II SAB/Kr 63/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-24	
Data wpływu	2022-03-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III  OSK 2642/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 1 , art 4 ust 1 pkt 4 , art 6 , art 13 , art 14; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 3 par 2 pkt 8 , art 119 pkt 4 , art 151 , art 155 , art 190;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Dyrektora [...] w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 stycznia 2021 r. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 12 stycznia 2021 r., nadanym Pocztą dnia 13 stycznia 2021 r., S. K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] Oddział Terenowy w R.–Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podał, że 12 stycznia 2021 r. zwrócił się telefonicznie – jako petent - do sekretariatu Instytutu [...] Oddział Terenowy w R.–Z. celem umówienia się w dniu przyjmowania interesantów na rozmowę telefoniczną z Dyrekcją, gdyż przebywa w Areszcie Śledczym. Podczas rozmowy telefonicznej został poinformowany przez sekretarkę, że nie jest w stanie go umówić, gdyż nie ma "Pani Dyrektor".

Dalej skarżący wskazał, że zwrócił się "na podstawie dostępu do informacji publicznej o podanie przyczyny, że nie ma Pani Dyrektor oraz jak długo ma to trwać". Uzyskał odpowiedź, że taka informacja nie zostanie mu udzielona.

Po przesłaniu przez Sąd skargi organowi, wpłynęła ona ponownie do Sądu prawidłowo przekazana (za pośrednictwem) przez organ, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu [...] Oddział Terenowy w R.–Z. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że skarżący od grudnia wielokrotnie telefonował do sekretariatu Instytutu chcąc umówić się z Dyrektorem na rozmowę telefoniczną w sprawie prywatnej. Prowadził również w tej sprawie korespondencję z Dyrektorem Oddziału Terenowego w R.–Z. oraz Dyrektorem Instytutu w W.. Żądania skarżącego za każdym razem były załatwiane w trybie skargowym (przepisów działu VIII K.p.a.). Żadne regulacje ustawowe, jak również regulamin organizacyjny oraz procedury załatwiania skarg i wniosków nie przewidują po stronie organu obowiązku prowadzenia przez osoby zarządzające Instytutem jakichkolwiek rozmów telefonicznych z petentami. Wskazano również, że Instytut nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, w którym skarżący byłby stroną oraz że rozmowa telefoniczna z dyrektorem nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., nie jest również decyzją ani postanowieniem ani innym aktem, w tym czynnością materialno-techniczną, o jakich mowa w art. 3 § 1–3 P.p.s.a.

Dlatego też, skoro skarżącemu nie przysługuje prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na odmowę przeprowadzenia z nim rozmowy telefonicznej, to skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 25 sierpnia 2021 r., sygn. II SAB/Kr 72/21, odrzucił skargę S. K. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] Oddział Terenowy w R.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia WSA wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej "u.d.i.p.". Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez wnioskodawcę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są przede wszystkim władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Z powyższego wynika zatem, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe (treść i charakter informacji) oraz kryterium podmiotowe (informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone).

Skoro zatem jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego, a nie jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

Zdaniem WSA w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że żądanie, w którym powołano się na tryb dostępu do informacji publicznej, zostało skierowane do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, gdyż Instytut prowadząc działalność naukowo-leczniczą jest finansowany ze środków budżetowych. Jednakże żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej.

Skarżący próbował umówić się na rozmowę telefoniczną z Dyrektor Instytutu w sprawie prywatnej. Wynika to z samej skargi, jak również z dokumentów przesłanych przez organ, w szczególności z pisma skarżącego do Dyrektora Instytutu [...] w W. z 14 stycznia 2021 r. Prosił w nim o podjęcie działań, które doprowadzą do umówienia go "jako petenta i przedstawiciela ustawowego córki W. K. na rozmowę z Panią Dyrektor (...), przedmiot sprawy to uzyskanie informacji dotyczących podejmowanych działań administracyjnych, prywatnych wobec pacjentki W. K.".

Skoro zatem jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to odmowa udzielenia informacji o przyczynach i okresie nieobecności Dyrektor Instytutu w rozmowie dotyczącej możliwości telefonicznego skontaktowania się z nią w prywatnej sprawie skarżącego nie dotyczy "sprawy publicznej", a co za tym idzie - informacji publicznej. Skierowane do Instytutu żądanie dotyczy konkretnej i indywidualnej sprawy skarżącego. Skoro wniosek strony skarżącej nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., ustawa ta w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania. W takiej natomiast sytuacji skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, podlega odrzuceniu.

Na powyższe postanowienie ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię w zakresie rozumienia pojęcia "informacja publiczna" i niewłaściwe uznanie, że informacja o przyczynach i okresie nieobecności Dyrektora Instytutu nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy informacja ta jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 marca 2022 r., sygn. III OSK 358/22, uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie z 25 sierpnia 2021r., sygn. II SAB/Kr 72/21, odrzucające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu postanowienia NSA zważył, że wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym wskazany w tym ostatnim przepisie katalog spraw nie jest zamknięty. Jego funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów.

Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. III OSK 317/21, LEX nr 3184899).

NSA przypomniał, że wnioskiem z 12 stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się do Dyrektora Instytutu [...] Oddział Terenowy w R.-Z. o podanie przyczyny nieobecności Dyrektora Instytutu w dniu przeprowadzania rozmowy telefonicznej, tj. 12 stycznia 2021 r. oraz długości (okresu) trwania tej nieobecności.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się w swoich rozważaniach do treści wniosku skarżącego z 12 stycznia 2021 r., a tym samym nie wyjaśnił, czy złożony wniosek dotyczy informacji publicznej. Podczas gdy obowiązkiem WSA w Krakowie rozpoznającego skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, było w pierwszej kolejności ustalenie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. To ustalenie pozwoli bowiem na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skoro wniosek z 12 stycznia 2021 r. wiązał się ze sprawą prywatną wnioskodawcy, to żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji nie zawiera się w zbiorze informacji określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (nie dotyczy informacji publicznej). Tymczasem przepisy u.d.i.p. nie zabraniają składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej jeżeli są inspirowane indywidualną sprawą wnioskodawcy. NSA podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje chce otrzymać lub się z nimi zapoznać. Treść wniosku determinuje zatem działanie podmiotu zobowiązanego, który jest związany żądaniem wnioskodawcy.

W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji powinien był zbadać i ocenić treść wniosku z 12 stycznia 2021 r. pod kątem, czy złożony wniosek dotyczy informacji, a więc wiadomości dotyczącej określonych faktów lub danych; czy wniosek dotyczy informacji istniejącej (jest udokumentowany) i będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Nie można bowiem żądać udzielenia informacji, która nie istnieje. I wreszcie Sąd powinien określić, czy informacja dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wywody NSA uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego ją uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zdefiniuje pojęcie informacji publicznej i ustali, czy żądane przez wnioskodawcę we wniosku z 12 stycznia 2021 r. informacje, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu przez adresata wniosku. W zależności od przyjętego w tym zakresie stanowiska, orzeknie o skardze.

Pismem z 22 kwietnia 2022 r. udział w sprawie niniejszej zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej K. - P. B. w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a.").

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1.); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2.); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3.). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Rozpoznając - po raz drugi - skargę S. K., WSA w Krakowie jest też związany treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W nawiązaniu do przywołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 maja 2018r., sygn. IV SA/Po 348/18 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 1 marca 2022 r., sygn. III OSK 358/22, jednoznacznie wskazał, że po pierwsze, WSA nie odniósł się w swoich rozważaniach do treści wniosku skarżącego z 12 stycznia 2021 r., a tym samym nie wyjaśnił, czy złożony wniosek dotyczy informacji publicznej; po drugie błędnie przyjął, że skoro wniosek z 12 stycznia 2021 r. wiązał się ze sprawą prywatną wnioskodawcy, to żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji nie zawiera się w zbiorze informacji publicznych określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

NSA wyjaśnił przy tym, że przepisy u.d.i.p. nie zabraniają składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej inspirowanych indywidualnymi sprawami wnioskodawcy. Wskazał też, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje chce otrzymać lub z chce się z nimi zapoznać, a treść wniosku determinuje działanie podmiotu zobowiązanego, który jest związany żądaniem wnioskodawcy.

Mając powyższe wytyczne na uwadze, ponownie rozpoznając sprawę Sąd wyjaśnia, przed odniesieniem się do treści wniosku skarżącego z 12 stycznia 2021r. o udzielenie informacji publicznej, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu i nie było przedmiotem sporu, że wniosek o udzielenie informacji publicznej skarżący skierował do podmiotu zobowiązanego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udzielania informacji publicznej, w zakresie, w jakim jest dysponentem żądanej informacji (podmiot prowadzący działalność naukowo-leczniczą finansowany ze środków budżetowych).

Jak wskazał NSA, pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a zatem każda wiadomość nie tylko wytworzona, ale również odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13).

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią nie tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, ale także informacje odnoszące się do organu, związane z nim bądź dotyczące go. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi zatem do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.

Tak też należy rozumieć informację o organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), a także w zakresie zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (...).

Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który dotyczy informacji:

1) rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512).

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się zatem po pierwsze do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje posiadały walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlegały one udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. w pełnym zakresie.

Po drugie sporna była prawidłowość - w kontekście przepisów u.d.i.p. - postępowania organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji, a w konsekwencji konieczności ustalenia, czy Dyrektor Instytutu [...] Oddział Terenowy w R.–Z. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 12 stycznia 2021 r.

W pierwszej z zarysowanych kwestii Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku organu, mając na uwadze m.in. brzmienie art. 4 ust. 6 u.d.i.p., kwestia terminów i przyczyn nieobecności w siedzibie piastuna organu jednostki publicznej gospodarującej środkami publicznymi, jakim niewątpliwie jest Dyrektor Instytutu, stanowi informację publiczną. Powyższa kwestia mieści się bowiem w sferze faktów dotyczących publicznej działalności organu, a to działań dyrektora jednostki, mających związek z realizowaniem przez niego funkcji i zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym.

Nie ma tu znaczenia, że jak podnosi organ, żadne regulacje ustawowe, jak również regulamin organizacyjny jednostki oraz procedury załatwiania skarg i wniosków, nie przewidują po stronie organu obowiązku prowadzenia przez osoby zarządzające Instytutem jakichkolwiek rozmów telefonicznych z petentami.

Skarżący we wniosku z 12 stycznia 2021 r. nie domagał się informacji dotyczących prywatnej sprawy skarżącego, lecz ogólnych informacji na temat funkcjonowania organu i przejawów jego działalności. Organ ten winien działać celem wypełniania określonych zadań publicznych, dlatego informacje o sposobie tego działania (niedziałania z powodu nieobecności dyrektora jednostki) należy uznać za sprawę publiczną. Zdaniem Sądu żądane we wniosku skarżącego informacje dotyczące możliwego kontaktu z dyrektorem oraz czasu i przyczyn jego nieobecności w miejscu pracy mogą być użyteczne dla ogółu, a ich udostępnienie może sprzyjać celom określonym w Konstytucji i u.d.i.p.

Co istotne, jak wskazał NSA w postanowieniu, przepisy u.d.i.p. nie zabraniają składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej inspirowanych, jak w niniejszej sprawie, indywidualnymi sprawami wnioskodawców.

Czym innym zatem jest dążenie skarżącego (przebywającego w areszcie śledczym) do załatwienia (poprzez rozmowę telefoniczną z Dyrektorem Instytutu) swojej indywidualnej sprawy związanej z leczeniem córki w Instytucie, a czym innym sformułowane na kanwie tej sprawy żądanie skarżącego udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nieobecności Dyrektora w pracy i czasu jej trwania. Te bowiem informacje należy uznać za istotne według kryterium interesu ogólnego, a nie tylko jednostkowego. Mogą one mieć znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, a nie służyć jedynie realizacji lub ochrony indywidualnych interesów podmiotu, który żądanie składa. Dlatego też, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ winien był załatwić wniosek skarżącego z 12 stycznia 2021 r. w reżimie przepisów u.d.i.p.

I tak, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

U.d.i.p. precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), winien alternatywnie:

- udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.),

- odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.),

- umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Co istotne i determinujące rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, żaden z ww. terminów - na dzień wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu – jeszcze nie upłynął.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.

Oceniając zagadnienie zarzucanej bezczynności organu należy zauważyć, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu dokonuje kontroli na dzień wniesienia skargi, tj. w przedmiotowym przypadku 13 stycznia 2021 r. (data nadania przesyłki pocztowej ze skargą do WSA w Krakowie).

Co prawda w niniejszej sprawie skarżący zarzucił, że sekretarka dyrektora odpowiedziała mu, że żądana we wniosku informacja nie zostanie skarżącemu udzielona, jednakże nie można stwierdzić bezczynności organu przed upływem ww. terminów do podjęcia przez organ poszczególnych rozstrzygnięć.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia mających zastosowanie w sprawie i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, są przedwczesne - wobec porównania daty wniesienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej (co miało miejsce dnia 12 stycznia 2021 r., telefonicznie, w sekretariacie Instytutu [...] Oddział Terenowy w R.–Z.) i daty wniesienia skargi na bezczynność do WSA w Krakowie (co miało miejsce dzień później – skarga datowana na 12 stycznia 2021 r., nadana Pocztą dnia 13 stycznia 2021 r.).

W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi 13 stycznia 2021 r. Dyrektor Instytutu nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 12 stycznia 2021 r. Nie upłynął bowiem jeszcze termin załatwienia sprawy, czy to poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, czy też np. poprzez odmowę jej udostępnienia.

Sąd podkreśla, że uwzględnienie skargi przez sąd, czy też jej oddalenie nie może zależeć od daty wyrokowania. Skarga, by była skuteczna, to w chwili jej wniesienia organ musi być w bezczynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Moment orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie – wobec dat wniesienia wniosku i skargi - nie mógł przynieść skutku stwierdzenia bezczynności organu, niezależnie od tego, że wniosek z 12 stycznia 2021 r. winien być przez organ procedowany w trybie przepisów u.d.i.p. i powinien był zostać załatwiony przez organ w terminach określonych tą ustawą.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako że na dzień wniesienia wniosku o informację publiczną dyrektor instytutu nie pozostawał w bezczynności.

Zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie organu zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego nie zostało uwzględnione, jako nie mające podstaw w przepisach P.p.s.a.