III OSK 3841/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-21	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 793/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art.51 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1 ust. 1, art. 4 ust 1 i 3, art. 21; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 1984 nr 21 poz 97; art. 1, art. 3 ust. 2 i 3, art. 4; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 869; art. 45; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1145; art. 888 § 1; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 141 §4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Fundacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 793/19 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 października 2019 r. oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., II SAB/Wa 250/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. ( dalej: skarżący ) na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej ( dalej: PFN, organ ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że PFN w terminie określonym do rozpoznania wniosku zawiesiła postępowanie w sprawie do czasu ustalenia czy przepisy u.d.i.p. mają do niej zastosowanie. Tak więc Fundacja nie mogła pozostawać w bezczynności co do rozpoznania wniosku, gdyż skutkiem zawieszenia postępowania jest m.in. zawieszenie terminów.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że PFN, wbrew jej stanowisku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie objęte wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Polska Fundacja Narodowa zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i odmowie zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej a to w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16 listopada 2016 r. a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p., poprzez wadliwe uznanie, że PFN. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z wykorzystaniem środków publicznych i że majątek przekazany PFN zachował charakter "majątku publicznego" oraz że Rząd RP, poprzez nieistniejącego ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie PFN., a w konsekwencji przez poprzez niezasadne uznanie, że PFN jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy PFN jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi ("majątkiem publicznym") a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji PFN nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezczynności zwłaszcza poprzez zupełny brak rozważań w kontekście postawionej hipotezy, jakoby majątek przekazany PFN zachował charakter "majątku publicznego" i że Rząd RP poprzez ministra właściwego do spraw SP i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie PFN - w tym poprzez brak odniesienia faktycznego i prawnego do w/w zapatrywań a nadto poprzez zaniechanie rozważenia, czy wnioskodawca złożył do PFN skuteczny i prawidłowy wniosek, pomimo kwestionowania tego faktu przez PFN i w konsekwencji poprzez ogólnikowe i uzasadnienie wyroku, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Błędny był zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezczynności". Tajemnicą skarżącej kasacyjnie pozostanie zapewne to stwierdzenie, ponieważ Sąd I instancji, skargę dotyczącą bezczynności PFN w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oddalił. Skoro Sąd I instancji nie stwierdził bezczynności organu to rzeczą logiczną i zrozumiałą jest to, że nie mógł wyjaśnić również tego na czym bezczynność Fundacji polegała.

Rzeczą odrębną jest to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną ( co wydaje się być okolicznością bezsporną ), jak również i to, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. W sytuacji gdy skarga została oddalona, z powodu zawieszenia postępowania całkowicie zrozumiałym jest to, że Sąd I instancji nie oceniał tego, czy wniosek złożony został w sposób skuteczny.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że art. 141 § 4 p.p.s.a. obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, przy czym zarzut naruszenia tego przepisu może osiągnąć skutek, gdy naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co w istocie oznacza, że uchybienie temu przepisowi uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem składowych (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa, natomiast tak jak wyżej wskazano Sąd I instancji nie mógł wyjaśnić przyczyn stwierdzenia bezczynności, skoro jej nie stwierdził i skargę oddalił.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię i naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i odmowie zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej a to w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16 listopada 2016 r. a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 2364/21, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów. Nie wiadomo bowiem w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów, a także nie wiadomo których z powołanych przepisów Sąd wadliwie nie zastosował, zwłaszcza że skarga została oddalona.

Nadto podkreślić należy, że zarzut naruszenia powołanej grupy przepisów powiązanych z regulacjami statutu oraz aktu założycielskiego Fundacji został uzasadniony kwestiami wprost dotyczącymi stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem wadliwą kwalifikację konkretnego podmiotu, tj. Fundacji ze względu na okoliczności jej dotyczące, jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Powyższe okoliczności dyskwalifikują skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest obcy pogląd dotyczący fundacji generalnie jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Tym niemniej w kwestii dotyczącej PFN jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w wyrokach z dnia 20 stycznia 2021 r., w sprawie III OSK 2493/21, z dnia 18 maja 2021 r., w sprawie III OSK1077/21, z dnia 12 października 2022 r., w sprawie III OSK 1736/21 oraz z dnia 3 marca 2023 r. w sprawie III OSK 2364/21. Wyraził tam pogląd podzielany przez skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym z ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2167) wynika, że Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W orzeczeniach tych wskazywano, że statut Fundacji wymienia m.in. promocję i ochronę wizerunku RP oraz polskiej gospodarki; inspirowanie oraz współtworzenie warunków do budowy wartości i rozwoju spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz polskiej przedsiębiorczości, czy też wspieranie działalności z dziedziny edukacji, szkolnictwa oraz ochrony zdrowia. Tak ustalony cel niewątpliwie można określić mianem społecznego (publicznego). Na jego realizację w ramach Funduszu Założycielskiego, przeznaczono 97,5 mln złotych, na który składały się środki finansowe wniesione przez 17 Fundatorów - spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Kolejnym, istotnym elementem przesądzającym uznanie Fundacji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest kwestia źródeł pozyskiwania dalszych środków pozwalających trwale realizować postawione w statucie cele. W tym zakresie na uwagę zasługuje ujęte w § 4 ust. 2 statutu zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Powyższe świadczy o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie - sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Z zapisu § 4 ust. 3 statutu wynika, że majątek Fundacji stanowią też środki uzyskane z dotacji, grantów, subwencji, darowizn, spadków i zapisów oraz innego rodzaju przysporzeń majątkowych poczynionych na rzecz Fundacji przez krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty, a także środki uzyskane ze zbiórek i imprez publicznych, odsetek bankowych oraz nieruchomości i ruchomości nabyte przez Fundację w toku jej działalności i środki z nich uzyskane.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Fundacja jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez 17 spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).