Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 w sprawie ze skargi M. L. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 po rozpoznaniu skargi M. L. (dalej: "skarżący"), stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował skarżącego, pełniącego służbę na stanowisku [...] w Izbie Celnej w p...], iż od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w tej Izbie.

Natomiast w piśmie z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku [...].

Skarżący 31 maja 2017 r. wystąpił z wezwaniem do organu do złożenia mu propozycji służby podnosząc, że otrzymana przez niego propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Ocenił bowiem, że użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby (i która zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy jest decyzją administracyjną).

7 czerwca 2017 r. skarżący złożył natomiast oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

W piśmie z 9 czerwca 2017 r. organ wskazał, że w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle ww. przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie organ stwierdził, że propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji.

Skarżący 13 czerwca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w którym powtórzył argumenty podniesione uprzednio w piśmie z 30 maja 2017 r. oraz zażądał przedstawienia mu propozycji służby.

Odpowiadając na to wezwanie organ, w piśmie z 28 czerwca 2017 r., poinformował skarżącego, że nie doszło do naruszenia prawa polegającego na braku przedstawienia mu propozycji pełnienia służby

Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zakwestionował złożoną mu [...] maja 2017 r. przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Podał, że propozycja pracy, określająca warunki zatrudnienia, sformułowana została przez organ w piśmie z [...] maja 2017 r., nr [...]. Jako podstawę wniesienia skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zastrzegając, że gdyby sąd nie podzielił jego poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby, to wnosi o podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu.

Organowi skarżący zarzucił nieważność i bezprawność w działaniu, podnosząc brak podstaw do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), przez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby pomimo braku zajścia ustawowych, wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu, przez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżący podniósł, że nie było to właściwe w stosunku do niego, gdyż właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wywiódł, że mając wynikające z ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w ramach korpusu służby cywilnej. Przyjął, że w świetle ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby.

Zdaniem organu, propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 P.p.s.a. Organ ocenił, że konstrukcja oparta na złożeniu propozycji i jej przyjęciu przez pracownika/funkcjonariusza stanowi rodzaj ukształtowania stosunku pracy za porozumieniem stron. Dodał, że podstawy do rozpoznania skargi złożonej w niniejszej sprawie nie może stanowić także art. 3 § 3 P.p.s.a., gdyż w aktualnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałaby kontroli sądów administracyjnych. Ocenił, że podstawą taką nie może być art. 276 ustawy o KAS, gdyż zakres regulacji tego przepisu nie odnosi się do sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący.

Organ nie podzielił także poglądu skarżącego co do konieczności otrzymania przez niego propozycji pełnienia służby. Przyjął, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS (w zestawieniu z regulacją zadań zastrzeżoną dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS) wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo co do rodzaju propozycji składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Ocenił, że wyraz "albo" w tym przepisie jest jedynie konsekwencją tego, że ta sama osoba nie może być jednocześnie pracownikiem i funkcjonariuszem, zaś użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio" porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Dodał, że w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie zawarto już wyrazu "odpowiednio" i przepis ten wyraźnie wskazuje, że funkcjonariusz mógł otrzymać zarówno propozycję pracy, jak i służby, zaś złożenie odpowiedniego oświadczenia prowadziło do dalszego zatrudnienia albo wygaśnięcia tego stosunku.

Postanowieniem z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił Związek Zawodowy [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł skargę skarżącego wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub (ewentualnie) w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W ocenie Sądu I instancji złożenie skarżącemu pisemnej propozycji, określającej warunki zatrudnienia go w ramach korpusu służby cywilnej, poprzedziła czynność organu z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Zwrócił uwagę, że art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazywany był także przez skarżącego jako podstawa wniesienia skargi w niniejszej sprawie, choć skarżący nie dokonał kwalifikacji, czy zaskarżone działanie organu miało formę aktu, czy czynności, o których mowa w tym przepisie. Sąd przyjął jednak, że złożenie skarżącemu przez organ pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia (a więc wydanie aktu) było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącego. Podkreślił, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, od 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania pracowników/funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Przepis ten docelowo nie nadawał danej osobie statusu pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o KAS, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Cele te możliwe były bowiem do osiągnięcia jedynie przez wyposażenie właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia zarówno o tym, które z tych osób pozostawić w nowej strukturze KAS, jak i o tym, czy złożyć im propozycję określającą warunki zatrudnienia, czy warunki pełnienia służby. Zaznaczył, że z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Podał, że w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS ustawodawca nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów ww. ustawy nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu nie może przy tym budzić wątpliwości, że czynność ta dotyczy uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Podkreślił, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby, powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącego, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu, a które w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: "P.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślił, że wykładnia gramatyczna art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, powołanego przez organ jako podstawa prawna złożenia skarżącemu pisemnej propozycji, nie jest wystarczająca do prawidłowego odkodowania znaczenia norm prawnych zawartych w tym przepisie. Złożenie tej propozycji było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącego.

Sąd podniósł, że czynność ta przebiegała w dwóch stadiach. W stadium pierwszym organ dokonał oceny zasadności pozostawienia skarżącego w strukturach KAS. Natomiast w drugim stadium rozstrzygnął o stosunku (pracy, czy służby), jaki zostanie nawiązany ze skarżącym. Zwrócił uwagę, że w analizowanym przepisie nie zawarto żadnych konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w stadium drugim omawianej czynności, w którym organ rozstrzygnął o nawiązaniu ze skarżącym stosunku pracy a nie stosunku służby. W tym zakresie – zdaniem Sądu - występuje pominięcie ustawodawcze, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną.

Sąd I instancji uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Stwierdził, że tylko w taki sposób możliwe było w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP).

Sąd stwierdził, że organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym. Takie działanie organu nie może być uznane za uprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślił, że skarżący posiada wykształcenie wyższe, które uzyskał na kierunku Administracja. W okresie pełnienia służby skarżący odbył liczne szkolenia podnoszące jego kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżący był także wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał także pozytywne oceny okresowe.

W opinii Sądu, skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało opowiedzieć się za trwałością stosunku służby skarżącego i obok stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., uznać uprawnienie skarżącego do złożenia mu propozycji służby.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 wyroku, w ocenie Sądu, był zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania uprawnienia, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor IAS w [...] zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przez przyjęcie, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w związku z tym należy ją kwalifikować jako sprawę sądowoadministracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji,

art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej stwierdzeniem bezskuteczności czynności Dyrektora IAS w [...] z [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i uznaniem uprawnienia skarżącego do złożenia mu propozycji służby, wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, iż przedstawiając propozycję nowych warunków zatrudnienia, nie zaś propozycję służby, Dyrektor IAS w [...]:

działał na podstawie regulacji prawnej - art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS stanowiącej tzw. "zaniechanie ustawodawcze", co implikowało konieczność bezpośredniego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie Konstytucji, w celu wypełnienia luki prawnej istniejącej w tym przepisie, treścią normatywną zgodną z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP,

zaniechał jakiejkolwiek oceny przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym, a przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nastąpiło bez zastosowania obiektywnych przesłanek i miało charakter arbitralny;

II. prawa materialnego:

art. 188 pkt 1 i art. 193 Konstytucj RP w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS stanowi tzw. "zaniechanie ustawodawcze" nie zaś "pominięcie ustawodawcze ", wskutek czego art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, a sąd administracyjny jest uprawniony do odstąpienia od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, w sytuacji kwestionowania zgodności art. 165 ust. 7 z Konstytucją RP,

art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że art. 165 ust. 7 w zakresie, w jakim pozwala na przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, nie ustanawia obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie propozycji zatrudnienia i ma charakter arbitralny,

art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez odmowę zastosowania tego przepisu w wyniku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zastosowanie w sprawie niezgodnej z Konstytucją RP normy art. 165 ust. 7 ww. ustawy jest niemożliwe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać ich zasadność.

W piśmie procesowym z 27 marca 2018 r. skarżący podniósł, że Dyrektorzy Izby Administracji Skarbowej przy składaniu pisemnej propozycji nie kierowali się unormowaniem, o którym mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Dyrektorzy Izby Administracji Skarbowej postępowali wg dokumentu nie mającego żadnej mocy prawnej, tj. wg polecenia Szefa KAS, w którym zobowiązał Dyrektorów do przekształcania stosunku służby w stosunek pracy wielu funkcjonariuszy, których przebieg służby, kwalifikacje i doświadczenie, zgodnie z przesłankami art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS oraz w interesie publicznym, nakazywały zachowanie statusu funkcjonariusza.

W pismach procesowym z 5 października 2018 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami ewentualnego zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego przytoczone przez organ podstawy kasacyjne są chybione i nie powinny podlegać uwzględnieniu.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z 8 października 2018 r. ponownie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Podniósł m.in. że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuacji służby.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wskazał, że w związku z konkursem rozpisanym w grudniu 2017 r. na nabór funkcjonariuszy do Wydziału [...] w tym trybie został ponownie funkcjonariuszem celnym, co potwierdza niezasadność niezłożenia mu propozycji służby. Dodał, że po 5 miesiącach służby został awansowany. Okoliczność ta nie usuwa jednak faktu, że wobec ucywilnienia przerwana została ciągłość jego służby, co ma dla niego niekorzystne konsekwencje.

Pełnomocnik uczestnika postępowania, tj. Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...], jak i jego Przewodniczący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który przyjął, że propozycja skierowana do skarżącego, zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., określająca nowe warunki zatrudnienia, stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu propozycja określająca skarżącemu nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wobec czego skarga M. L. winna być odrzucona, jako że sprawa, w której została wniesiona nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Zarzut ten został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: administracja podatkowa, Służba Celna, kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwo obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych

Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS).

Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na KAS wymusiły konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy.

Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy ),

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

W sprawie jest poza sporem, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:

1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;

2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

O ile można argumentować, że czynność polegająca na przedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 tej ustawy). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 tej ustawy). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna.

Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 30 stycznia 2018 r., I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r., I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r., I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r., I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r., I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r., I OSK 384/18 i inne).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy uznać należy, że złożona M. L. propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywołała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiła mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżący przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjął 7 czerwca 2017 r. W przypadku gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa 31 sierpnia 2017 r. Wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej, który w istocie zmierzał do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się usprawiedliwiony. Odrzucenie skargi z powodu jej dopuszczalności oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.