drukuj    zapisz    Powrót do listy

6266 Jednostki pomocnicze 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Prawo miejscowe, Rada Gminy, Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, II SA/Sz 1128/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-01-27, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II SA/Sz 1128/21 - Wyrok WSA w Szczecinie

Data orzeczenia
2022-01-27 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591 art. 40 ust.1, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325 art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kamieniu Pomorskim na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 16 września 2005 r. nr XXIX/319/2005 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Łukęcin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 pkt 9 lit. a), - § 7 w zakresie słów "w szczególności", - § 7 pkt 3 w części, w jakiej do zakresu działania zebrania sołeckiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, - § 13 w zakresie słów "w szczególności" użytych przed punktem 1, - § 23.

Uzasadnienie

Dnia 16 września 2005 r. Rada Miejska w Dziwnowie podjęła, na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwałę nr XXIX/319/2005 w sprawie statutu sołectwa Łukęcin, która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 15 listopada 2005 r. pod poz. 1818.

Skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 3 pkt 9a, § 7, § 13 oraz § 23 złożył Prokurator Rejonowy w K. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Prokurator w zakresie objętym § 3 pkt 9a uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez przyznanie sołectwu prawa wydawania opinii w postępowaniu planistycznym dotyczącym zagospodarowania przestrzennego, mimo że w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienione zostały wszystkie podmioty uprawnione do takiego opiniowania, wśród których nie ma sołectwa.

W zakresie § 7 uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie wyrażenia "w szczególności" przy określaniu w statucie zadań zebrania sołeckiego, pomimo że w myśl art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny - wyczerpujący.

Prokurator zarzucił również § 7 pkt 3 uchwały istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu należy do zakresu działania zebrania sołeckiego, pomimo że art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, wyraźnie określa, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W zakresie § 13 uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie wyrażenia "w szczególności" przy określaniu w statucie zakresu działania sołtysa, mimo że art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym określa, że zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny - wyczerpujący.

Ponadto, odnośnie § 23 uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały, poprzez przyjęcie, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy czym w przypadku braku takiego kworum, zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie według określonych zasad, mimo że ani art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, ani żaden inny przepis ustawy nie określa, iż dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest jakiekolwiek kworum.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zgodnie z treścią § 3 pkt 9a uchwały, do zadań sołectwa należy wydawanie opinii na wniosek rady w sprawie dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów oraz planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym sołectwa. Tymczasem przepis art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, enumeratywnie określa podmioty uprawnione do takiego opiniowania, wśród których sołectwo nie zostało wymienione. Skoro sołectwo, z mocy ustawy nie jest organem opiniotwórczym w tej kwestii, nadanie mu takiego uprawnienia uchwałą stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prokurator wskazał, że w treści § 7 skarżonej uchwały wpisano wyrażenie "w szczególności" przy określaniu statutowych zadań zebrania sołeckiego. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny, ścisły - wyczerpujący. W tej sytuacji przyznanie w uchwale w tej kwestii, zebraniu sołeckiemu swego rodzaju luzu decyzyjnego, uprawniając je w ten sposób do działań wykraczających poza statut, stanowi istotne naruszenie prawa.

Z kolei wedle Prokuratora § 7 pkt 3 istotnie narusza prawo, gdyż określa, że wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu należy do zakresu działania zebrania sołeckiego, podczas gdy art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sprzeczne z ustawą określenie w uchwale podmiotu wybierającego i odwołującego sołtysa oraz członków rady sołeckiej jest istotnym naruszeniem prawa - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej części skargi podkreślono, że przepis § 13 uchwały także istotnie narusza prawo, to jest narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, bo podobnie jak w § 7 tej uchwały używa wyrażenia: "w szczególności" - przy określaniu statutowego zakresu działania sołtysa, mimo że art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, określa, że zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny - wyczerpujący. Skoro tak, to przyznanie w tej kwestii sołtysowi swego rodzaju luzu decyzyjnego, uprawniającego go w ten sposób do podejmowania czynności wykraczających poza statut, stanowi istotne naruszenie prawa.

Podobnie za istotnie naruszający prawo Prokurator uznał zapis zawarty w § 23 uchwały, gdyż określa, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej oraz że w przypadku braku takiego kworum, zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie według określonych zasad, mimo że ani art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis ustawy nie określa, iż dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest jakiekolwiek kworum. W rezultacie sprzeczne z ustawą określenie w uchwale zasad wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej stanowi o istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu stwierdził, po wnikliwej analizie uchwały oraz podniesionych przez Prokuratora zarzutów, a także przepisów prawa

i obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych, za zasadne stanowisko Prokuratora, bowiem zaskarżona w podniesionym zakresie uchwała z przyczyn wskazanych w skardze istotnie narusza przepisy prawa, wobec tego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 3 pkt 9a, § 7, § 13 oraz § 23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 16 września 2005 r., nr XXIX/319/2005 w sprawie statutu sołectwa Łukęcin. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., określanej dalej jako "u.s.g."). W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Przy czym w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań jakie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, który powinien określać w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Mając na uwadze wskazane regulacje Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący wadliwość przepisu § 3 pkt 9a Statutu, zgodnie z którym, do zadań sołectwa przypisano wydawanie opinii na wniosek Rady, w szczególności w sprawach dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów oraz planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obszaru sołectwa. Jak trafnie wskazał Prokurator, postępowanie w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływanej dalej jako "ustawa"). W art. 11 pkt 5 ww. ustawy wymieniono wyczerpujący katalog podmiotów opiniujących projekt studium, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, zaś w art. 17 pkt 6 ustawy wymieniono podmioty opiniujące projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, wójtowie, burmistrzowie gmin albo prezydenci miast graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że wśród wskazanych podmiotów uprawnionych do opiniowania nie wymieniono sołectwa, z kolei rada gminy na mocy wskazanych przepisów nie została upoważniona do poszerzania tego katalogu podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 419/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 708/15 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, skoro organy samorządu są organami władzy publicznej i muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach, zatem wskazany w § 3 pkt 9a Statutu zapis stanowiący o kompetencji sołectwa w powołanym zakresie, został wydany bez podstawy prawnej i narusza treść art. 11 pkt 5 oraz art. 17 ust. 6 ustawy. Jednocześnie odnosząc się do treści skargi należy stwierdzić, że zaskarżony przepis nie narusza art. 11 pkt 6 ustawy, który reguluje kwestię uzgadniania projektu studium, zaś kwestionowany zapis dotyczy wyłącznie opiniowania tego rodzaju projektów.

W ocenie Sądu, za uprawniony należało uznać kolejny zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewyczerpujące, dokonane za pomocą sformułowania "w szczególności", określenie obowiązków i kompetencji organów jednostki pomocniczej, użytego w § 7 odnośnie zakresu działania zebrania sołeckiego oraz w § 13 w zakresie działań sołtysa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym, zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie sołectwa, w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., III SA/Wr 111/12; wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., II SA/Ol 695/15, wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zasadnie wskazał Prokurator przyznanie w uchwale zarówno zebraniu sołeckiemu jak i sołtysowi swojego rodzaju luzu decyzyjnego umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, co w rezultacie stanowi o istotnym naruszeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługuje również zarzut odnoszący się do § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały, niemniej wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania sołeckiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Jak stanowi art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powyższe oznacza, że ustawodawca prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przyznał osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Brak jest zatem przepisu przyznającego zebraniu sołeckiemu uprawnienia do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej.

Zgłoszony przez Prokuratora zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu sołeckiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś w zakresie ich odwołania i stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu czy odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej może w takim razie należeć do kompetencji zebrania sołeckiego, na co zezwala delegacja ustawowa zawarta w art. 35 ust. 3 u.s.g., co oznacza, że kwestionowany zapis w tym zakresie nie narusza prawa.

Sąd podzielił również zarzut skargi wskazujący na wadliwość § 23 Statutu. Postanowienia tego przepisu dotyczą kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowiąc, że w pierwszym terminie dla takiego wyboru wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, zaś przy braku wymaganej liczby głosów zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie, na którym warunek minimalnej liczby oddanych głosów nie obowiązuje. Jak zostało to wyjaśnione wcześniej, kwestia wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej została uregulowana w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Skoro powołany przepis nie przewiduje kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, zatem wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za sprzeczne z prawem, stanowiąc niedopuszczalną modyfikację ustawowo określonych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji wyroku.



Powered by SoftProdukt