia 2015 r.) i została poprzedzona decyzją Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekającą m.in. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości poprzez pozbawienie H. D. prawa własności - na podstawie art. 112 i następne u.g.n. - do udziału ¼ części w nieruchomości zabudowanej ([...]) utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] o pow. 0,0255 ha, [...] o pow. 0,0032 ha, [...] o pow. 0,0288 ha oraz w nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] o pow. 0,0080 ha, [...] o pow. 0,0227 ha, [...] o pow. 0,0324 ha, [...] o pow. 0,0948 ha, [...] o pow. 0,0918 ha, [...] o pow. 0,0558 ha i [...] o pow. 0,0715 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat w., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika wodnego "[...]". Niemniej jednak powołana wyżej decyzja wywłaszczeniowa Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Ponadto organ odwoławczy uznał, że inwestor nie wykazał, aby niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości było uzasadnione. Wskazywane "zagrożenia" dla zdrowia i życia wywłaszczanej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości ze względu na pozostawanie tej nieruchomości "na pustkowiu" mają charakter jedynie potencjalny, a nie realny i konkretny. Również podnoszenie okoliczności, że realizacja planowanej inwestycji leży w interesie społecznym było o tyle chybione, że jest to oczywista cecha każdej inwestycji celu publicznego, natomiast z faktu tego nie sposób wywieść istnienia w sprawie stanu wyjątkowego, wymagającego odstąpienia od ogólnych zasad wykonalności decyzji. Ponadto ani wnioskodawca, ani też organ pierwszej instancji nie wykazali, aby w przedmiotowej sprawie spełniona została ostatnia ze wskazanych wcześniej przesłanek wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości, tj. ustalenie, że zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz twierdzeń inwestora wynika co najwyżej, że brak niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości nie tyle uniemożliwi jej realizację w ogóle, co odsunie wykonanie tego zamierzenia w czasie. Organ odwoławczy uznał, że wskazane kwestie winny zostać wyjaśnione ponownie przez organ I instancji, po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 9a u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", po uwzględnieniu w całości skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., decyzją [...] lipca 2016 r. nr [...] I. uchylił zaskarżoną decyzję własną z [...] lipca 2016 r. nr [...]; II. utrzymał w mocy decyzji Starosty W. z [...] stycznia 2016 r. nr [...]; III. stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody [...] z [...]lipca 2016 r. nr [...], nie miało miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił, że ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., uchylona została decyzja tego organu z [...] lipca 2016 r. i jednocześnie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymano w mocy decyzję Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym spełniona została przesłanka warunkująca wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości od uprzedniego wydania decyzji o jej wywłaszczeniu.

Odnośnie do przesłanek niezwłocznego zajęcia nieruchomości organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 13 maja 2016 r. o dokończeniu budowy Zbiornika Wodnego [...], akt ten wszedł w życie po upływie [...] dnia od dnia jego ogłoszenia, co zgodnie z Dziennikiem Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 2016 r., poz. 927, nastąpiło 29 czerwca 2016 r. Z powyższego wynika, że powołana ustawa weszła w życie dzień po wydaniu kwestionowanej decyzji, a decyzja została wydana w okresie vacatio legis powołanego aktu prawnego. Jakkolwiek zatem organ odwoławczy nie był nią w chwili wydania decyzji związany, to jednak uzasadnione było wzięcie z urzędu pod uwagę wynikających z tej ustawy skutków. Powołana ustawa jest regulacją szczególną, uchwaloną przez prawodawcę w trybie pilnym i przewidującą przekazanie znacznych środków finansowych z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., który został wprost zobowiązany do wykonania zadania pn.: Dokończenie budowy Zbiornika [...] (art. 5), jak również normującą podstawowe założenia harmonogramu wydatkowania tych środków. Stosownie do art. 2, zadanie finansowane jest w latach 2016 - 2017, a w myśl art. 4 ust. 3, planowane nakłady finansowe na dokończenie budowy Zbiornika z podziałem na zadania oraz lata ich realizacji określa załącznik do ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i art. 4 ust. 1, na budowę zbiornika przeznaczono kwotę 46 530 000,00 zł i środki te winny zostać wydane do końca 2016 r. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w załączniku do ustawy (wiersz nr 1) oraz przekazanym przez inwestora wraz ze skargą harmonogramie prac.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości, bowiem uzasadnione zostały wyjątkowo ważnym interes strony (inwestora) oraz ważnym interesem gospodarczym Państwa. Zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona, bowiem inwestor utraciłby środki przekazane na ten cel z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W konsekwencji Wojewoda Małopolski stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 122 u.g.n. Mając również na uwadze fakt, że zarzuty odwołania H. D. od decyzji Starosty W. z [...] stycznia 2016 r. nr [...], nie były zasadne organ orzekł zgodnie z żądaniem skargi, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jednocześnie organ stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Wśród obowiązujących przepisów prawa niewątpliwie istnieją te, które stanowiły podstawę orzekania przez organy administracji publicznej o wywłaszczeniu nieruchomości oraz regulujące kwestie odszkodowania z tego tytułu. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa przyjmuje się, że o tym, czy wystąpiło ono w sprawie decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, co nie miało zdaniem miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę H. D. Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w sprawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd wskazał, że usuwając wadliwości w poprzednim procesie decyzyjnym Wojewoda [...] słusznie zaakceptował decyzję Starosty W. z [...] stycznia 2016 r. nr [...], co wywiódł posługując się trafną argumentacją w zakresie spełnienia przesłanek z art. 122 ust. 1 u.g.n. Nowa decyzja Wojewody [...] uwzględnia zmianę stanu faktycznego. Wydając decyzję w ramach autokontroli organ odwoławczy korzysta z określonej kompetencji, która nie upoważnia jednak do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tego powodu, co do zasady, uwzględnienie nowych dowodów nie jest możliwe. Niemniej jednak w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy - w którym w związku z wydaniem decyzji autokontrolnej Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...], pojawiła się ponownie w obrocie prawnym decyzja Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...], o wywłaszczeniu udziału H. D. W takich okolicznościach brak jest przeszkód do orzekania w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Celem autokontroli jest bowiem umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem, a wskutek zaistniałych zdarzeń nie dochodzi w istocie do zmian w stanie faktycznym. Z wcześniejszych rozważań wynika zaś, że fakt, że decyzja o wywłaszczeniu stała się decyzją ostateczną nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie z art. 122 ust. 1 u.g.n. z uwagi na treść art. 9 u.g.n. oraz z tym związaną potrzebę dalszego stosowania art. 122 ust. 1 u.g.n. H. D. wniosła skargę na decyzję autokontrolną Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...], postępowanie w tej sprawie toczy się pod sygn. akt II SA/Kr 1052/16. Decyzja wywłaszczeniowa nie stała się zatem decyzją wykonalną i nie stanowiła ona upoważnienia do zajęcia nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji.

Sąd nie zgodził się, że Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 10 § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że w szczególnym trybie orzekania na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego i nie stosuje tego przepisu. Skarga Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. została przekazana Sądowi przez organ i zarejestrowana [...] września 2016 r. pod sygn. akt II SA/Kr 1054/16. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1054/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę odrzucił z uwagi na nieuiszczenie należnego wpisu sądowego, stąd nie podlegała ona doręczeniu.

Sąd nie podzielił też trafności zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. przez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności podane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w skardze na decyzję Wojewody [...] w K. z [...] lipca 2016 r. wpłynęły na zastosowanie przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż takie okoliczności w stopniu dostatecznym ujawniono w zaskarżonej decyzji, co wynika z jej treści.

Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie mają znaczenia ani kwestie odszkodowawcze związane ze zniszczeniem gruntów i budynków oraz istnienie infrastruktury na przedmiotowej nieruchomości w czasie powodzi i spiętrzenia wody na zaporze w S. na rzece S. (sprawa sygn. akt [...]), ani wynik postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości (sprawa sygn. akt [...]), które toczą się przed sądem powszechnym. Podobnie nie mają znaczenia w sprawie opinie szacunkowe sporządzone w tych postępowaniach cywilnych, względnie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Nie budzi również zastrzeżeń ograniczenia postępowania do udziału H. D. ¼ we współwłasności nieruchomości, czego dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa oraz złożony w przedmiotowej sprawie wniosek. Prawo własności jest bowiem prawem podzielnym.

H. D. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Działając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Sąd I instancji wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...], mimo że w wyniku wydania tej decyzji nie umożliwiono skarżącej i jej pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do treści skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., na decyzję tegoż z [...] lipca 2016 r. nr [...], w wyniku czego skarżoną obecnie decyzją w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylono decyzję z [...] lipca 2016 r., a w konsekwencji tego zastosowanie art. 54 § 3 P.p.s.a., przy niewiedzy skarżącej i jej pełnomocnika o tym, że decyzja z [...] lipca 2016 r. została zaskarżona, a co pozbawiło skarżącą i jej pełnomocnika możliwości ustosunkowania się do zarzutów zawartych w tej skardze, a co w konsekwencji spowodowało nieważność obecnie skarżonej decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wobec jej wydania w sprawie z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., w sposób wyżej podany polegający na braku powiadomienia skarżącej i jej pełnomocnika o złożeniu skargi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., która nie została doręczona skarżącej i jej pełnomocnikowi; tym samym pozbawiono skarżącą i jej pełnomocnika możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi;

2) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie prawne zaskarżonej decyzji, mimo że została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a przez niepodanie w zaskarżonej decyzji jakie okoliczności wskazane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w skardze spowodowały, że organ zastosował art. 54 § 3 P.p.s.a dla uchylenia decyzji z [...] lipca 2016 r., biorąc pod uwagę, że organ stwierdził, że przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 2016 r. nie miało miejsca działanie tegoż bez podstawy prawnej, jak również działanie z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji brak wyjaśnienia dlaczego organ wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję uchylającą, a w 9 dni potem, uchylił tę decyzję uchylającą, zwłaszcza, że w zaskarżonej decyzji stwierdził że pierwotnie rozpoznając sprawę działał na podstawie prawnej i nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Powyższe spowodowało niemożność polemiki w skardze z treścią zaskarżonej decyzji, zaś Sądowi I instancji możność kontroli merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji, a co w konsekwencji musi powodować jej uchylenie;

3) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 128 pkt 4 u.g.n. przez nieobjęcie odszkodowaniem również szkód powstałych wskutek cofki wody zbudowanej zapory na rzece S. w dniu [...] maja 2010 r., a w którym to zakresie powódka aktualnie dochodzi odszkodowanie od Skarbu Państwa w toczącej się sprawie [...] Sądu Rejonowego w W., a z którego to powodu strony zgodnie złożyły wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności toczącej się do sygn. [...] Sądu Rejonowego w W., przez błędne ustalenie, że odszkodowanie w tym zakresie ma zostać wypłacone uczestniczce w odrębnej sprawie już po dokonaniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji tego oddalenie wniosku dowodowego uczestniczki o przeprowadzenie dowodu z akt spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego w W., a w konsekwencji tego w tym zakresie naruszenie art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności nie wzięto w ogóle pod uwagę z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w W. wydanej w tej sprawie opinii przez biegłego sądowego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w K. A. Z. z [...] lipca 2014 r., a z której to w sposób ewidentny wynika, zupełnie inna dużo wyższa wartość przedmiotowych gruntów i budynków oraz istnienie infrastruktury, a co zostało zniszczone w czasie powodzi i spiętrzenia wody na zaporze w S. na rzece S., a za co odpowiada Skarb Państwa i co jest przedmiotem postępowania w sprawie [...] Sądu Rejonowego w W.

Gdyby biegły rzeczoznawca wziął pod uwagę treść tejże opinii to na pewno wartość szacunku przedmiotowych nieruchomości byłaby znacznie wyższa. W załączeniu do odwołania złożonego w sprawie [...] września 2014 r. została przedłożona powyższa opinia biegłego sądowego A. Z. z [...] lipca 2014 r. z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w W. Obecnie w załączeniu do aktualnego odwołania zostaje przełożony wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] listopada 2015 r. w sprawach [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. o wyznaczenie terminu rozprawy w związku z chęcią złożenia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. propozycji H. D. ugodowego załatwienia sprawy, dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania, wraz zawiadomieniem Sądu Rejonowego w W. o wyznaczeniu w sprawie [...] terminu rozprawy na dzień [...] grudnia 2015 r. Faktycznie w tym dniu odbyła się rozprawa sądowa i aktualnie trwają pertraktacje ugodowe stron w celu ugodowego załatwienia sprawy. Ponadto w sprawie [...], w której uczestnikiem jest Skarb Państwa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., Sąd Rejonowy w W. wyznaczył termin rozprawy na dzień [...] lutego 2016 r. o godzinie [...] sala [...] i prawdopodobnie na tej rozprawie sądowej może dojść do zniesienia współwłasności, w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją o wywłaszczeniu i nieruchomość objęta decyzją o wywłaszczeniu za odpowiednimi spłatami stanie się własnością Skarbu Państwa, a co czyni niedopuszczalnym prawnie wydanie nin. decyzji o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości, której przyznania własności domaga się Skarb Państwa w sprawie [...].

Dowód: akta sprawy [...] oraz [...] oraz wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o wyznaczenie terminu rozprawy w celu ugodowego załatwienia sprawy oraz zawiadomienie Sądu o wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień [...] grudnia 2015 r.;

4) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 149 - 159 u.g.n. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. poz. 2109 ze zm.) w zakresie dokonania wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przez powołanego w sprawie rzeczoznawcę majątkowego T. B. i sporządzenia przez niego w przedmiotowym zakresie operatu szacunkowego z [...] października 2013 r., a który wykonał bez powiadamiania uczestniczki i jej pełnomocnika o terminie wykonywania czynności w sprawie, zastosował metodę porównawczą zamiast metody odtworzeniowej, mimo że jest bezspornym w sprawie, że nie posiadał na terenie S. obiektów porównawczych. były poczynione bardzo znaczne nakłady na przedmiotową nieruchomość przez uczestniczkę H. D. co wynika z akt sprawy [...], zaś wartość ustalona przez rzeczoznawcę w sposób bardzo znaczny różni się od wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej na zlecenie Sądu Rejonowego w W. w sprawie [...] przez biegłego sądowego ds. wyceny nieruchomości mgr inż. D. F., jak również w tym zakresie niewzięcie pod uwagę w zaskarżonej decyzji faktu sprzeczności tegoż szacunku rzeczoznawcy T. B. z opinią szacunkową mgr inż. D. F., a przez to naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tym bardziej że organ I instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika H. D. o przeprowadzenie w sprawie dowodu z akt spraw [...] i [...], gdzie znajdują się opinie biegłych sądowych ds. szacowania nieruchomości jak również jest ustalona wartość nakładów uczestniczki H. D. na przedmiotową nieruchomość.

5) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 112 i dalszych u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a. przez niepodanie w zaskarżonej decyzji dlaczego nią nie objęto własności w ¼ przedmiotowej nieruchomości będącej własnością zmarłego T. S. i jak wynika z przedmiotowej decyzji, tej decyzji w ogóle nie doręczono spadkobiercom T. S., a w konsekwencji tego nie jest wiadomym biorąc pod uwagę komparycje zaskarżonej decyzji czy przedmiotem wywłaszczenia w przedmiotowej decyzji jest udział w ¼ części uczestniczki H. D., czy też udział w ¼ części zmarłego T. S., a jedynie w osobnym punkcie ustalenie wysokości odszkodowania przyznanego uczestniczce H. D. jak również naruszenie art. 107 § 3 K.pa. przez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy tą objęto również udział zmarłego T. S., a o ile nie - to dlaczego nie dokonano w tym zakresie wywłaszczenia, dlaczego nie ustalono odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości T. S., dlaczego uczestnikami postępowania nie są spadkobiercy po T. S. i dlaczego nie uznano za niezbędne ze względu na budowę inwestycji na rzece S. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w zakresie udziału w ¼ części zmarłego T. S., jak również niepodanie dlaczego mimo złożenia w przedmiotowym zakresie wniosku przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., zaskarżoną decyzję nie wydano na jego wniosek, lecz jak wynika z komparycji zaskarżonej decyzji wydano ją z urzędu.;

6) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sprawie zawnioskowanych przez uczestniczkę H. D. dowodów, a to:

• akt sprawy II SA/Kr 1235/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która to sprawa toczy się ze skargi H. D. na postanowienie Starosty W. z [...] lipca 2015 r. wydane w sprawie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, poprzez pozbawienie prawa własności do udziału ¼ części w nieruchomości zabudowanej utworzonych z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] o pow. 0,0255 ha, nr [...] o pow. 0,0032 ha, nr [...] o pow. 0,0288 ha oraz w nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] o pow. 0,0080 ha, nr [...] o pow. 0,0227 ha, nr [...] o pow. 0,0324 ha, nr [...] o pow. 0,0948 ha, nr [...] o pow. 0,0918 ha, nr [...] o pow. 0,0558 ha, nr [...] o pow. 0,0715 ha, położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna M., powiat w., a to na okoliczność zasadności pierwotnego rozpoznania w nin. sprawie prawomocnie spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego w W., a dopiero następnie rozpoznanie niniejszej sprawy wywłaszczeniowej, oraz zasadności wniosku o zawieszenie postępowania w nin. sprawie do czasu prawomocnego zakończenia powyższych spraw sądowych.

Dowód: akta sprawy II SA/Kr 1235/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

• nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez H. D. w pismach z [...] i [...] sierpnia 2015 r. rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F., którzy w postępowaniu sądowym odmiennie oszacowali wartość przedmiotowej nieruchomości oraz ruchomości, w sprawie [...] na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. przyznał że prawidłowy jest szacunek wartości nieruchomości i szkód wyrządzonych wedle operatu biegłych sądowych z postępowania sądowego, a nie wedle operatu w tym zakresie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M., jak również nieprzeprowadzenie konfrontacji w związku z powyższym biegłych sądowych A. Z. i D. F. z rzeczoznawca majątkowym z postępowania administracyjnego R. M., a o co wnosił pełnomocnik uczestniczki H. D. w pkt 5 pisma z [...] sierpnia 2015 r.

Powyższe uchybienie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Skarb Państwa – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzuca naruszenie przepisu postępowania art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem pomimo wydania jej z naruszeniem art. 10, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 128 pkt 4, art. 112 i art. 149-159 u.g.n. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód prowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Zakres rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy (K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009, nr 2). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu. Przy czym, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1173/16 (System Informacji Prawnej www.lex.pl) regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Dodać też trzeba, że o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. możemy mówić wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzut wydania wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy odnosi do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji akt spraw toczących się przed Sądem Rejonowym w W. dotyczących kwestii odszkodowawczych w związku ze zniszczeniem gruntów i budynków skarżącej w czasie spiętrzenia wody i powodzi na zaporze w S. na rzece S. w dniu [...] maja 2010 r. (sprawa o sygn. akt [...]) oraz zniesienia współwłasności nieruchomości (sprawa o sygn. akt [...]). W szczególności nieuwzględnienia opinii szacunkowych sporządzonych w tych postępowaniach cywilnych, z których wynika inna wartość gruntu stanowiącego własność H. D., niż z operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. na potrzeby postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Zarzut orzekania z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. odnosi się także do pominięcia przez Sąd I instancji akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 1235/15 ze skargi H. D. na postanowienie Starosty W. z [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej jej własność.

Z przyczyn oczywistych dokumenty znajdujące się w aktach powyższych spraw nie mogą mieć znaczenia dla wyniku sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, a dotyczącej zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 122 u.g.n. i prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] art. 54 § 3 P.p.s.a. W żaden sposób wnioskowane dowody nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, brak było również podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F. na potrzeby postępowań toczących się przed sądem powszechnym. W istocie skarżąca zażądała od Sądu I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy innego niż ustalony w postępowaniu administracyjnym. Jest to niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organy administracyjne w niniejszej sprawie mogły dokonać ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Prawidłowo tę kwestię wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku i prawidłowo uznał, że brak było podstaw do przeprowadzania dowodów z akt sądowych [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. Powoływana zaś w skardze kasacyjnej sprawa o sygn. akt. II SA/Kr 1054/16 została prawomocnie zakończona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o odrzuceniu skargi i również nie ma wpływu na kontrolowaną przez Sąd I instancji sprawę.

Podkreślić należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzonych z materiału dowodowego. O niekompletności akt sprawy nie może też świadczyć, zarzucany organowi administracyjnemu i zaakceptowany przez Sąd I instancji, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Jeżeli więc - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zawartym w administracyjnych aktach sprawy, oznacza to, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a więc zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Sąd orzekał na podstawie całości materiału dowodowego sprawy – dokonał jedynie odmiennej od skarżącej kasacyjnie oceny materiału dowodowego, a ta odmienna ocena Sądu nie może świadczyć o braku oparcia rozstrzygnięcia na kompletnym materiale dowodowym.

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej.

Wskazać jeszcze trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w 6 punktach zostały poparte bardzo obszerną argumentacją, której sposób sformułowania w dużej mierze nie stanowi spójnego ciągu prawniczej argumentacji odnoszącego się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Stanowią często jedynie ogólnikowe i pełne powtórzeń stwierdzenia negujące stanowisko Sądu I instancji oraz organów administracyjnych. Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.