Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XVIII/94/2025 Rady Miejskiej w Rabce – Zdroju z dnia 16 czerwca 2025 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka – Zdrój stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 18 listopada 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVIII/94/2025 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z 16 czerwca 2025 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój, zaskarżając ją w całości.

Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewoda uchwale tej zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Rabka -Zdrój.

W uzasadnieniu skargi skarżący Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego 18 czerwca 2025 roku. Organ, dokonując oceny legalności skarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, stwierdził, że uchwała ta narusza prawo w stopniu istotnym, jednak z uwagi na upływ ustawowego terminu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej: u. s. g., nie może już stwierdzić nieważności tej uchwały we własnym zakresie. W tym stanie sprawy Wojewoda Małopolski uznał, że konieczne jest wystąpienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zgodnie z postanowieniami art. 93 ust. 1 u.s.g.

Skarżący wskazał, że zarzutem zgłaszanym pod adresem skarżonej uchwały jest niezgodność zmiany planu miejscowego dokonanej tą uchwałą ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Rabka -Zdrój, przyjętym uchwałą Nr XXXV/255/01 z 28 marca 2001 roku, dalej: Studium.

Niezgodność ta ma miejsce w zakresie dopuszczenia na terenach lecznictwa uzdrowiskowego "UL" zabudowy pensjonatowej, a także dopuszczenia funkcji mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Na terenie Miasta i Gminy Rabka-Zdrój obwiązujące Studium wyznacza m.in. strefę lecznictwa uzdrowiskowego, która obejmuje:

- obszary istniejącej zabudowy uzdrowiskowej zamkniętej - szpitale i kliniki uzdrowiskowe, sanatoria oraz lecznictwa otwartego (ZOZ, Zakład Przyrodoleczniczy)

z obiektami uzupełniającymi ze względu na profil uzdrowiska (szkoły uzdrowiskowe);

- Obszary obecnie wolne od zainwestowania, a przewidziane dla rozwoju tych funkcji:

Nowy Świat (Bydłoniówka) oraz tereny na południowych stokach Grzebienia.

Skarżący wskazał, że wg założeń Studium, cyt.:

"Ze względu na aktualny stan bazy uzdrowiskowej wskazane jest prowadzenie remontów, modernizacji oraz - ewentualnie rozbudowy obiektów (...). Ewentualny rozwój przestrzenny bazy uzdrowiskowej w nowych terenach powinien następować w dalszej kolejności - po pełnym wykorzystaniu zmodernizowanej bazy istniejącej, (...) Działania inwestycyjne w obrębie strefy mogą dotyczyć jedynie rozwoju bazy lecznictwa uzdrowiskowego oraz jej wzbogacenia o nowe elementy (jak np. wykorzystanie wód geotermalnych, budowa tężni). Ze względu na najprawdopodobniej odległą perspektywę ewentualnej rozbudowy dzielnicy uzdrowiskowej lecznictwa zamkniętego, zwiększono - w stosunku do obowiązującego planu zagospodarowania - powierzchnię obszarów zabudowy mieszkalno-pensjonatowej pod Grzebieniem.".

Skarżący wskazał, że uchwaloną zmianą planu na terenach lecznictwa uzdrowiskowego UL (§17 zmienianego planu), leżących według Studium w strefie lecznictwa uzdrowiskowego, dopuszczono realizację zabudowy pensjonatowej.

W ocenie Wojewody Małopolskiego Studium nie przewiduje tego rodzaju funkcji w strefie lecznictwa uzdrowiskowego. Obszary przeznaczone w zmienianym planie pod tereny UL nie leżą pod wzgórzem Grzebień, dla których w dokumencie Studium dopuszczono rozwój zabudowy pensjonatowej.

Zastrzeżenia skarżącego budzi także dopuszczenie realizacji na ww. terenach funkcji mieszkalnej. Ustalenie możliwości przeznaczenia do 40% powierzchni użytkowej obiektów na cele mieszkalne stoi w sprzeczności z celem utworzenia ww. strefy w Studium.

Jak wyżej opisano, dla terenów ULT (§ 18 zmienianego planu) oznaczonych symbolami 1.ULT, 2.ULT, 3.ULT, 4.ULT, 5.ULT, 7.ULT w Studium wyznaczono strefę lecznictwa uzdrowiskowego, nieprzewidującą funkcji mieszkalnej.

Zdaniem skarżącego realizacja w ramach budynku (do jego 40% powierzchni użytkowej) funkcji mieszkalnej spowoduje powstanie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie przewidzianej zapisami Studium.

Tym samym postanowienia wprowadzane skarżoną uchwałą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zgodne z ustaleniami Studium przewidzianymi dla tego obszaru.

Następnie skarżący przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 57/24, w którym stwierdzono że: "punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę".

Zdaniem skarżącego Wojewody Małopolskiego, w przypadku Miasta i Gminy Rabka-Zdrój zapisy Studium nie są na tyle elastyczne, by na ich podstawie można było ustalić w planie przeznaczenie pod zabudowę pensjonatową czy funkcję mieszkaniową, a postanowienia zmienianego planu miejscowego nie mieszczą się w granicach zakreślonych zapisami Studium.

Mając na uwadze wykazane powyżej naruszenie prawa, które ma charakter istotny, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Rabka-Zdrój wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że podczas sporządzania zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Rabka-Zdrój, przyjętego Uchwałą Nr XXXV/255/01 Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 28 marca 2001 r. - tereny objęte zmianą planu (UL, ULT) znajdują się w strefie lecznictwa uzdrowiskowego.

Strefa obejmuje obszary istniejącej zabudowy uzdrowiskowej zamkniętej - szpitale i kliniki uzdrowiskowe, sanatoria oraz lecznictwa otwartego (ZOZ, Zakład Przyrodoleczniczy) z obiektami uzupełniającymi ze względu na profil uzdrowiska (szkoły uzdrowiskowe) oraz obszary obecnie wolne od zainwestowania a przewidziane dla rozwoju tych funkcji: Nowy Świat (Bydłoniówka) oraz tereny na południowych stokach Grzebienia.

Najważniejszym bieżącym zadaniem związanym z tym obszarem jest wyeliminowanie ruchu międzydzielnicowego (tranzytowego względem dzielnicy uzdrowiskowej), przede wszystkim w ciągu ul. Chopina - Parkowa - Nowy Świat, poprzez budowę mostu na Poniczance i połączenie ul. Nowy Świat z ul. Podhalańską.

Ustalone w Studium założenia dla strefy wskazują, zdaniem organu, iż: "ze względu na aktualny stan bazy uzdrowiskowej wskazane jest prowadzenie remontów, modernizacji oraz ewentualnie rozbudowy obiektów, jednakże przy zachowaniu co najmniej 200 m2 powierzchni działki na kuracjusza. Ewentualny rozwój przestrzenny bazy uzdrowiskowej w nowych terenach powinien następować w dalszej kolejności, po pełnym wykorzystaniu zmodernizowanej bazy istniejącej. (...) Działania inwestycyjne w obrębie strefy mogą dotyczyć jedynie rozwoju bazy lecznictwa uzdrowiskowego oraz jej wzbogacenia o nowe elementy (jak np. wykorzystanie wód geotermalnych, budowa tężni). Do momentu podjęcia zabudowy terenów należy pozostawić je w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym z zastrzeżeniem przestrzegania postanowień statutu uzdrowiska i uchwały Rady Miasta w sprawie ograniczeń działalności w obszarze "A". Ze względu na najprawdopodobniej odległą perspektywę ewentualnej rozbudowy dzielnicy uzdrowiskowej lecznictwa zamkniętego, zwiększono - w stosunku do obowiązującego planu zagospodarowania - powierzchnię obszarów zabudowy mieszkalno-pensjonatowej pod Grzebieniem. Zabudowa ta winna jednak odpowiadać współczesnym wymaganiom dotyczącym układu i wyposażenia pomieszczeń części pensjonatowej.:.

W odpowiedzi na postawiony na skardze zarzut, że w studium nie przewidziano rozwoju zabudowy pensjonatowej, ze względu, iż obszary przeznaczone w zmienianym planie pod tereny UL nie leżą pod wzgórzem Grzebienia, dla których w dokumencie Studium dopuszczono rozwój zabudowy pensjonatowej - skarżony organ podkreślił, że wskazany w części tekstowej Studium rozwój dzielnicy uzdrowiskowej w zakresie zwiększenia powierzchni obszarów zabudowy mieszkalno-pensjonatowej nie odnosi się wyłącznie do terenów pod Grzebieniem. Zakres rozwoju bazy uzdrowiskowej, wg Studium, wg stanu na rok 2001, dotyczy:

1) prowadzenia w ramach aktualnej bazy uzdrowiskowej: remontów, modernizacji oraz rozbudowy obiektów;

2) ewentualnego rozwoju przestrzennego bazy uzdrowiskowej w nowych terenach;

3) zwiększenia w stosunku do obowiązującego planu zagospodarowania powierzchni

terenów pod Grzebieniem.

Powyższe, zdaniem organu planistycznego, wskazuje, iż rozwój bazy uzdrowiskowej nie został dopuszczony wyłącznie na obszarach pod Grzebieniem. Wskazane w skardze tereny stanowią perspektywę rozwojową, a nie obszar wyłącznej lokalizacji zabudowy pensjonatowej.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że dokument Studium w ramach strefy lecznictwa uzdrowiskowego przewidział możliwość rozwoju bazy lecznictwa. Wskazane w założeniach do strefy poszerzenia powierzchni obszarów zabudowy mieszkalno-pensjonatowej pod Grzebieniem nie ogranicza możliwości realizacji tej funkcji w pozostałych terenach objętych strefą. Ustalenia Studium w zakresie wskazania poszerzenia terenów inwestycyjnych odnoszą się wyłącznie do obszarów niezurbanizowanych. W pozostałej części, w obszarach zurbanizowanych, realizacja podobnych funkcji jest możliwa.

Skarżony organ przytoczył tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2025 r. ( sygn. akt II OSK 1761/24), która stanowi, że: "Zgodność miejscowego planu ze studium nie oznacza prostego powielania postanowień jednego aktu w treści drugiego. Studium ma charakter kierunkowy, wskazuje ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od jego brzmienia, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. "

Zdaniem Gminy i Miasta Rabki-Zdrój w zmianie planu wykorzystano wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy, poprzez dopuszczenie realizacji funkcji mieszkalno-pensjonatowej w strefie do tego przewidzianej. Ponadto ustalenia zmiany planu nie wpływają na zmianę ustalonego w dokumencie Studium kierunku rozwoju.

Stan zgodności planu miejscowego ze Studium wskazano w tezie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 89/21): "Stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium.'’.

Dopuszczenie możliwości realizacji pensjonatów w terenach UL, ze względu na ustalone podstawowe przeznaczenie terenu, zgodne jest z kierunkiem rozwoju ustalonym w obowiązującym dokumencie Studium, w nawiązaniu do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2023 poz. 151), w przepisach której w art. 38 wskazano trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C", dla strefy A ustalono:

1) strefa "A", dla której procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 65%, obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje lub kawiarnie.

Powyższe przepisy ustawy, zdaniem Gminy, pozwalają potwierdzić zgodność planowanych zmian z ustaleniami Studium, statutem uzdrowiska, a także przepisami odrębnymi.

Zmiana w zakresie dopuszczenia możliwości przeznaczenia na cele mieszkalne do 40% powierzchni użytkowej obiektów, w terenach UL i ULT, nie narusza ustaleń obowiązującego Studium, w którym ustalono kierunek działań inwestycyjnych. Ww. działania w obrębie strefy lecznictwa uzdrowiskowego dotyczyć mogą jedynie rozwoju bazy lecznictwa uzdrowiskowego oraz jej wzbogacenia o nowe elementy (jak np. wykorzystanie wód geotermalnych, budowa tężni). Planowana zmiana ustaleń obowiązującego m.p.z.p. w związku z tym, iż dotyczy wyłącznie zasad zagospodarowania terenów, a nie zmiany ich przeznaczenia podstawowego, nie narusza ustaleń Studium.

Tym samym Gmina stwierdziła, iż ustalenia zmiany planu nie naruszają art. 20 ust. 1 u.p.z.p..

"Zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan miejscowy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". W świetle tego przepisu, pomiędzy treścią studium a planu miejscowego musi zachodzić stosunek "braku naruszania", co nie oznacza jednak pełnej zgodności ich treści, gdyż wystarczy, aby między ustaleniami zawartymi w tych aktach nie było sprzeczności." - teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2019 r. (II OSK 2281/17).

Gmina wskazała również, że podkreśleniem zasadności powyższych działań są ustalenia Studium, zawarte w rozdziale 2.1. "Przesłanki polityki przestrzennej zrównoważonego rozwoju gminy", w którym mowa: "(...) jednym z najważniejszych środków umożliwiających wprowadzenie zasad zrównoważonego rozwoju jednostek terytorialnych jest gospodarka przestrzenna. Powinna ona regulować zasady użytkowania terenów i wykorzystania lokalnych wartości środowiska w sposób zapewniający trwałość zasobów odnawialnych, najbardziej oszczędne wykorzystanie zasobów nieodnawialnych i rehabilitację zasobów zniszczonych. Podstawową metodą zmierzającą do realizacji celów jest w gospodarce przestrzennej ustalanie zasad zagospodarowania obszarów wchodzących w skład określonej jednostki terytorialnej, zgodnie z ich predyspozycjami, wynikającymi z warunków naturalnych i dotychczasowych sposobów zagospodarowania (...). ".

Zmiana obowiązującego m.p.z.p. ma na celu, według Gminy, przede wszystkim umożliwienie działań rehabilitacyjnych obszarów w obliczu zmian systemowych w sektorze lecznictwa uzdrowiskowego, ubywającej liczby kuracjuszy oraz następujących zmian własnościowych, czego wynikiem jest prowadzenie obiektów lecznictwa przez osoby prywatne.

Dopuszczona możliwość przeznaczenia na cele mieszkalne do 40% powierzchni użytkowej obiektów, tj.: zakłady lecznictwa uzdrowiskowego oraz obiekty i urządzenia o funkcji pomocniczej dla lecznictwa uzdrowiskowego z zakresu oświaty, kultury, sportu i rekreacji wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami, nie spowoduje zmiany funkcji podstawowej w strefie lecznictwa uzdrowiskowego.

Zaznaczono, iż dopuszczenie stanowi mniej niż 50% powierzchni ww. budynków oraz dotyczy mieszkalnictwa realizowanego w budynkach o skonkretyzowanych funkcjach. Tym samym tereny pozostaną terenami lecznictwa uzdrowiskowego UL oraz lecznictwa uzdrowiskowego i turystyki ULT.

Ponadto Minister Zdrowia uzgadniając dopuszczenie możliwości przeznaczenia na cele mieszkalne do 40 % powierzchni użytkowej obiektów w tych strefach potwierdził, że nie zaburzy to funkcji leczniczej na tym terenie.

Na uwagę zasługuje, zdaniem Gminy, fakt, iż plan obowiązujący dopuszcza w terenach lecznictwa możliwość przeznaczenia na cele mieszkalne części powierzchni użytkowej obiektów, tj.: zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz obiektów i urządzeń o funkcji pomocniczej dla lecznictwa uzdrowiskowego z zakresu oświaty, kultury, sportu i rekreacji wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami.

Ustalenie to nie spotkało się z zastrzeżeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który badał procedurę przy rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr LIV/367/14 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z dnia 10 października 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka Zdrój.

Końcowo Gmina skonstatowała, że w świetle powyższych argumentów nie można się zgodzić z zarzutem Wojewody Małopolskiego, iż podniesione w skardze naruszenia prawa mają charakter istotny i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie strona przeciwna wskazała, iż w jej ocenie powinna zostać oznaczona jako Gmina Rabka - Zdrój, reprezentowana przez Burmistrza Rabki - Zdroju, a nie Rada Miejska w Rabce - Zdroju (jak w skardze), gdyż zgodnie z przyjętym orzecznictwem, w tym przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11.2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma burmistrz. W przedmiotowej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że to burmistrz jest podmiotem posiadającym zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. Analogiczna sytuacja występuje w niniejszym stanie faktycznym, stąd oznaczenie strony przeciwnej w skardze, w kontekście powyższego orzeczenia, pozostaje nieprawidłowe.

Na rozprawie Burmistrz Rabki - Zdroju podtrzymał stanowisko z odpowiedzi na skargę, akcentując, że Studium jest z 2001 r. i jest mocno nieaktualne, stare centrum Rabki się wyludnia, budynki pensjonatowe niszczeją, gmina nie ma pieniędzy na ich rewitalizację. Zmiana planu ma dać szansę właścicielom budynków na dalsze w nich zamieszkiwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu/zmiany planu miejscowego może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2024r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p.").

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany zostały zawarte w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt. II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. jest uchwała Nr XVIII/94/2025 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z 16 czerwca 2025 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W tak zakreślonych ramach legalności kontrolowanego aktu Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego jest uzasadniona.

Z akt planistycznych wynika, że uchwałą Nr LXXVII/566/23 Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju z dnia 20 grudnia 2023 r. przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka - Zdrój uchwalając, że:

§1.1. Przystępuje się do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka - Zdrój zatwierdzonego uchwałą LIW367/14 Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju z dnia 10 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój, bez zmian rysunku planu, w zakresie zmiany następujących zapisów w ww. uchwale: 1)§ 17 ust. 1; 2)§ 17 ust. 2 pkt 1; 3)§ 18 ust. 2; 2. Granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny do niniejszej uchwały, który stanowi jej integralną część.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z 16 czerwca 2025 r. została podjęta po wejściu w życie (w dniu 24 września 2023 r.) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm., zwana: "ustawa zmieniająca").

Zdaniem Sądu w odniesieniu do kontrolowanego aktu doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Rabka -Zdrój, przyjętego uchwałą Nr XXXV/255/01 z 28 marca 2001 r., dalej: Studium.

Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.

Według jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Tym samym istnieje związek pomiędzy studium i planem miejscowym. Studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Skoro plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 296/15, LEX nr 2170805).

Zatem po pierwsze, Rada Gminy przy uchwalaniu planu jest związana zapisami studium, przy czym stopień związania zależy od stopnia konkretności tych zapisów. Po drugie, w sytuacji chęci odejścia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od konkretnie i w sposób wiążący ustalonego przeznaczenia terenu w studium, należałoby uprzednio doprowadzić do zmiany odpowiednich zapisów studium.

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz granice wprowadzonej zaskarżoną uchwałą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój.

Zgodnie ze Studium, cyt. (str. 38, 39 Studium):

II. Obszary o przewadze funkcji uzdrowiskowych

A. Strefa lecznictwa uzdrowiskowego, Obejmuje:

- Obszary istniejącej zabudowy uzdrowiskowej zamkniętej - szpitale i kliniki uzdrowiskowe, sanatoria oraz lecznictwa otwartego (ZOZ, Zakład Przyrodoleczniczy) z obiektami uzupełniającymi ze względu na profil uzdrowiska (szkoły uzdrowiskowe);

- Obszary obecnie wolne od zainwestowania, a przewidziane dla rozwoju tych funkcji: Nowy Świat (Bydłoniówka) oraz tereny na południowych stokach Grzebienia.

Założenia:

Ze względu na aktualny stan bazy uzdrowiskowej wskazane jest prowadzenie remontów, modernizacji oraz - ewentualnie - rozbudowy obiektów, jednakże przy zachowaniu co najmniej 200 m2 powierzchni działki na kuracjusza. Ewentualny rozwój przestrzenny bazy uzdrowiskowej w nowych terenach powinien następować w dalszej kolejności - po pełnym wykorzystaniu zmodernizowanej bazy istniejącej. W oparciu o wolne od zainwestowania tereny strefy można perspektywicznie przewidywać lokalizację obiektów lecznictwa aż do ok. 2000 łóżek przy zachowaniu normatywu powierzchni działki 200 m2 na jedno łóżko. Działania inwestycyjne w obrębie strefy mogą dotyczyć jedynie rozwoju bazy lecznictwa uzdrowiskowego oraz jej wzbogacenia o nowe elementy (jak. np. wykorzystanie wód geotermalnych, budowa tężni). Do momentu podjęcia zabudowy terenów należy pozostawić je w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym z zastrzeżeniem przestrzegania postanowień statutu uzdrowiska i uchwały Rady Miasta w sprawie ograniczeń działalności w obszarze "A". Ze względu na najprawdopodobniej odległą perspektywę ewentualnej rozbudowy dzielnicy uzdrowiskowej lecznictwa zamkniętego, zwiększono - w stosunku do obowiązującego planu zagospodarowania - powierzchnię obszarów zabudowy mieszkalno-pensjonatowej pod Grzebieniem. Zabudowa ta winna jednak odpowiadać współczesnym wymaganiom dotyczącym układu i wyposażenia pomieszczeń części pensjonatowej. Zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Zdrowia minimalna powierzchnia działki sanatoryjnej powinna wynosić 4000 m2, przy zachowaniu co najmniej 200 m2 powierzchni działki na kuracjusza. Zabudowa mieszkalno-pensjonatowa powinna zapewniać co najmniej 100 m2 powierzchni działki na wczasowicza.

Działania kierunkowe:

- Najważniejszym bieżącym zadaniem związanym z tym obszarem jest wyeliminowanie ruchu międzydzielnicowego (tranzytowego względem dzielnicy uzdrowiskowej), przede wszystkim w ciągu ulic Chopina - Parkowa - Nowy Świat, poprzez budowę mostu na Poniczance i połączenie ul. Nowy Świat z ul. Podhalańską.

B. Strefa zieleni uzdrowiskowej, Obejmuje:

- Park zdrojowy z obrzeżem leśnym i brzegami Poniczanki;

- Tereny w obrębie strefy "A" przeznaczone na urządzenie zieleni uzdrowiskowej: nowego parku zdrojowego (Nowy Świat, Bydłoniówka) i parku leśnego (stoki Grzebienia).

Założenia:

Obszary rezerwowane na urządzenie zieleni uzdrowiskowej (park wypoczynkowy - zdrojowy, park leśny z terenami klimatoterapii) o powierzchni około 150 ha umożliwiają uzupełnienie istniejącej zieleni uzdrowiskowej do osiągnięcia pożądanego wskaźnika 500 m2 na kuracjusza, także w przypadku rozwoju bazy sanatoryjnej o rząd 2000 łóżek. Wskazane jest podjęcie działań prowadzących do zagospodarowania terenów przewidzianych dla poszerzenia zieleni urządzonej w obszarze "A". Ze względu na stosunki własnościowe w pierwszym rzędzie możliwe będzie podjęcie urządzenia elementów liniowych (drogi, ścieżki z wyposażeniem, urządzenia rekreacji zimowej). Przejmowanie terenów i realizacja nowych elementów systemu zieleni powinna następować sukcesywnie z rozwojem funkcji uzdrowiskowej i wypoczynkowej.

Działania kierunkowe:

- ochrona i utrzymanie zasobów zieleni parku zdrojowego przy zakazie wprowadzania w jego obszar innych funkcji;

- prowadzenie działań organizacyjno-prawnych zmierzających do utrzymania rezerw terenowych dla zieleni uzdrowiskowej, a w dalszej kolejności - ich sukcesywnego zagospodarowania.

C. Strefa zabudowy mieszkalno-pensjonatowej, Obejmuje:

- Obszary miasta położone głównie w granicach strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, w których występują skupienia zabudowy o charakterze pensjonatowym a także zabudowa jednorodzinna oraz pojedyncze większe obiekty usługowe, w tym związane z lecznictwem uzdrowiskowym. Strefa obejmuje także tereny wolne od zainwestowania i wskazane dla rozwoju takich funkcji (w tym ok. 15 ha terenów przewidzianych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jako rezerwa pod budownictwo dla celów lecznictwa uzdrowiskowego).

Założenia:

Rozwój usług pensjonatowych oraz mieszkalnictwa jednorodzinnego związanego z powadzeniem pensjonatów. Zakłada się, że w systemie gospodarki rynkowej rozwój uzdrowiska może być oparty w bardzo poważnym stopniu w oparciu o inicjatywę mniejszych inwestorów prywatnych, realizujących zabudowę mieszkaniowo-pensjonatową (z równoczesnym zaspokojeniem własnych potrzeb mieszkaniowych). Proponuje się zwiększenie obszaru przeznaczonego dla tej funkcji na wolnych terenach obszaru "A". Zabudowa mieszkalno-pensjonatowa powinna zapewniać co najmniej 100 m2 powierzchni działki na wczasowicza.

Działania kierunkowe:

- zapewnienie mieszkańcom optymalnych warunków zamieszkania poprzez poprawę jakości infrastruktury technicznej, komunikacji i standardu usług publicznych;

- eliminacja obiektów uciążliwych, kolidujących z charakterem obszaru;

- ochrona istniejącej zabudowy przed oddziaływaniem obiektów uciążliwych, w szczególności dróg.

Należy tu przytoczyć tekst fragmentu planu zmienianego i zaskarżonej uchwały zmieniającej.

Zmieniany fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka - Zdrój (przyjętego uchwałą LIV/367/14 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 10 października 2014 r. z późn. zm.) brzmi:

"§ 17. 1. Tereny lecznictwa uzdrowiskowego ("UL") przeznacza się dla:

1) zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz obiektów i urządzeń o funkcji pomocniczej dla lecznictwa uzdrowiskowego z zakresu oświaty, kultury, sportu i rekreacji wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami,

2) utrzymania istniejących obiektów usługowych i mieszkaniowych,

3) zieleni urządzonej, małej architektury,

4) urządzeń komunikacji kołowej i pieszej (jak dojazdy, zjazdy, dojścia, ciągi pieszo-jezdne, parkingi),

5) urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych, w tym urządzeń eksploatacji wód mineralnych.

2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady zagospodarowania oraz warunki i standardy kształtowania zabudowy:

1) dopuszcza się możliwość przeznaczenia na cele mieszkalne do 15 % powierzchni użytkowej obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1,

2) ustala się wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) intensywności zabudowy – od 0,2 do 1,0,

b) powierzchni zabudowy – nie więcej niż 0,25,

c) powierzchni terenu biologicznie czynnego – nie mniej niż 65 %,

d) powierzchni terenów zieleni – zgodnie z ustaleniami § 7, ust. 1, pkt 2,

3) odstępstwa od wskaźników określonych w pkt 2 są dopuszczalne w przypadku realizacji:

a) rozbudowy zespołu leczniczo-rehabilitacyjno-szkolnego Olszówka przy ul. Słowackiego 8 o basen kąpielowy (dz. nr ewid. 3957/2) oraz parku sportowo-rekreacyjnego (dz. nr ewid. 3958/2, 3957/2), a także nadbudowy budynku Olszówka,

b) rozbudowy ZPL (Centrum Zdrowia i Urody) przy ul. Orkana 49, z możliwością realizacji basenu kąpielowego dla kuracjuszy, obiektów małej architektury i urządzeń rekreacji (dz. nr ewid. 4196/17, 4196/18, 4196/20),

c) innych działań związanych z poprawą standardu bazy uzdrowiskowej, w tym że zwiększeniem liczby miejsc noclegowych w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, prowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi,

d) nadbudowy budynku kawiarni "Zdrojowa" w granicach działek nr ewid. 4196/23 i 4196/24,

4) dopuszcza się nadbudowę budynku kawiarni "Zdrojowa", przy czym jego wysokość ogranicza się do 10,0 m; dopuszcza się możliwość wprowadzenia w tym budynku funkcji związanych z obsługą ruchu turystycznego,

5) w terenie oznaczonym symbolem "1.UL" zakazuje się realizacji obiektów innych niż służących do wydobycia wód leczniczych, w odległości mniejszej niż 50 metrów od istniejącego ujęcia wód leczniczych IG-2, tj. w strefie przyodwiertowej ww. ujęcia."

Następnie Uchwałą NR LIV/442/22 Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju z dnia 5 września 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka - Zdrój wprowadzono zmiany:

"34) w § 17 ust. 1 pkt 1 otrzymuje brzmienie:

"1) zakładów lecznictwa uzdrowiskowego, urządzeń lecznictwa oraz obiektów i urządzeń o funkcji pomocniczej dla lecznictwa uzdrowiskowego z zakresu oświaty, kultury, sportu i rekreacji wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami,";;

35) w § 17 ust. 1 pkt 3 otrzymuje brzmienie:

"3) zieleni urządzonej,";;

36) w § 17 ust. 2 pkt 3 lit. b otrzymuje brzmienie:

"b) rozbudowy ZPL (Centrum Zdrowia i Urody) przy ul. Orkana 49, z możliwością realizacji basenu kąpielowego dla kuracjuszy i urządzeń rekreacji (dz. nr ewid. 4196/17, 4196/18, 4196/20),";;

Natomiast zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zmieniająca brzmi:

§ 1. Uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka - Zdrój (przyjętego uchwałą LIV/367/14 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 10 października 2014 r. z późn. zm.), zwaną dalej "zmianą planu".

§ 2. W uchwale nr LlV/367/14 Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju z dnia 10 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój, z późn. zm., wprowadza się następujące zmiany w zakresie części tekstowej tego planu, bez żadnych zmian w części graficznej planu:

1) w § 17 ust. 1 pkt 1 otrzymuje brzmienie:

" 1) zakładów lecznictwa uzdrowiskowego, urządzeń lecznictwa oraz obiektów i urządzeń o funkcji pomocniczej dla lecznictwa uzdrowiskowego z zakresu oświaty, kultury, sportu i rekreacji wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami oraz pensjonatów jako obiektów służących obsłudze pacjenta lub turysty, o których mowa w przepisach o lecznictwie uzdrowiskowym, ";

2) w § 17 ust. 2 pkt 1 otrzymuje brzmienie:

"1) dopuszcza się możliwość przeznaczenia na cele mieszkalne do 40 % powierzchni użytkowej obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1;";

3) w § 18 ust. 2 dodaje się pkt 4 o brzmieniu:

"1) dopuszcza się możliwość przeznaczenia na cele mieszkalne do 40 % powierzchni użytkowej obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1;".

Skarga Wojewody eksponuje istotne naruszenie prawa (zasad sporządzania planu) przy uchwalaniu planu miejscowego, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli niezgodność całości kontrolowanej zmiany planu z zapisami Studium.

Waga tego zarzutu skargi, w przypadku jego potwierdzenia się, co ma miejsce w niniejszej sprawie, jest niebagatelna i skutkuje uwzględnieniem skargi Wojewody, bowiem niezgodność zaskarżonej zmiany planu ze Studium ma miejsce w zakresie dopuszczenia na terenach lecznictwa uzdrowiskowego "UL" zabudowy pensjonatowej, a także dopuszczenia funkcji mieszkaniowej.

Zdaniem Sądu uchwaloną zmianą planu na terenach lecznictwa uzdrowiskowego UL (§ 17 zmienianego planu), leżących według Studium w strefie lecznictwa uzdrowiskowego, dopuszczono realizację zabudowy pensjonatowej, podczas gdy Studium nie przewiduje tego rodzaju funkcji w strefie lecznictwa uzdrowiskowego. Obszary przeznaczone w zmienianym planie pod tereny UL nie leżą pod wzgórzem Grzebień, dla których w dokumencie Studium dopuszczono rozwój zabudowy pensjonatowej.

Niezgodne ze Studium jest także dopuszczenie realizacji na ww. terenach funkcji mieszkalnej. Ustalenie możliwości przeznaczenia do 40% powierzchni użytkowej obiektów na cele mieszkalne stoi w sprzeczności z celem utworzenia ww. strefy w Studium.

Jak wyżej opisano, cytując tekst Studium, dla terenów ULT (§ 18 zmienianego planu) oznaczonych symbolami 1.ULT, 2.ULT, 3.ULT, 4.ULT, 5.ULT, 7.ULT w Studium wyznaczono strefę lecznictwa uzdrowiskowego, nieprzewidującą funkcji mieszkalnej. Zdaniem Sądu realizacja w ramach budynku (do jego 40% powierzchni użytkowej) funkcji mieszkalnej spowoduje powstanie zabudowy mieszkaniowo -usługowej, nie przewidzianej zapisami Studium.

Tym samym ma rację Wojewoda, że postanowienia wprowadzane skarżoną uchwałą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nie zgodne z ustaleniami Studium przewidzianymi dla tego obszaru. W przypadku Miasta i Gminy Rabka-Zdrój zapisy Studium nie są na tyle elastyczne, by na ich podstawie można było ustalić w planie przeznaczenie pod zabudowę pensjonatową czy funkcję mieszkaniową, a postanowienia zmienianego planu miejscowego nie mieszczą się w granicach zakreślonych zapisami Studium.

Zdaniem Sądu, wobec zasadności skargi, argumentacja organu - wyrażona w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie - nie mogła skutkować oddaleniem skargi. Organ planistyczny nie może arbitralnie zmieniać przeznaczenia i funkcji terenu w sposób niezgodny ze Studium. Organ winien był, chcąc nie naruszyć ustaleń Studium, przed uchwaleniem zmiany planu dokonać jego zmiany.

W niniejszym przypadku organ tego zaniechał, próbując argumentować swoje stanowisko względami praktycznymi, faktycznymi i ekonomicznymi po stronie miasta, wskazując na rozprawie, że Studium z 2001 r. jest mocno nieaktualne, stare centrum Rabki się wyludnia, budynki pensjonatowe niszczeją, gmina nie ma pieniędzy na ich rewitalizację, a przedmiotowa zmiana planu ma dać szansę właścicielom budynków na dalsze w nich zamieszkiwanie.

W ocenie Sądu w omówionym wyżej zakresie uchwalenie planu zostało dokonane z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sferze faktów nie można stwierdzić, że naruszająca ustalenia Studium arbitralność organu planistycznego ma oparcie w prawie. Powyższej oceny nie zmienia powołanie się przez skarżony organ w odpowiedzi na skargę na art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Sąd wskazuje także, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970).

Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny może być realizowany w sposób zgodny z prawem.

Należy zatem przypomnieć i zaakcentować poczynione wyżej uwagi co do kwestii nienaruszania ustaleń studium przez plan miejscowy, czy jego zmianę. Zasadnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).

Podkreślenia wymaga, że okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale że ustalenia planu nie naruszają studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, LEX nr 2469214).

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy ma nie naruszać ustaleń studium, to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zasady jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, LEX nr 2464408 ).

Trzeba tu wskazać, że przywołane wyżej orzecznictwo i rozważania zachowują pełną aktualność względem obowiązującego w niniejszym przypadku brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Tak więc stwierdzenie braku zgodności uchwały o zmianie planu z zapisami Studium, wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.